PPP模式下水利工程项目建设管理的难点及应对措施

徐 伟

(中国葛洲坝集团股份有限公司，湖北 武汉 430033)

在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式(Public-Private-Partnership，PPP)，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式，对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义[1]。既促进了投资主体的多元化，有助于增加基础设施项目的资金来源，减轻财政负担，拓宽民间资本投资渠道；又有利于政府部门和社会投资企业取长补短，发挥政府公共机构和社会投资机构各自的优势。

水利工程与一般的土木工程相比，具有工程量大、投资大、建设周期长、盈利能力弱等特点。在我国PPP模式，仍然是新事物，在水利工程建设中更是仍处于理论探索和实践运用的研究阶段[2]。笔者曾负责一项以PPP模式建设的国家“172项”节水供水重大水利工程项目的建设管理工作，总结了在建设管理过程中遇到的一些难题和解决措施。

1 PPP模式下的水利工程建设特点

1.1 PPP模式合同体系特点

1.1.1PPP模式合同体系构成

水利工程PPP模式交易结构复杂，主要表现在合同体系方面，按照签约主体划分，一般包含3个组成部分。

(1)项目公司(社会投资人与政府出资方代表合资的专司水利工程项目建设管理与运营维护的特殊项目公司)、与政府实施机构签订的PPP特许经营协议(项目建设完成后的特许经营约定)、PPP协议(项目建设管理与完工后经营管理一揽子约定)。

(2)项目公司与政府出资方代表签订的项目产品(水、电等)购销协议。

(3)社会投资人与政府出资方代表签订关于项目公司的合资协议、项目公司章程等。

1.1.2PPP模式合同体系的特点

(1)合同体系不完备性

政府与社会资本合作(PPP)面临的直接挑战是政府和社会资本之间存在信息不对称，如果双方在签订合同时具有不完整和不对称的信息，那么合同就无法在完全信息意义上达到最佳状态，很难编写完整的PPP合同[3]。另外，随着项目实施的主、客观条件的变化，事前再完备的合同体系也必然会存在不完备方面。PPP合同体系的完备性是相对的，不完备是绝对的。在PPP模式复杂交易结构的安排下，不够完备的合同体系会进一步放大合同体系的执行困难。

(2)合同体系的不够公平性

市场供给与需求的不对等性，决定了强势政府(供给)与相对弱势的社会投资人(需求)之间谈判力量本身的不对等性，又必然导致PPP合同体系存在一些不公平性。这在某种程度上背离PPP模式“风险共担、利益共享”的初心，不利于风险分配的“效率原则、对等原则和上限原则[4]”。比如，政府往往会在PPP合同条件中明确政府出资方代表在项目公司股东会和董事会议事规则中拥有一票否决权，但是一票否决权的适用范围往往又比较模糊。政府出资方代表往往是象征性参股，即在项目公司仅有少量的股权，却在项目公司的重大事项方面拥有最终否决权。这与项目公司股权结构下的股东权利并不相匹配。再比如社会投资人要对建设项目不能仅按照股权比例承担工程建设管理责任，而是要担负工程建设的兜底责任。这将导致社会投资人在项目公司治理体系中拥有有限权利，却要承担建设项目管理的无限责任。

1.2 PPP模式下工程建管新特点

传统水利工程建设管理，一般是由项目所属的本级政府水利建设平台公司负责组建项目建设法人即项目公司，在项目整个建设周期内，由其始终负责该项目建设管理，包括前期准备和建设过程。项目建设完成后，项目建设法人移交水利工程运行管理单位。建设法人与运营管理单位，一般均是是水利行业内部自建自管的内循环模式。

PPP模式下，水利工程建设管理打破了水利行业建管内循环模式，形成项目建设法人的两阶段特点。

PPP模式下，项目法人第一阶段为项目前期阶段。一般由项目所属的本级政府水利建设平台公司履行项目建设法人职责，开展项目前期工作。待条件具备后，再由项目所属的本级政府通过招标引入社会投资人。项目法人第二阶段为PPP模式实施阶段。社会投资人负责组建项目公司后，由项目所属的本级政府水利建设平台公司将项目法人转移到新组建项目公司，需要履行项目法人与项目公司的身份合一的政府审批程序。

1.3 PPP模式下社会投资人与政府的代理制特点

PPP项目虽然本质上是社会投资人与PPP项目所属的本级政府之间的二元交易行为，但在实践过程中往往是其代理人在执行。

1.3.1政府多层级多任务代理制与双重身份特点

(1)政府的多层级多任务代理制

项目所属本级政府的代理人不仅纵向层级多，比如市政府—区政府—镇(乡、街道)政府—行政村等，各层级横向部门也多，比如发改、规划、国土、行业、重点项目办、迁改办、财政等。因此，从合同缔约表面看，合同缔约一方“政府”是单一角色，但是其职责是多层级多部门的代理人共同履行。政府一方的合同缔约与合同执行的分离，政府的代理人可以认为是多层级多任务代理制度。

(2)政府的双重身份特点

政府在PPP模式中负有监管和交易双重角色，既是裁判员，又是运动员[5]。因为PPP项目体系中的特许经营协议与PPP协议，由本级政府行业主管部门：PPP项目实施机构负责履行。这一安排，势必形成项目所属本级政府的行业主管部门双重身份特点，既是项目的行业主管部门，需要履行行业主管部门行政管理责任，又是PPP交易的重要相对方，需要履行PPP合同的重要相对方的合同责任。

1.3.2社会投资人的多重身份特点

社会投资人在PPP模式下，一般也存在双重身份，甚至三重身份[6]。目前，PPP模式下建设大型综合性水利基础设施，其社会投资人一般都是大型水利水电建筑央企。其交易模式往往是，社会投资人既控股项目公司，又负责工程承包，同时也往往是运营维护承包商。因此社会投资人在PPP项目中，一般也具有双重身份或者三重身份：建设法人的控股股东和工程承包商以及运维承包商。

1.4 大型综合性水利工程本身特点

(1)建设周期导致的设计优化在所难免。工程前期工作经历勘察选址、可行性研究、初步设计等阶段，往往会经历几年时间，一般会跨越国家一个五年计划周期。这也意味着国家的经济社会发展方针政策会有所调整，项目沿线各行政区往往也会经历多轮城乡规划调整。这些条件的变化，意味着项目进入实施阶段后进行适当设计优化的必要性。

(2)地质条件的揭露导致的设计变更不可避免。在大型综合性水利工程实践中，由于前期初步地质勘察不能全面反映真实项目工程水文地质条件。随着项目进入实施阶段后，对工程地质水文条件的逐步揭露，实际工程水文地质条件往往会与初步地质勘察情况有所偏差，有的偏差可能还会非常大。此类客观条件变化，工程设计优化的必要性就显得更加迫切。

2 水利工程PPP建设模式下面临的困难

根据上述特点，结合项目公司运行管理和工程建设管理实际，可以分析出水利工程PPP建设模式下面临的困难。

2.1 项目公司治理体系低效率与项目建设管理高效率冲突

项目公司治理体系的低效率主要原因有3个方面。一是社会投资人对项目公司的控股管理需要平衡统一投资权益、工程承包商以及后续运营维护承包商多重角色的综合效益，从而决定了社会投资人对项目公司的授权与管理的的效率不高。二是政府的出资人代表与PPP实施机构的职责存在部分交叉重叠问题。政府出资人代表在PPP项目股权结构和治理结构发挥的股东作用与政府实施机构在特许经营、项目建设管理、行业监管等方面发挥的行业管理作用，在一些重大问题和关键环节，不能够独立、平行行使职责，而容易在某种程度上交叉重叠。因为PPP项目实施机构与政府出资方代表在业务方面存在指导与被指导关系。这将导致本该项目公司治理层面解决的问题，又变成了政府审批事项。三是前文提到PPP合同体系不公平性导致社会投资人在项目公司治理体系中无限责任与有效权限矛盾，将增加项目公司向两家股东的沟通难度，进而会降低项目公司治理效率。

但是水利工程建设管理的内在要求是高效率。因为工程一旦进入实施阶段，就是一个一体推进的系统工程。各项工作必须按照时序计划系统推进，否则牵一发而动全身，影响工程整体推进。这样就会形成项目公司治理体系的低效率与建设项目管理高效率内在要求的冲突。

2.2 政府合同义务的履行低效率与项目建设高效率的冲突

由于政府的多层级多任务代理制特点，如果政府缺乏强有力的统一协调，就容易出现政府的某一层级某一个代理人的缺位问题，比如项目沿线的某一村、镇的建设用地移交滞后问题，势必导致政府的PPP合同职责与义务不能很好履行。这也将导致政府合同义务的履行低效率与项目建设高效率的冲突。

2.3 工程本身复杂性困难

2.3.1设计优化困难

传统水利工程建设模式下，工程设计优化由项目建设法人仅根据工程设计优化本身技术经济必要性进行论证。但是在PPP模式下，设计优化还有更多考量，设计优化推进会面临很多困难。

一是政府对设计优化态度谨慎。一方面是因为政府对于工程项目的信息不对称性，导致政府对工程设计优化异常谨慎。因为设计的变化调整，涉及合同利益的调整。但是由于信息的不对称，政府不希望设计变更成为社会投资人增加项目收益的一种手段。另一方面是政府的多层级多部门代理制特点，制约了工程设计优化的决策效率。对于那些非技术必要性的一些设计优化的决策就比较困难。比如有的设计优化明显可提高项目投资收益、优化项目目标、响应最新国家政策。对于此类设计优化，即便政府某一部门持积极态度，但是也难以说服其它各层级的各部门都持积极态度，或者即便都持积极态度，后续商务谈判的低效率也使得因工程建设的进度要求，而使得此类设计优化不得不终止。

二是现行建设法规与PPP合同体系冲突，导致社会投资人和项目公司对设计优化动力不足。虽然PPP合同体系一般会鼓励社会投资人积极创新优化设计，并约定优化设计后的经济效益分配机制。但现行水利工程变更管理办法要求重大变更需经原初步设计审批部门审批，大型综合性水利工程的变更程序就显得较为复杂。另外，长期以来设计变更一般分为“重大设计变更”和“一般设计变更”两类，但究竟什么是重大设计变更、什么是一般设计变更以及二者之间的区分究竟在哪里却没有统一的规定，缺乏量化、细化指标[7]。导致无论上级行业主管部门还是PPP项目所属的本级政府实施机构，均对项目的设计优化工作持消极态度。政府行业主管部门均担心因信息不对称和对水利工程变更管理规章把握不准而对重大设计变更承担审批失察责任。这种建设法规与PPP合同体系的冲突，导致PPP模式下社会投资人和项目公司设计优化动力不足。

2.3.2投资控制困难和进度控制困难交织叠加

(1)投资控制困难

一是工程预算编制贯彻水利工程建设管理全过程[8]。水利工程项目因地形、地貌和客观地质条件变化，往往是边施工设计、边施工、边编制施工预算的“三边”工程。在工程没有完工情况下，工程的预算编制很难全部编制完成。二是工程变更困难和程序复杂，导致实际工程变更难以在工程预算编制中及时准确反映。上述两个因素的交织叠加，导致工程投资难以适度超前精准控制。

(2)进度控制困难

因水利工程预算编制往往滞后于工程进度和工程变更的实际，将导致工程施工结算滞后于工程实际投入成本。主要原因是：

一是因为水利工程PPP项目往往是以工程的预算价为基准进行PPP社会投资人招标。在工程预算没有编制获批前，工程实际结算只能以工程概算价为基准，再降低一定比例进行结算，比如降低20%等。这种风险控制，导致实际结算价与实际成本投入有一定差距，而且随着工程推进，这种累计偏差会更大，从而造成施工承包商的资金紧张。

二是因为前文提到的工程变更的必然性，往往会增加施工成本。但因为工程变更程序复杂而缓慢，将导致额外施工成本无法及时回收，而且随着时间推移和工程变更的增加，施工承包商资金紧张局面会进一步加剧。

上述问题，将导致工程的投入不足，进而影响进度控制。因此，工程的投资控制与进度控制困难就容易交织叠加，增加管理的难度。

2.4 项目公司尴尬身份问题

2.4.1来自政府的疑虑

由于社会投资人的双重身份，政府出资人代表和实施机构，往往疑虑项目公司与现场工程承包机构之间的行动一致性问题。这种疑虑，减弱了项目公司建设管理行为的可信度和权威性，也是前文提到的设计优化困难的原因之一。公共部门在当前没有充分实践案例可供借鉴的情况下还不敢全面放开管制[9]。

2.4.2项目公司对施工项目部管理弱化问题

项目公司与现场工程承包机构都由社会投资人负责管理，项目公司的建设管理与现场工程承包机构必然受制于社会投资人的效益最大化原则统一协调。因此，项目公司与项目部之间的既对立又统一的关系，势必导致项目公司对工程总承包的管理弱化问题。

2.4.3建设“新”法人的认可问题

水利建管“圈内人”对社会投资人为主组建的建设“新”法人的认可需要时间。由于PPP模式下水利工程两阶段的建设法人特点，社会投资人负责的建设“新”法人组建后，行业内上、下游原有的相关“圈内人”对新组建的项目公司还有一个逐步了解和认可的过程。

2.4.4建设“新”法人职能不健全问题

基于政府对于项目公司与工程项目部行动一致性的疑虑，往往在设计PPP项目模式时，“阉割”了项目公司的项目法人的重要管理职能。比如工程监理、工程勘察设计工作甚至建设法人的质量检测工作，有的地方政府往往会将该部分参建单位的招标引入和管理攥在自己手里，仅仅在PPP合同中要求项目法人依据项目建设需要开展对该部分参建单位履行协调管理工作并将相关费用纳入项目建设总投资由项目公司履行付费义务。

上述项目公司的尴尬身份，对PPP模式下的水利工程建设管理势必会带来不利影响。

3 应对措施

3.1 深入研究水利工程建设法规

3.1.1以法规统领PPP合同体系

PPP合同交易双方均应深入学习、研究现行国家层面有关PPP法规和水利工程建设法律、法规和公司法等以及项目所在地有关法规，以法规统领PPP合同体系，以完善PPP合同体系缺陷。法律法规的权威性，大于合同体系的效力，PPP模式相关参与各方可以完全统一认识。以法规统领PPP合同体系，可以对有关PPP合同体系中各方认识不统一的问题起到一锤定音的作用。

3.1.2以法规促进项目公司治理

项目公司要深入学习、研究公司法和PPP法规以及党内法规等法规，利用法规的外力，向PPP项目相关各方争取支持，提高项目相关方的内聚力，充分调整完善PPP项目公司合资合同和公司章程约定不清楚或者没有覆盖到的情况，并将调整成果固化融入到项目公司治理体系、组织机构设置、人员配备和管理制度体系。以法规大力提升项目公司治理效率和运行管理的规范性、程序性和科学性。

3.1.3以法规规范项目全寿命周期管理

项目公司要以水利工程建设相关法规为基准，突出项目公司建设法人的依“法”管理的权威性，全面依法履行勘察设计、施工、监理、试验检测等参建单位管理，突破各参建主体的招标引入方式不统一带来的合同管理主体不统一问题。

同时，对于非项目公司招标引入的参建单位，项目公司要依据相关法律法规在履行对该部分参建单位的服务费支付义务时，要与相关方签订三方(项目公司、有关参建单位及其合同甲方)付款协议，明确项目公司对参建单位的履约考核评价权。由该参建单位的合同甲方明确依据项目公司的履约考核评价与服务费用挂钩的管理细则，确保各方相互制衡、权责对等，切实以法规强化项目公司对水利工程项目参建单位的管理，进而规范建设行为的管理，以及完工后的运营维护管理，最终实现以法规规范水利工程建设与运营维护的全寿命周期的管理。

3.2 政府要建立专项高效统一协调工作机制

水利工程项目不论采用PPP模式还是传统模式，其最终的归属仍然是项目所属本级政府。项目推进的好坏除了影响社会投资人利益，最终还是影响项目所属本级政府利益和当地人民的生活。因此，PPP项目所属本级政府的思想和态度，决定了项目推进的快慢和好坏。PPP项目所属本级政府决不能有以PPP模式将项目各项建设管理全部甩给项目公司的“甩包袱”的思想。前文提到PPP模式下水利工程建设项目，政府的义务是由多层次、多个横向部门共同履行的多任务代理制，缺一不可。一个任务推进缓慢就会影响全局，比如各行政区内的征租地工作。因此，社会投资人和项目公司要坚定不移推动PPP所属本级政府，切实树立项目主人翁意识，全面扛起项目主人翁的责任担当，建立覆盖全面、协调有力、监督到位的专项高效统一协调工作机制。该机制，不仅要刀刃向内，督导政府内部各层级、各部门的工作，也要切实督导项目公司(社会投资人)的各项工作，全面推进项目建设。

3.3 广泛宣传水利工程建设意义

在项目建设过程中，项目公司和项目所属本级政府，要广泛宣传水利工程建设的社会、经济意义，以建设目标统一相关各方认识、寻求各方支持，减少工程建设阻力。尤其是要面向项目沿线的村、镇责任主体和广大人民群众加大宣传力度，弥补项目前期论证过程中基层相关各方参与不足而对项目建设意义的认识不深入、不统一的问题，切实统一相关责任主体的关于项目建设的目标认识，寻求沿线广大人民群众的支持和理解。凝聚各方共识，引导各方将推进工程建设当做政府各层级责任主体份内职责，引导沿线人民群众将工程建设当做自己家里的事儿，汇聚各方面推进项目的意见和建议，找到最大公约数，扫除项目推进过程中各种因素的干扰。

4 结语

虽然我国没有统一的PPP模式立法[10]，但存在各类规章和办法，这些都为PPP模式下的水利工程建设管理的提供了重要依据。本文正是在这一背景下，分析了PPP模式下水利工程建设项目的特点、面临的困难，分别对项目公司和政府方提出了具体建议，可以为PPP模式下项目法人提供参考。也可以为PPP模式下社会投资人与政府从源头上优化交易结构、完善PPP合同体系，以及政府行业主管部门优化PPP模式管理提供一定参考。但是，由于PPP模式下的水利工程交易结构复杂多变，不同交易结构下的合同体系不同，相应的特点、难点与对策需要具体问题具体分析。