PPP项目的全过程造价咨询优化路径研究

卿苗 中国水利水电第七工程局有限公司

一、我国全过程造价咨询业务流程分析

全过程造价咨询业务是指，受项目的建设单位或者其他单位的委托，对整个建设项目自始至终的各阶段、各环节工程造价进行全过程的公示、监督和控制，还能有针对性地提供有关造价决策、风险评估等方面的咨询意见。PPP是一种新型的项目融资模式，它允许私人资本更多地参与该项目，从而起到以提高效率和降低风险的作用。这正是当前项目融资模式所缺乏的。与BOT相比，PPP的主要特点是政府更多地参与了项目的中后期建设，管理和运营过程，而企业更深入地参与了科学研究和项目的早期阶段。政府和企业参与整个过程，双方之间的合作时间更长，信息更加对称。

为了使建设工程全过程造价咨询的内容和范围具有统一的标准，提高咨询内容的质量，我国建设工程造价管理协会专门制定了《建设项目全过程造价管理咨询工作规程》（以下简称《规程》）。《规程》旨在提高我国全过程成本管理咨询的质量。PPP项目和传统的造价咨询业务不同，传统融资只有政府参与，而PPP项目主体要更加丰富，一般包括但并不限于政府、私人资本、融资方，还有原材料卖家、运营商等等。

项目前期阶段包括的主要工作有：管理架构组建、实施方案编制和实施方案的审核等几大部分。这是要做的准备工作。确定后，通过框算编制的审查和分析，比较各种技术经济指标，完善设计阶段的前期工作，在设计阶段检查预估的控制目标值的执行情况。当发现偏差时，要及时就投资成本控制提供意见或建议。

招投标阶段包括建设工程招标标底、投标报价的编制、审核等。

施工阶段将会编制各合同项目付款的详细现金流程图，并根据项目进度制定项目付款计划。对项目进行谈判、变更和对合同纠纷的评估、索赔。

竣工后也并不代表业务的结束，竣工结算后也要做最终的编制和审查。审查结束后制定工程造价计价依据，从而实现监控工程造价，提供相关工程造价信息等作用。

二、面向PPP项目的全过程造价咨询业务构建

（一）PPP项目纳入政府投资项目评审与监管

组建PPP专项工作小组，提高行政审批和监管效率。自从PPP项目开始发展以来，尽管融资机制已经过改革，但其实质仍然是公共项目。政府和私营部门共同组成公私合营项目公司，政府将特许权委托给合作项目的私人公司。作为政府早期风险控制和行使行政监督权力的重要方面，签订PPP项目合同后的项目实施初期，通常涉及许多行政审批或许可事项，这需要不同政府部门间的合作。因此，为了提高政府行政审批的效率，加大监管力度，除了授权执行该机构的项目监督职能外，建议成立一个由发展与改革、财务、审计、土地以及针对每个特定PPP项目的行业主管部门或机构作为永久机构对项目公司进行日常和针对性的监督。

（二）更精准的投资估算指标满足PPP项目实施方案编制

目前对PPP项目的投资估算流程大多是出于形式，浮于表面，实际工作并没有落实。结算条件的设置不明确，项目计划的设计深度标准不明确，价格确定依据无法与项目预算联系起来，项目预算的使用不能实现从粗略逐步加深到细致。此外，很多PPP项目的政府方投资人对于PPP项目的投资估算概念并不清楚，在管理制度设计层面常常出现缺漏。所以设定一个更精准的投资估算指标，以满足编制PPP项目实施方案的要求。

首先，增设一个PPP项目投资估算编制和精确的认证环节是当务之急。预测不准确，基础就不牢固，上层主体结构就会有隐患。加设这一环节还有利于价值评价的细化和保障财政支出承受能力。

其次，将工程预算定额与投资估算指标结合起来。PPP项目的主体还是工程建设，PPP项目投资估算的主体也就是工程预算。工程预算的准确度提高了，投资估算指标才会更精准。

最后，深化PPP项目投资估算方案设计的标准，使之与投资估算编制的需求保持一致。只有方案设计的标准做到高标准、严要求，投资估算的指标才会更精准。

（三）全力开展初步设计阶段指标测算及反馈设计工作

设计阶段是确定项目成本的主要阶段，也是确定项目成本的阶段，也是确定项目价格的基本阶段。毫无疑问，工程项目的最终投资额取决于设计的结果。

按照德国专家摩尔的研究结果，项目各个阶段对投资的影响是不同的。总体影响趋势是随着项目的进行，各个任务对投资的影响程度逐步减小，在计划设计阶段对投资的影响程度可以高达95%，而在建设阶段最多可以小于10%。国外的一些统计数据也表明，在设计阶段节省投资的可能性约为88%，而在建设阶段节省投资的可能性仅为12%。我国目前的实际情况是，许多工程设计师缺乏经济观念，有着过于保守的设计观念。因此，PPP项目全过程投资控制的重点应放在设计阶段，即一定要加强设计阶段造价咨询管理，做好指标测算工作，通过对比分析，优化设计，从而有效地控制工程的投资。同时，通过严格执行设计标准，促进规范设计，实行定额设计、价值工程等理论，为建设项目设计阶段的投资控制提供保障措施。经验表明，合理的设计可以将成本降低5-10%甚至更高。

（四）规范工程总承包模式下工程造价咨询服务

总承包模式是指建设单位把工程整体外包给承包商，由承包商在确定一致的管理模式下进行全面的前期设计、采购和建设等工程，保证交工验收时达到现行标准下的合格。由于PPP项目普及不久，工程评审、财政预算等部门对这方面的业务管理还处于探索阶段，这就需要提供总承包模式下的工程造价咨询服务的规格、内容和工具，作为总承包模式下的工程造价咨询工作的指导。在新形势下，规范工程造价咨询服务也是承包商所迫切要求的。

（五）制定更严格的PPP项目竣工结算和财务决算制度

项目完成结算和预算编制是项目成本预测 的最后阶段，也是项目成本的参考标准之一。结算环节是投资方与承包商最为密切关注的重要环节，它有利于科学地反映建设项目的实际成本，有利于有效控制项目成本和固定资产投资规模。在项目竣工结算阶段，有必要要求早期参与项目结算的所有单位都参与进来，为业主正确准备项目完成结算报告和其他文件，并协助业主完成对财务决算的账户审查，提供业主造价咨询的最终总结报告与资料交接，以便为工程量的统计提供可靠的数据支持和更合理的解释。

PPP项目和传统的BOT项目不同，竣工结算之后的运营期才是体现和考验工程质量成果的核心阶段。运营期运营成本的计算将直接影响政府的补贴支出，因此制定更加严格的结算和决算制度非常重要。

（六）完善、系统的运营定额以方便测算PPP项目

运营期的维护既关系到维护成本和运营定额，又关系到该工程是否能长期便民惠民。PPP项目需要根据其投入使用的周期来测算所需费用，并在此基础上，建立政府补贴或可行性缺口补贴模型，来保障PPP项目的运营。实际上，关于各个项目的养护定额早已在官方出台，稍加整理计算即可满足PPP项目的测算要求。

（七）制定PPP项目评价方法与参数以完善PPP项目决策体系

建设项目经济评价参数包括财务分析、国民经济评价、效果分析不确定性与风险分析等。其中，占核心部分的是国民经济评价，它从整个国家的角度研究项目的收益和成本。调查的对象是包括该项目在内的国家经济体系。除了计算项目的直接收益和直接成本外，还必须计算和分析项目的间接收益和间接成本。但是对于PPP项目来说，传统的国民经济评价方法并不能很好适用，英国的PFI项目评价方法又与我国国情不相适应，于是从PFI方法中总结出物有所值（VFM）评价方法来完善PPP项目决策体系。

三、结论

近年来，政府越来越多的选择以PPP模式应用于城市基础设施和公共事业的建设，给我国建筑业的发展带来了机遇与挑战，PPP项目的全过程造价咨询业务也随之普遍起来。PPP模式作为一种新的融资模式，需要政府与社会资本相联动，合资建设和运营项目。与PPP模式相比，传统的造价管理模式不能满足需求，亟须优化。