教师数量，教师质量的重要保证

杨春茂

现代社会，凡劳动对象是人的行业，从业人员的数量与劳动对象的数量都存在科学的比例关系，这种比例关系在教师行业表现得极为明显。

世界范围内，在办学条件达到国家规定标准的前提下，一般用师生比来衡量一个地区、一所学校的办学效益。这道理看起来简单，但实际操作起来并非易事。笔者曾经参加过国家制定中小学教职工编制标准的一些工作。在确定教师编制标准时，负责经费的部门认为教师太多，学校认为教师太少，教育行政部门夹在中间两头为难。教师编制标准的制定过程，实际上是一个对教育重要性认识的过程。

2001年10月11日，国务院办公厅转发了中央编办、教育部、财政部出台的《关于制定中小学教职工编制标准的意见》。虽然在笔者看来，这个编制标准在全面实施素质教育、大力推进课程和教材改革、应对教育质量要求越来越高的形势下较为严格，但这毕竟是新中国成立以来国家颁布的最权威的中小学教师编制方面的法规。

盲目减少教师数量无异于杀鸡取卵

理论的探讨可以继续进行，但教师编制应当按照法规执行。据笔者了解，在我国一些农村地区，国家规定的教师编制执行很不理想。一些地方没有进行定量分析，更没有学习和了解教育的基本规律，只凭感觉认为教师数量太多，要减少，更有甚者，为了减轻财政压力而减少教师数量。

不可否认，当前在一些地区和单位确实存在“吃皇粮”的人过多、财政负担过重的问题。但要解决财政负担过重的问题，首先要弄清楚谁不应当“吃皇粮”，哪个行业不应当“吃皇粮”，从而规定不同地区公务员、教师、警察等公职人员及某些事业单位“吃皇粮”人员占总人口的比例，而不是简单地拿“块头大”、占财政支出比重大的教育或者教师队伍开刀，甚至以拖欠教师工资的形式来缓解财政压力。

在我国农村一些地区，不顾教育质量，盲目减少或限制增加教师数量，以求减少财政支出的行为，无异于杀鸡取卵，后果可想而知。

确定编制应以工作量为重要依据

教育本身有其内在规律，教育质量要以相应的教师数量作为保障。宏观分析，我国教师数量不是多了而是少了。不妨与国外比较一下：俄罗斯约1.4亿人口，教师405万人;美国人口3亿多，教师3600多万人;我国14亿人口，教师只有1730多万人。这是宏观的分析和比较，当然各国有各国的国情。具体操作起来，笔者认为，应根据国家颁布的编制标准和省级人民政府制定的实施意见，以规范、优化、高效、精简为原则，根据教育层次、学校教育教学工作任务、班额和教职工工作量，合理确定每所学校的教职工编制。应当从以下几个方面加强中小学教职工编制管理工作。

第一，要明确中小学教职工编制管理权限。只有中央和省级人民政府才能制定教职工编制标准和实施意见。在编制主管部门核定的教职工编制总额内，教育行政部门应该具体核定中小学校教职工编制，并负责日常管理。

第二，在教育系统内部应当严格控制学校领导职位数量，科学设置学校内部机构，建立职责分明、管理高效的学校内部运行机制。学校管理人员和其他职员，按照一人多岗、专兼结合的原则配备。要通过辞退不合格人员、清退临时人员、精简非教学人员的方式，优化中小学教师队伍，保证一线教学教师需要。进一步推动农村中小学布局调整，根据新的教师编制标准和学校规模重新核定教师编制。

第三，结合教师资格制度的实施，辞退不合格教师和代课教师，清理被学校以外机构占用的教师编制（包括教育部门占用的教师编制）和在编不在岗人员的编制，让能够任教的回到教学崗位，让有特殊需要的调出教学岗位。

第四，从工作能力上划分清楚从业人员的性质。例如，一些教科研单位编制全国没有统一的标准，但基本上都是用教师编制。这些人占用教师编制，拿教师工资和津贴。对以上人员应当清理，明确性质，属于公务员、科研机构的应剥离教师序列。

第五，不应当轻易断言一个地区或一所学校教师超编，因为全世界基础教育都有小班化趋势。中国的农村地区，还有10多万个教学点，这些教学点学生少，居住分散，采用复式教学。对于这些地区，不应当简单套用师生比配备教师。我国目前缺编最严重的是幼儿园、职业学校和高等学校。

第六，确定教师编制时，应当“以人为本”，而不应当“以钱为本”。应当尽快制定教师工作量标准，把教师工作量作为制定每个教师编制的主要依据。制定教师工作量标准，一方面有利于教师有足够的精力投入教育教学，另一方面也有利于维护教师的合法权益。

第七，进一步明确教师聘任中法律规定与地方政府权力的关系。改革开放以来，为了提高教师地位，改善教师待遇，保障教师的合法权益，国家加快教师队伍管理的法制建设进程，陆续出台一系列法律，充分体现了教师职业性质和劳动特点。

聘任教师要依法办事

在教师的权利和义务、资格和作用、培养和培训、考核、待遇、奖励等方面，法律做了明确规定。对于一些影响重大、操作复杂、涉及面广的问题，有关法律法规用授权方式做出了规定。例如，《中华人民共和国教师法》第十七条规定：“实施教师聘任制的步骤、办法由国务院教育行政部门规定。”第三十条规定：“县级以上地方人民政府可以适当提高长期从事教育教学工作的中小学退休教师的退休金比例。”

国家之所以要做这样的法律规定，就是为了保障教师教育质量，保障教师的合法权益。凡有国家法律明确规定的，地方政府无权制定与法律相抵触的政策法规。具体来说，按照地方法规服从国家行政法规、国家行政法规服从法律、法律服从宪法的原则办事。

当前，在中小学教师聘任中，无视国家法律法规，超越教师管理权限，违背教育规律的事时有发生。今后应当加强《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国教师法》的实施力度和执法检查，在保证教师数量、提高教师质量等方面保障教师的合法权益。

（作者系教育部中国教师发展基金会原秘书长、中国教育学会监事长、北京大学继续教育学院课程专家）