中央高校财政项目预算绩效审计实务研究

刘益鸣 中国刑事警察学院

中央高校财政项目预算是指中央财政和省财政当年拨付的，应纳入部门预算的所有一般财政拨款预算项目支出。按照《关于改革完善中央高校预算拨款制度的通知》要求，重构的财政项目预算支出体系，具体包括：“中央高校改善基本办学条件专项资金、教育教学改革专项资金、基本科研业务费、建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项资金、捐赠配比专项资金及管理改革等绩效拨款”等六项支出内容。

中央高校财政项目预算绩效审计应以此六项支出内容为基础，重点关注财政项目预算编制的科学性，预算资金配置使用的经济性、效率性和效益性，预算执行的效果性。综合运用绩效审计评价标准，构建符合中央高校事业发展的绩效审计评价指标设计和选择机制，创新适用中央高校管理要求的绩效审计工作方式方法，逐步实现预算绩效审计的科学化和规范化，最终形成具有中央高校特色的预算绩效审计体系。

一、创新绩效审计工作方式方法

全面预算绩效管理要求建立全过程预算绩效管理链条和全覆盖预算绩效管理体系，将绩效意识贯穿高校预算管理全过程，实现高校预算和绩效管理的一体化。预算绩效审计和全面绩效管理的深度融合，能够客观、真实地反映预算绩效管理发展的现状和存在的问题，对全面提升预算绩效管理水平，持续增强预算绩效管理约束力，合理保证预算绩效管理质量，最终实现预算绩效管理目标，起到积极的促进作用。

依托全过程预算绩效管理，运用全过程跟踪审计工作方式，以此为切入点不断推进全面预算绩效管理与预算绩效审计的深入融合。全过程预算绩效管理要求构建管理闭环系统，绩效管理自高校总体战略规划和制定财政项目资金使用计划时起，通过预算编制、预算执行、预算考核的全过程，建立全面规范、透明、科学，约束有力的预算管理制度。全过程跟踪的预算绩效审计工作方式，突出审计关口前移，强调事前审计的预防性作用。审计阶段划分与绩效管理环节一一对应，有利于中央高校依据本校预算管理各环节的预期政策目标，围绕学校中心工作，对财政项目资金的配置效率、财政项目资金的使用效益、预算政策执行效果等进行绩效审计监督和评价。

此外，绩效审计的深度和广度要求审计工作方法的不断创新和融合，充分利用审计大数据平台，不断完善审计数据化建设，优化财政项目数据的采集、整理和标准化存储，有效串联起各级指标数据，为预算绩效审计的开展提供数据基础和重要保障。

二、综合运用绩效审计评价标准

中央高校工作的核心目标是不断提升人才培养水平、聚焦科学 研究前沿、服务社会进步能力和引领文化传承导向。高校财政预算资金的计划与使用应保证高校工作核心目标的不断实现。这就要求高校财政项目预算绩效审计目标由真实性、合规性逐渐向财政项目预算的经济性、效率性、效益性和效果性转变。并且通过预算绩效审计揭示和反映全面预算绩效管理存在的问题，提出审计整改建议，以达到不断完善全面预算绩效管理制度，促进高校预算日常管理工作规范有效、促进高校财政预算资源配置科学公正、促进高校内涵式发展动力和活力的目的。

高校财政项目预算绩效审计的目标决定了其审计评价标准的系统性和多元性。一般来说，审计评价标准有定量标准和定性分析之分。定量标准是强制性的规范评价标准，它要求预算绩效审计按照已定的法律法规及行业标准开展审计活动，并把绩效审计目标转化成可量化、系统化的数据标准，有利于高校依据审计结果进行横向、纵向的比对分析，形成有效的、具有可行性的审计整改建议。定性分析是一种基于特色发展的差异化分析方法，突出高校办学的特色优势领域和重点研究方向，有针对性地科学分配财政资金，突出财政项目预算资金使用的效率性，支撑高校特色发展和全面提升。

定量标准依其所处领域及优先级不同，可划分多层级评价标准。以法律为标准角度，如《会计法》《预算法》《审计法》等法律；以法规为标准角度，如《政府会计制度》等财经法规、制度；以部门规章为标准角度，如《国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》等规范性文件。定性分析可分纵向分析和横向分析，纵向分析主要采用本校的历史标准，分析评价当前预算绩效管理水平的优劣程度；横向分析主要采用国内外同类高校或行业内高校的先进标准，分析评价本校财政预算项目绩效管理的整体水平。

三、构建绩效审计评价指标设计和选择机制

绩效审计评价指标是整个绩效审计评价体系运行的核心，它是根据绩效审计评价的目标和内容的需要而设计和选取的，高校在国家政策、社会需求等宏观政策的影响下，及高校自身发展的不同阶段，预算绩效评价指标的设计导向和选取重点都各不相同。因此，各中央高校在构建财政项目预算绩效审计评价指标和选择机制时，要充分考虑以下两点：

（一）充分考虑预算绩效审计目标和全过程跟踪绩效审计方式特性，设计具有层次性和阶段性的预算绩效审计评价指标体系

预算绩效评价指标体系是开展预算绩效评价的前提和基础，指标体系设计是否全面、合理直接影响预算绩效审计评价结果的权威性和审计建议的可行性。1、指标体系设计的层次性，一是从高校事业发展整体绩效考核的角度，如基本办学条件指标体系，具体包括师生比、具有研究生学位教师占专任教师比例、生均培养经费、生均教学用房、生均教学科研仪器设备值、生均图书等指标；教育教学改革指标体系，具体包括教学态度、教学方法、教学创新、教学质量等指标；基本科研指标体系，具体包括各层级科研项目数量、科研经费金额、结题比例、各级刊物论文发表数量、科研成果获奖率等指标，及其他能够反映高校预算整体绩效的评价指标。二是从高校内部各职能部门内部业务绩效考核的角度，根据各部门的职责分工，制定有针对性地预算绩效评价指标，如服务对象满意度、部门工作效率、内控制度建设、年度经费开支情况、人员满意度等具体评价指标。2、指标体系设计的阶段性是指按照全过程跟踪审计方式的事前、事中、事后审计模块，对应设计审计评价指标的过程。如事前审计主要关注财政预算编制计划与过程的科学性、合理性，为实现预算资金使用的经济性、效率性、效益性和效果性的绩效审计目标，起到了重要的保证作用。预算绩效考核指标的层次性与阶段性形成彼此交叉、相互认证的系统性指标体系，有助于保证财政预算绩效审计的评价质量，增强现实的引导作用。

（二）构建具有高校事业发展特色的评价指标数据库，并形成定期评估和选择机制

中央高校应根据自身事业发展特色，构建绩效评价指标数据库。开展财政项目预算绩效审计时，在数据库中选择当前最具有代表性的关键评价指标，辅以辅助性指标，提高审计效率。同时，依据中央财政和地方财政的政策变化，社会形势变化的新要求及高校发展建设新规划等各种影响因素，建立指标数据库定期评估机制，加入适应新形势的评价指标，排除丧失考核价值的评价指标，切实保证库内预算绩效审计评价指标的流动性和有效性。