城投公司更新投融资战略实现金融发展的思考

孙兆磊 青岛城阳城市发展集团有限公司

自改革开放以来，我国社会经济取得了飞速发展，尤其是随着城镇化建设步伐的加快，城投公司也随之应运而生，并呈现出迅猛发展态势。然而，城镇化进程的快速推进，促使当前诸多地区城市建设的实际投资所需超出了城投公司的实际融资能力，且政府不断加大对金融领域的宏观调控力度，加之城投公司存在的一系列自身因素等，都加剧了城投公司资金紧张、造血能力弱化的问题。所以，本文针对城投公司更新投融资战略实现金融发展的思考研究，具有一定的经济价值与社会效益。

一、城投公司面临的投融资新形势

以XXXX 城市发展集团有限公司为例，该公司成立于2017 年3 月，主要负责XX地区教育、卫生、体育、文化、旅游等民生领域的建设、投资及运营，以及区政府指定项目的投融资及开发建设管理任务。像XXXX 城市发展集团有限公司这样的各类政府性融资平台公司，其主要职能就是负责城市基础设施的建设与融资，发挥着各地“准地方债”的价值与作用。随着国家政策的不断变化，新形势下的城投公司面临的投融资环境发生了巨大改变，具体表现在以下两个方面。

一方面是城投价值和职能发生变化，重构传统投融资模式成为必然趋势。自国发18 号文和43 号文自发布以来，各地政府的融资职能逐渐从融资平台公司予以剥离，并对融资平台的市场化投融资主体与国有企业法人地位进行了确立；针对预算法的相关修改，以堵暗道、开明渠、严控各地政府的隐形债务为核心，确立了以政府债券为主体的政府性融资机制[1]。至“十四五”时期，各地政府的投融资机制体制与财税改革又得到了进一步的深化及加速。

一方面是融资渠道更为多元化，获得融资额持续增加；而政策对投资领域进行了明确规定，将资源配置效益低的公共服务与基础设施等作为重点投资领域，以非经营性项目作为主要业务，切实降低了地方政府的融资冲动。另外，各地政府从融资端与投资端双向稳控的措施，促使城投公司的价值和功能发生变化，即从融资转向投资。传统的投融资模式也面临重构的艰巨任务，运作模式发生了根本性的改变。

未来一段时间内，国家对于金融领域的严监管政策仍不会放松。信用提升成为城投公司的发展着力点，对资本市场布局则是发展新方向。间接性融资会持续朝着规范化方向发展，城投公司的信用与区域分化会愈加明显，优质的城投公司会成为资源倾斜的重要对象。资金管理新规出台以来，城投公司的“非标”融资大大受限，再融资压力增加。政信业务的门槛大幅提高，城投公司自身的信用品质发挥着越来越重要的功能。

二、当前城投公司投融资战略存在的问题

（一）缺乏清晰明确定位

城投公司通常由各地政府全额出资，将国有企业的三大责任作为己任，以服务人民与城市发展为宗旨。然而，与之相对应的机制却存在缺失现象，城投公司的功能与作用尚未予以充分发挥。对于城投公司的管理，各地政府始终拘泥于行政化的管理框架中，导致现有城投公司缺乏足够活力，无法更好适应新形势下的企业发展需求[2]。同时，由于公司定位比较模糊，造成城投公司做大做强的市场活力与内在动力严重不足。

（二）资产结构相对滞后

以XXXX 城市发展集团有限公司为例，多数地区的城投公司运营项目以公益和办公益性质为主，经营性的资产数量和质量普遍较低。加之，受严格的政策性资金监管影响，城投公司自身的盈利能力比较低，而非经营性资产的占比又比较大，造成公司回收资金的周期过长。在这种情况下，尽管城投公司的资产规模不断扩大，但实际上是以持续攀升的公司负债作为代价的，相应的偿债压力也不断增大。

（三）单一化的融资渠道

目前，我国多数城投公司依赖的是政府信用，即主要通过发行债券、银行贷款、项目BT 等途径获得资金，采用的融资模式比较传统，融资渠道十分单一。同时，城投公司用以偿还贷款的资金也主要依赖于地方财政，在借新还旧中不断循环。另外，地方政策与银行政策对城投公司的影响较大，此种状态下一旦城投公司负责的项目工程出现问题，就极容易发生资金链断裂现象，造成资金拖欠，形成法律风险和财务风险，进而公司的信用也会受到巨大影响。

（四）市场化发展程度偏低

城投公司的人才队伍主要以政府部门的工作人员为主，只有极少比例的工程技术型人才是招聘而来。其中大部分工作人员缺乏企业投资、经营管理等方面的理论知识与实践锻炼，专业的经营管理人员和企业经营人员更是凤毛麟角，特别是高层次资本运作、金融管理人才更是急缺[3]。同时，多数城投公司仍以行政机构的管理体系为主，缺乏相应的市场参与、竞争机制，导致自身运行效率与投资能力偏低。

三、城投公司更新投融资战略实现金融发展的具体路径

（一）积极加快投融资模式转型

城投公司要紧跟时代发展潮流，结合当地实际发展情况，加快投融资模式转型。首先，城投公司需要聚焦主页，着力推进城市建设与发展。在做好政府建设、政府投融资等一些公益性或者准公益性的项目时，依托当地资源优势，充分发挥自身的经营城市功能与作用，全面打造现代化的现金流业务板块。其次，城投公司需要大力提升管理国有资产的能力与水平，保障国有资产能够高质高效地保值与增殖。最后，城投公司需要加快传统的融资导向朝着现代化的经营导向转变，实现资产做大的传统发展战略向价值提升的新发展战略的转型升级。

（二）不断提升自身的融资功能

转型之后的城投公司，从传统的政府投融资平台公司变成了市场化的发展运营平台。对此，只有全力提升自身造血能力，强化融资功能，才能实现城投公司的健康可持续发展。这就要求城投公司，一方面要将经营性资产予以盘活，对资源进行重组与整合，深入挖掘与发挥特色资源，实现资产质量的优化；另一方面要加大融资方式的创新力度，积极转变融资模式，充分借助社会资本开展市场化的运作。另外，城投公司还应拓宽融资渠道，在强化与金融机构合作的基础上，争取更多的政策性银行融资，力争资本市场的直接性融资。

（三）推动投融资的多元化发展

对于新时代背景下的城投公司而言，突破城建开发类业务的束缚与局限，借助资源优势形成更多的利润增长点，是其获得长远发展的必经之路。一方面，城投公司要做大做强主业，深挖公司的行业优势与经验积累，做好工程城建、重资产建设等业务，提升市场竞争力[4]。另一方面城投公司要积极参加PPP 合作项目，依托自身低成本融资、运营经验等优势，开展市场化运作，推动投融资的多元化发展，切实提高自身的公共服务水平。

（四）打造市场化的投融资发展模式

新形势下的城投公司需要树立市场化理念，削减行政属性，强化市场属性，形成规范化的市场投融资发展模式。具体而言，一是理清债权债务之间的关系，对资产结构进行调整与优化；二是完善内部运营管理机制，采用现代化的企业经营管理准则，构建科学的内部管理系统；三是打造专业化的市场管理运营队伍，对业务配置予以优化，最大程度发挥能力与资源优势，提升经营绩效，激发城投公司在城市建设方面的价值最大化。

四、结语

包括XXXX 城市发展集团有限公司在内的各地区城投公司，都需要紧紧围绕当地政府的总体发展规划与工作思路，加大投融资战略的更新，多措并举，力争促进投融资、资产运营等多方面工作的高质高效发展，进而实现金融发展。同时，城投公司还应该积极主动适应新时代背景下的形势发展，对自身予以科学定位，扬长补短，做到创新化发展，最大程度发挥自身政府性投融资平台的功能与作用，为社会经济发展提供强大的资本动力与支撑。