城市犬类管理立法研究

刘一麟 姜沛含 张敏 温州大学瓯江学院 法学与思政学院

一、问题的提出

伴随着城市化进程的推进，养犬文化和养犬需求在经济发展的冲击下有了明显的转变。各地区尤其是城市地区伴侣犬的数量快速增长，养犬逐渐从生产需要转变为日常娱乐的一部分。2020年全国城镇养犬人数为3593万人，全国城镇犬只数量达5222万只。①据中国疾控中心发布的调查资料估计，目前中国犬只数量已超1.5亿只，居世界第一位。对人口密集的城镇地区而言，庞大的犬只数量对犬类管理制度提出了严峻的挑战，犬类管理不当所带来的社会矛盾日益凸显。我国各地方立法主体自20世纪九十年代陆续出台了犬类管理办法，但二十多年过去，犬类管理问题仍矛盾突出。显然，以控制犬只数量和捕杀为主的管理办法的治理效益并不高，以专项行动的形式，对现有政策的执行并不能从根本上解决城市治理的养犬难题。解决问题的重点在于审视现有政策的特点并对其进行合理批判反思，以推进新规的出台落地，故对于城市犬类管理立法问题进行研究依旧有其显著的必要性需要对其发展进一步探索。

二、城市犬类管理立法特点

（一）形式特点

1.立法时间较晚

自20世纪末以来，为了卫生防疫的需要全国多数城市陆续制定了有关城市居民养犬方面的法律规定。如北京市在2003年制定的《北京市养犬管理规定》、上海市先后于1993年和2011年分别制定了《上海市犬类管理办法》和《上海市养犬管理条例》。在20世纪90年代之前，我国对于城市犬类管理的立法尚处于空白时期，犬只管理制度混乱，缺乏行之有效的管理措施和整治措施，一定程度上制约了城市治理的推进。

浙江省部分地区的犬类管理条例实施较晚，例如温州市于2020年才正式施行《温州市养犬管理条例》，舟山市于2020年实施《舟山市养犬管理条例》。据统计，浙江省大部分犬类管理立法集中制定于2018年至2020年之间集中制定。由于立法时间较晚，管理制度的有效落实需要一定的实践基础。

2.立法形式多样

目前，针对城市犬类管理立法体系是多层次多方面的。其具现于《中华人民共和国民法典》对于犬类侵权的犬主责任规定以及《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国动物防疫法》中对狂犬病防治的管理规定。此外，对于城市犬类管理立法主要见于行政法体系内。②为增强对城市犬类的管理，各地区根据现有的《中华人民共和国治安管理处罚法》等上层法律法规，在结合各地区实际情况后，制定相适应的犬类管理法规。从而加强保护公民的人身财产安全，维护城市的公共秩序与环境卫生。不同立法主体所制定的法规性质亦有所区别。如《岳阳市养犬管理办法》《酒泉市养犬管理办法》属于政府规章：而《温州市养犬管理条例》则属于由设区的市的市人大（含常委会）所制定的地方性法规。就目前的立法数量而言，在城市犬类管理方面，地方性法规的数量约是政府规章的三倍，占立法的主要部分。诸多地方性法规与政府规章结合其他若干地方规范性文件与地方工作文件，形成了当前我国各地区的城市犬类管理立法体系。

（二）实质特点

由于城市犬类管理的地方性差异明显，各地出台的地方性法规、政府规章与规范性文件的内容和特点存在一定程度的差异。但在各地犬类管理法律法规中依然存在共同的实质性特点。

1.限制养犬

限制养犬是我国目前城市犬类管理立法采取的基本立法态度。在大部分相关法律法规中将养犬管理设置为行政许可，养犬人需要缴纳一定的犬类管理费用完成特定的程序申报获得养犬的许可，而法规通常以设立高额管理费用来提高城市居民的养犬门槛，通过减少城市犬类数量来管理城市犬类。

2.公安机关主要负责

由于公安机关的执法广度和深度，相关法律法规一般选择以公安机关作为城市犬类管理的主要职能部门，赋予其一定的管理权限，通过落实执法来规范城市犬类。不应忽视的是，诸如卫生行政部门和城市管理综合执法部门等对犬类管理具有管理能力的相关职能部门也在一定程度上被分配了部分管理权限。

3.分区分类管理

在犬类管理的规定中，绝大多数地区选择实施禁止养犬与限制养犬制度，将辖区划分为禁养区、限养区和非限养区等对其进行分区管理。同样的，部分地区依据犬类的身体数据和品种性情对犬类进行分类，对于具有较高人身危险的犬类列入禁养名单。③

4.设立行政处罚

对于犬只饲主，如果其行为违反相关养犬管理制度，未经登记许可擅自养犬或不遵守犬只强制免疫制度，在经职能部门警告后犬主仍拒绝遵守规定将被课以罚款。对于涉事犬只，由主管部门没收并进行扑杀或收容处理。如果犬类豢养过程中对他人正常生活造成严重侵害或犬主利用犬只从事有违社会道德甚至法律的行为，公安部门将对其处以罚款直至依法追究刑事责任。④

三、城市犬类管理立法存在的问题

（一）立法形式上不足

我国犬类管理规范体系在立法形式上存在着不合理之处。首先，虽然我国的宠物犬数量极为庞大，各地也逐步建立起地方特色的犬类管理制度，但是我国至今依然没有一部完整的针对犬类管理规范的法律。上位法的缺失直接造成了各地在制定本地区养犬规范时没有统一的标准和参照，导致部分地区在立法中走了一些弯路，浪费了立法资源和执法资源。其次，由于现阶段依旧存在部分城市与城镇尚未制定相关法律法规，建立犬类管理机制，此类城市的执法部门和饲主在对犬类进行管理的过程中没有相应的法律依据，导致相关管理混乱甚至激化养犬矛盾。

（二）立法实质上不足

1.立法理念偏移

我国的城市犬类管理立法理念与其他英美国家相比上也存在着较大差异。域外的犬类管理立法以动物福利与规范饲养为主要内容，以动物之生存与安宁为其立法目的，故相继出台了如《动物福利法》《动物遗弃法》等相关法律规定进行规制。但我国的立法以限制犬类在城市的活动为出发点，以达到推进城市治理的目的。二十年来，犬类管理的制度在立法理念上出现了明显的滞后，无法满足当前社会环境下对于城市犬类管理的需求。即使偶有修改，但限制养犬的思维依旧被后来者所承继。由此所带来的，诸如民众接受度不高、黑户犬数量激增和卫生防疫措施难以落地等问题始终悬而未决。造成了相关条文成立一纸空文。⑤

2.限养区域错位

在设置限养区禁养区的管理规定中，禁养区或者限养区通常设置在城市主城区。其出发点是为了维护主城区已经取得的城市治理成果，杜绝犬类饲养过程中对城市环境造成的不良影响。但是在实践中，主城区的人口往往综合素质与整体收入高于远城区人口，他们由于较为优渥的生活环境，对于养犬文化的转变更为迅速和明显，出于情感因素上的考量对于犬类尤其是宠物犬的饲养需求更为旺盛。在当前的法律规定中，缺忽视了这一群体对养犬的需求，造成其对犬类管理制度的不满。⑥

3.职能分配不均

在犬类管理中，一般会涉及公安机关、卫生机关、综合执法机关等多个部门。但养犬问题仍未得到有效的解决。一般而言，公安机关主导城市的犬类管理，但在一些细微的管理和专业化管理的部分存在管理的空白，其可操作性不强。而具有相应管理能力的部门因为没有管理权限而无法及时解决养犬问题，导致大量执法资源被浪费，公安机关疲于奔命却收效甚微。或者在管理时，管理权限不明确，出现多个部门推诿扯皮或者矛盾管理的现象。

4.犬类权益的忽视

我国的犬类管理立法普遍注重对饲主和犬只的管理和惩处，却忽视了动物权益的保护。例如，对于流浪动物的收容和领养制度并未完善，部分城市存在大量扑杀流浪狗的情形或者流浪动物收容中心缺乏充足的运营资金和政府的监管引导，形成粗放的犬类收容制度，对收容犬类造成不可逆的伤害。即使是家养犬类，由于各种规定的影响和固有的人狗矛盾，导致其每天只能蜷缩于狭窄的空间内，缺乏自由活动时间，甚至被加以虐待。在这一方面，并无相关法律规定，使得有关机关即使于心不忍也没有足够的法律支撑制止这样的行为，对虐狗行为只能停留在道德谴责的层面。这显然忽视了动物权益的保护。

四、对犬类管理立法的建议

（一）立法形式上的建议

针对前述问题，对比借鉴英美等发达国家的犬类管理立法已成为一套具体详尽的制度体系，涵盖如犬只收养、买卖、饲养、犬只福利各方面。我国当务之急是需要一部能为各地方犬类管理确立一定标准的法律。在上位法缺位，地方立法标准不一的情况下，城市犬类管理存在的问题始终无法解决。我国应当制定如动物福利法和犬类管理法的法律体系以此疏浚各地僵化庞杂的地方性法规和部门规章，建立现代化的犬类管理法律体系。

（二）立法实质上的建议

1.重塑立法理念

在犬类管理的进程中，我国立法尤其是地方立法应当摒除过度限制养犬的立法理念，建立起以人犬和谐共处基础上的动物福利与饲主行为规范相结合的政府引导教育为主的新时代养犬规范。在保证城市治理稳步推进的前提下适当降低养犬准入门槛，加强犬类登记审查和防疫注射观念的宣传与监管。将以限制不法养犬行为作为立法出发点的立法理念转变为引导居民科学养犬的指导性立法。

2.养犬区域再划分

立法者在制定养犬管理制度时，应综合考虑到社会中不同群体的养犬需求。而不是将养犬行为作为城市治理负面影响的参考。当养犬与城市环境卫生或秩序管理出现冲突时，政府应当发挥其城市治理中的调控角色而非粗暴片面地禁止或限制养犬，应具体问题具体分析，充分调查本地养犬情况与条件。在科学论证后，细化区域的划分，而非一味的限制犬类的饲养。同时，对于起到不同社会作用的狗，区别管理，充分发挥犬类在人类社会的积极作用。

3.部门职能合理分配

首先，在管理部门的职能分配和赋权上，我国城市犬类管理立法应当在立法中明确各部门相应的管理范围并赋其相应的管理权限。例如，对于防疫部门对于狂犬病等以犬类为传播媒介的疾病进行相应的监管，立法应明确并赋予其在城市犬类管理中防疫方面的管理权限和责任。各部门权责明确，以此代替现今各地公安机关统一包办，行政效率低下的现状。其次，犬类的管理不仅要依靠政府的管理，更需要广大群众和相关民间组织的支持。政府应当充分支持、指导民间组织对于城市犬类的救助管理。4.保障犬类权益

在犬类权益保障方面，我国立法应当注重对动物福利的立法保护。概言之，即将犬只康乐的内容纳入犬类管理的制度中，从而完善我国犬类管理立法。通过建立配套的动物福利法规等保证犬只在城市的合理生存权。加强对宣传教育，提倡科学养犬，改变部分犬主漠视犬类生命健康和生存权益的观念，引导社会大众对于虐待犬类事件进行监督和劝阻。

五、总结

总体而言，我国城市犬类管理立法肇始于20世纪，发展与21世纪初，其发展时间较短。虽然在一定程度上有效促进了城市治理。但当前，城市犬类管理立法体系不够系统完善，在立法中存在如立法观念偏移、机构职能不明确、具体规定脱离实际等问题。在今后立法中，我国应当建立起在正确立法观念下，以法律为标准，各地以地方性法规和部门规章具体落实的包括动物福利、犬主责任、养犬标准在内的城市犬类管理法律体系。

注释

① 参 见《2020年 中 国 宠 物 行 业 白皮书》。

② 何银松，《城市宠物犬管理立法问题研究》，载《上海公安高等专科学校学报》，2009年第3期，第86-92页。

③ 李寒冰，《禁养犬地方立法研究》，淮北师范大学2020年硕士学位论文，第36-38页。

④ 张芳，《我国城市养犬法律规制研究》，载《中共合肥市委党校学报》，2020年第3期，第59-64页。

⑤ 王珏，《上海市养犬管理制度研究》，2010年复旦大学硕士学位论文，第18-20页。

⑥ 柴浩放，《城市养犬——从限制向规范引导转变》，载《城市管理与科技》2017年第1期，第44-46页。