司法介入集体经济组织成员资格认定研究*

朱振明

(广西民族大学 法学院，广西 南宁 530006)

党的十九大报告指出：“我国主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[1]这一矛盾在广大农村中尤为突出，亟待解决。因此，自2018年国家起全面实施乡村振兴战略，深化农村各领域的改革。实施乡村振兴，重要突破口是解决好农村农民的土地权益问题，而解决好土地权益问题，则需以集体经济组织成员资格认定(以下简称“成员资格认定”)为基础[2]。在农村改革进程中，必然涉及农民与集体之间各种利益的调整，容易诱发各种纠纷，有效解决这些纠纷的前提在于集体经济组织成员资格认定。但是，囿于法律法规的不完善，司法一直难以有效介入成员资格认定纠纷中，导致村民自治侵犯村民权益未能获得有效的救济。因此，笔者基于司法介入成员资格认定的理论认识，从理论上分析司法介入成员资格认定的必要性、可行性，并为推进司法介入成员资格认定略陈己见，以求教于诸家。

一、学界论争：司法能否介入成员资格认定

是否享有集体经济组织成员资格，事关农民权益的实现。针对成员资格的认定，当其权益受到侵害时，应如何救济，是否可由司法介入，在理论上颇具争议。主要存在两种观点：一是赞成说，认为司法可直接介入，循民事诉讼认定成员资格；二是反对说，认为必须先行政认定，其后循行政诉讼途径予以救济。

在成员资格认定这个问题上，赞成者认为，当集体侵害村民自身权益时，产生成员资格认定纠纷，应允许司法直接介入成员资格认定。主要包括如下理由：司法介入，有利于加强农民基本民事权利的保护，是推动集体产权制度改革进程的关键[3]；可以疏解农村村民的矛盾，引导村民纠纷在法治轨道上解决，并能以此逐步厘清成员身份的法律属性[4]；司法的及时介入，可以对村民自治实现有效的监管，防止滋生腐败[5]。

但反对者则认为，成员资格认定，属于农村村民自治事项，理应由村民民主议决，而不是由司法直接介入，即便产生纠纷，亦应由行政机关进行裁决，对行政裁决结果不服的，才可以行政诉讼方式寻求司法救济。持此观点者，主要基于以下两点理由：一是认为村民与集体之间的纠纷，从表面上看属于财产权类型的纠纷，但实质上却是涉及公法关系的纠纷，鉴于集体与村民之间并非平等的权利义务关系，不应由司法直接介入，以民事诉讼途径解决纠纷，而是应先由行政机关裁决，最后以行政诉讼途径进行兜底保障[6]33；二是认为司法直接介入成员资格认定纠纷，可能会导致司法权与村民的自治权发生冲突，因此，应确立由行政机关裁决前置，司法最后介入的纠纷解决原则[7]。

笔者认为，成员资格认定事关成员权的实现和保障问题。依成员权理论而言，成员资格是个体获得成员权、分配集体利益的基础[8]。成员权虽未体现为对财产利益的直接支配，但可以以身份为资格请求享有或占有某种财产利益，成员权所包含的财产利益是间接的，表明其作为成员所可以有一定作为的权利[9]。在集体经济组织这种特别法人中(1)集体经济组织的特殊法人地位，在2020年5月通过的《民法典》第九十六条中得以明确。，成员权就表现为享有成员资格的成员申请获得宅基地、承包地、获得集体红利分配及参与集体决策等权利。成员资格认定是农村各项改革以及发展中必须要解决的难题，也是实现乡村治理有效的重要影响因素，因此，妥善处理成员资格认定及引起的各种纠纷，就必须要选择合适的纠纷解决路径。在全面实施乡村振兴战略的背景下，司法是否介入成员资格认定，应结合农村实际，立足于成员权的固有属性，以成员资格认定的目标为指引，从理论与实践上确证相应的社会需求，并在其是否具有法理支撑的基础上，综合考虑。

二、司法介入成员资格认定的必要性

(一)现有成员资格认定途径未能满足实践需求

成员资格认定，通行做法是由集体经济组织成员以自治方式议决，若对认定结果产生异议，可申请行政机关进行裁决。实践中，采用行政机关裁决的方式处理成员资格认定争议，是因此方式具有以下优势：第一，更能妥适地适用法律、法规、规章和各类政策。行政机关日常接触较多的细节性文件，掌握的资源比法院要丰富，对于个案处理所需要的依据，其更容易从浩如烟海的各种文件中找到，使纠纷处理更加快捷，相应的工作量也会减少[10]。第二，行政处理的结果可能更加贴近客观事实。从现有的实践经验来看，成员资格认定是由基层人民政府负责，他们对于本辖区内的各种情况均较为熟悉，更加了解农村的实际情况，与农村各种组织之间的联系更加紧密，这有利于解决特定类型的涉农纠纷，所作出的处理结果可能更加贴合农情，更易为农村群众接纳。但是，行政机关裁决对成员资格认定而言却未能妥善实现定分止争。行政机关裁决具有一定的不足之处：其一，行政裁决缺乏严密的程序保障，导致其处理结果的公信力较低。其二，从现有的法律、法规来看，并未能找到行政机关裁决成员资格认定的充分的依据，导致行政机关认定成员资格的依据比较欠缺。

囿于行政机关裁决成员资格存在着一定的不足，村民对此裁决结果的公信力大打折扣。随着村民法律意识的增强，村民在纠纷解决中更注重公平，为了寻求更为公平、公正的解纷路径，在农村中将纠纷诉诸法院逐渐增长。据笔者2020年11月18日在中国裁判文书网上分别以“侵害集体经济组织成员权益”“成员资格认定”为主题进行全文检索，涉及“侵害集体经济组织成员权益”的各级各类案件，从2016年的18 187件上升到2019年的26 850件，其中涉及成员资格认定的案件也从2016年的985件上升到2019年的1 274件，其案件的数量呈逐年上升趋势，越来越多涉及侵害集体经济组织成员权益、成员资格认定的案件进入到司法层面，这一方面说明，现有的成员资格认定途径已不能满足实践的需求，另一方面又说明，司法介入成员资格认定的需求真正扩大。是故，基于成员资格现有认定途径的缺陷认识，并结合社会实践的需求，可以认为，司法介入成员资格认定确有其必要性。

(二)司法介入成员资格认定可弥补行政裁决的不足

从现行的成员资格认定现状来看，成员资格首先是由全体成员集体议决的，属于村民自治的范畴，但由于利益的驱使，在村民自治方面容易导致以“多数人”的民主侵害少数人权益的侵权纠纷。“有权利必须有救济，这是对法治社会的基本要求。”[11]当权益受到侵害时，即需要获得有效的救济。在私力救济、社会救济和公力救济三种救济模式中，针对集体侵害成员权益的纠纷，村民一方处于弱势地位，两者地位明显是不对等的，所以，此时的私力救济和社会救济就难以发挥效用，只能寄托于公力救济，公力救济一般包括行政救济和司法救济，以司法救济为核心[12]。其中司法救济作为法治社会中最为公正的救济方式，以其严密而公正的程序确保实体公正的实现，不仅使村民一方获得有效的救济，也增强了村民利用诉讼程序救济权利的信心，对社会也有积极的导向作用[13]。因此，司法介入成员资格认定，可弥补行政裁决公信力不高的缺陷，同时亦以其明确的案件处理期限，保障了成员资格认定的处理效率。采用司法介入成员资格认定的途径，既可以对村民自治实现有效监督，也可以使村民及时获得有效救济，是实现乡村治理有效的重要保障。

三、司法介入成员资格认定的可行性

司法介入成员资格认定是否可行，应从其实践上是否存在需求、法理上是否有所支撑这两方面进行论证。如果说，司法介入成员资格认定在实践中确有特定需求，在法理上亦有所依据，那么，实际上，司法介入成员资格认定是完全具备可行性的，在制度上应予以积极回应。

(一)实践上存在特定的社会需求

就成员资格认定而言，司法最终能否介入，取决于社会生活实践中是否存在特定的社会需求，人民群众对此是否有利益诉求。笔者以为，这种社会需求及利益诉求是现实客观存在的，同时在部分地区的司法实践中也得到了证实。

成员资格认定，一是为了明确成员权的享有主体，二是为了顺利推进农村各项制度改革(如农村集体产权制度改革)。但现实中成员资格缺乏全国统一的标准，导致各地认定成员资格的做法差异明显，甚至在部分农村中出现了以所谓的“村民自治”“集体意志”侵害村民的合法权益的情况，行政机关对此怠于解决，村民获得公权力的救济十分艰难，不能有效保障村民合法权益。譬如，在广东省J市的一个城乡结合部的农村中，某女已经出嫁，但户口未迁出，该村被征收了大量土地，获得了土地征收费用补偿款等，该村集体在发放土地征收费用补偿款时，根据传统惯例，出嫁女不属于本集体的成员，不应享有本集体的土地征收费用补偿款的分配等为理由，拒绝承认某女的成员资格，不予分配土地征收费用补偿款。某女为维护其合法权益，多次奔跑于当地镇政府和人民法院之间寻求救济，请求有关部门确认其成员资格，并要求分配土地征收费用补偿款，但均遭拒绝。其中，人民法院的拒绝理由是：参照广东省委办公厅2006年12月13日印发的关于《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅转发的通知》(粤委办[2006]142号)中的规定，对涉及成员资格认定等问题，应遵循“先政府处理，后行政诉讼”“先行后民”的解决原则，在未经行政程序处理的前提下，迳行向法院起诉的，对其起诉应予驳回。而当地镇政府则以“既有案件存量积压严重，现已无力受理新增案件”为由，多次推诿，拒不受理某女的成员资格认定申请。最终导致某女的纠纷得不到救济，与“有权利必有救济”的法治社会要求相悖逆。然而，此类情形并非个案，其在大多数地区都是真实存在的。从此案可以看到当村民其因成员资格认定引发纠纷时，如果依赖于行政救济手段，明显是不足的。需要司法的介入，由人民法院经司法程序认定成员资格。

在司法实践中，最高人民法院在审理刘明娇诉江西省吉安市井冈山经济技术开发区管理委员会、江西省吉安市井冈山经济技术开发区金鸡湖街道办事处、江西省吉安市井冈山经济技术开发区金鸡湖街道西坑村委会里塘山村小组行政不作为一案中作出的行政裁定书指出：“……人民法院有权根据证据在具体案件中对原告是否具有集体经济组织成员资格进行审查和认定，并对原告实体权利主张能否得到支持进行裁判。……根据现行法律法规的规定，对于村民是否具有本集体经济组织成员资格的认定，不属于管委会、金鸡湖街道办以及其他行政机关职责范围，更不属于通过单独提起行政诉讼由人民法院进行审查的事项。……”(2)详细内容参见最高人民法院(2020)最高法行申4278号行政裁定书。这个案例表明，成员资格认定由司法介入，并在案件审理中一并认定，具有最高人民法院的判例支持。此外，部分地区为了实现乡村治理有效，充分保障村民的应有权利，克服成员资格认定标准的不确定性，通过发布相关文件的形式，使该行政区域内的各级人民法院在审理涉成员资格认定类案件时有可供参照执行的依据。譬如，海南省高级人民法院就在2017年发布了《海南省高级人民法院关于审理农村集体经济组织土地补偿费分配纠纷案件若干问题的意见(试行)》，不仅厘清了司法审判中成员资格的认定标准，还明确了当事人以集体经济组织成员权益受到侵害为由提起诉讼，请求分配集体经济组织土地补偿费的，即便涉及成员资格认定问题，只要符合《民事诉讼法》中规定的案件受理条件的，法院均应受理，并可在案件审理中对成员资格予以认定，以妥善处理相关案件，实现定分止争。

(二)理论上具有一定的法理支撑

法律层面虽尚未明确规定司法能否介入成员资格认定，但可以从现有的法律、法规及司法解释中寻找到法律依据，为司法介入成员资格认定找到充分的法理支撑。

《民法典》第二百六十五条第二款规定：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销”。《物权法》第六十三条第二款中亦是如此规定。《妇女权益保障法》第五十五条规定：“违反本法规定，以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益的，或者因结婚男方到女方住所落户，侵害男方和子女享有与所 在地农村集体经济组织成员平等权益的，由乡镇人民政府依法调解；受害人也可以依法向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或者向人民法院起诉，人民法院应当依法受理。”此外，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(以下简称“解释”)第一条规定：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：……(四)承包地征收补偿费用分配纠纷；……”第二十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持”。由此，可以看出，无论成员资格是否已经被先行处理，法院均有权受理涉成员资格认定的案件。

四、司法介入成员资格认定的现实不足

司法介入成员资格认定，在部分地区已取得良好的成效，为法律或司法解释上明确司法介入成员资格奠定了经验基础。但是，实际上，由于各种因素的影响，司法介入成员资格在实践中仍具有相当的不足，大部分的法院对于介入成员资格认定还是持较为谨慎的态度。

(一)现有法律、法规和司法解释规定相对模糊

1.法律、法规之间存在相互矛盾之嫌，导致司法审查认定的依据模糊

《村民委员会组织法》第二十七条规定了村规民约与国家宪法、法律、法规和政策相抵触的，由基层人民政府责令改正，但《物权法》第六十三条第二款、《民法典》第二百六十五条第二款中则规定，集体经济组织、村委会或其负责人作出的决定侵害了成员合法权益的，受侵害的成员可以请求人民法院予以撤销。在实践中，侵害集体成员权益的决议，多以村规民约的形式出现，而这些“村规民约”又与国家宪法、法律、法规和政策相抵触，在这种情形下，上述两种不同的规定则可能相互矛盾，使人产生迷惑，到底应该由基层人民政府责令改正，还是由被侵权的成员向法院提起诉讼，请求撤销，此二者的关系如何，是选择关系、先后关系，抑或是排斥关系，难以明确。正是由于法律规定之间不明确，所以，在实务中，各地做法不一。

2.成员资格认定尚无统一的法律标准

从现有的司法实践来看，司法难以有效介入成员资格认定的根源在于缺乏统一的法律标准。一直以来，由于各地具体实践不同，形成了诸如“户籍说”“户籍+承包地说”“户籍+复合标说”等多种成员资格认定标准，截至目前，成员资格的认定标准在理论上仍存在较大争议，法律层面更未对此予以回应。仅有的涉及成员资格认定的全国性规范是由农业农村部于2020年11月4日发布的《农村集体经济组织示范章程(试行)》，该章程从效力上而言，只是属于一种规范性文件，并非部门规章，在各地实践中仅是参照适用，效力相对较低[14]。实质上，在成员资格认定标准尚未具备较高层次的法律规范时，成员资格的认定标准是难以形成一致的，致使司法难以有效介入成员资格认定的这一关键外因依然存在。

(二)司法自身存在一定的局限性

1.纠纷救济的有限性

每种纠纷解决方式都有其局限性，司法亦是如此。司法救济不是万能的，它有自身的救济有限性，司法是一种事后救济方式，一般进入到司法程序时，说明当事人的权利已经遭受的侵害，其寻求司法救济，也是寻求一种弥补、挽回损失的途径，同时也请求公权力机关给予侵权者一定的惩戒，事实上，司法也做不到有效防止权利被侵害[15]。

2.裁判结果执行难度大

裁判结果执行难，主要因为当成员资格认定纠纷进入司法程序时，即使司法已然确认成员的资格，并作出了有利于成员的裁判，但实际上，集体经济组织的土地征收补偿款等相关款项已然悉数发放，集体经济组织可供执行的财产已所剩无几，如若将已发放的款项从成员口袋中再收回来重新分配，不具有可行性，而集体又无更多财产可供执行，最终，将导致相应裁判结果执行不能[6]32。这就有可能造成裁判结果变成一纸空文，并不能有效的保障成员权益。

五、司法介入成员资格认定的原则与推进

基于司法介入成员资格认定的理论证成，需要在制度规范上予以回应，晰明司法介入成员资格认定的原则与推进路径，以弥补司法介入成员资格认定的现实不足。

(一)司法介入成员资格认定的原则

1.适时介入原则

适时介入原则，能够体现司法的价值以及其作为最后一道防线的意义。在成员资格认定纠纷中，司法不应过早介入，以避免司法权阻碍了村民自治的实现。在当事人申请集体经济组织对其成员资格予以认定之后，对成员资格认定的结果有异议的，司法可以适时介入。司法，作为现代法治社会解决纠纷最为公平的方式，在成员资格认定纠纷中，可以实现纠纷化解效率高的优势，也能够以其严密的程序规范，使得人民群众在司法中感受到案件的公平正义。

2.恪守中立原则

司法之所以被认为是最为公平的纠纷解决方式，不仅仅因为其具有公正、严密、规范的程序保障，更是因为司法在纠纷解决中能够保持中立，居中裁判。因此，司法在介入成员资格认定纠纷时，应严格恪守中立原则，做到不偏不倚，以中立者角色公平、公正地认定成员资格，以实现定分止争。

3.尊重历史与现实相结合的原则

成员资格的问题比较复杂，在实践中往往涉及诸多历史因素，需要根据历史线索对相应集体经济组织的成员进行分析，同时还需结合现实情况，对因外出务工、升学、当兵入伍、婚丧等特殊情形引起的人口流动，应实事求是、综合考虑，根据规定的成员资格认定标准予以认定，有效地实现定分止争。所以，处理成员资格认定纠纷时，必须确立尊重历史与现实相结合的原则。

(二)司法介入成员资格认定的推进

推进司法介入成员资格认定，应有针对性的在制度规范上予以回应。一是及时完善配套的法律、法规及司法解释；二是继续深化司法体制改革，完善涉农纠纷的执行机制，着力解决成员资格认定纠纷执行难等问题。

1.完善配套的法律、法规及司法解释

推进司法介入成员资格认定的实践，应及时完善相关法律、法规及司法解释。首先，探索制定全国性的成员资格认定标准。成员资格认定，是引发涉农纠纷的导火索，司法实务中，大部分的土地征收补偿费用分配纠纷、集体分红纠纷等，均因成员资格认定处理不妥而引发的，而实践中，其根源是成员资格认定标准不一，常有户籍说、户籍+承包地说、户籍+承包地+义务说等众多成员资格认定标准。理论上，为了探求成员资格认定的标准化，也呈现了多种观点，如高飞认为，成员资格取得标准，应以户籍为一般标准，以是否以集体的土地为基本生存保障为特殊标准[16]。对此，现有的司法实务中，大部分也是采取这样的综合判断标准(3)具体可见广西百色市右江区人民法院(2019)桂1002民初1993号、广西崇左市中级人民法院(2019)桂14民终268号、广西南宁市中级人民法院(2019)桂01民终5509号、海南省海口市中级人民法院(2018)琼01民终869号、海南省第一中级人民法院(2019)琼96民终1538号、海南省高级人民法院(2019)琼民申140号等民事判决书和民事裁定书。。但程民选认为，成员资格的认定，采用“法律与习惯有机融合+意定”相结合理念下的复合标准认定模式，较为贴合农村实际[17]。纵观理论与实务不同的认定标准，在成员资格认定的标准设计上，应充分考虑各种因素，认真总结不同地区的实践经验，尊重村民自治，在法律层面，制定全国通行的一般标准，授权各省、自治区、直辖市根据其本区域内的现实情况制定相应的特殊标准。成员资格认定的标准化制定，虽已错失了《民法典》的“入典时机”，但是，新《土地承包法》为成员资格认定的标准化作出了指引性规定，为其留下了标准化的制定依据(4)新《土地承包法》第六十九条规定：“确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等，由法律、法规规定”。。所以，未来应抓住《集体经济组织法》的立法契机，在其中用专章规定成员资格的取得、丧失标准，规定以成员资格认定为前提引发的纠纷的救济途径、程序等，以法律保障涉成员资格认定纠纷的妥善解决。其次，应完善相关司法解释，细化人民法院的案由规定。在法律已有规定时，不应以司法解释继续限制村民的诉权，应积极畅通村民的救济渠道，减少甚至杜绝政府处理终局的情形，建立起集体经济组织行为的司法审查制度，在审理具体案件时，可附带性审查集体经济组织的行为以及相应的村规民约，协调好集体和个人的利益关系[18]。

2.深化司法体制改革，完善涉农纠纷的执行机制

破解司法在成员资格认定上的救济有限性，应继续深化司法体制改革，完善案件受理、诉前保全、审判和执行各个环节的规定，提高司法效率，尤其是要完善涉农纠纷的执行，确保司法介入的实效。此外，保障成员资格认定纠纷的救济渠道畅通，需要着力解决裁判结果执行难的问题。在基于成员资格认定而引发的纠纷中，多涉及成员间款项分配的问题。一般情况下，当此类纠纷出现时，集体经济组织中的款项已经悉数发放，集体经济组织恐已无可供执行的财产，从而影响到案件裁判结果的执行。解决上述问题，若将已分配给集体成员的款项，重新收回，可行性不大，较为可行的做法是，规定集体经济组织在相应款项分配前，应提留一定份额，既可作为集体经济组织的发展资金，也可作为应急款项，以备不时之需，如此，可解决此类案件执行难的问题。

结 语

司法介入成员资格认定虽在理论和实践上均存在不同的认识，但是，现有趋向表明，司法应该介入成员资格认定中，这既是切实保障和实现农民成员权的要求，也是实现乡村治理有效的有效举措。司法介入成员资格认定确实在现实中存在着大量的需求，在司法实践上也积累了一定的经验，并且其在现有规定中存在对应的依据，具备一定的合理性。因此，推进司法介入成员资格认定，务必在成员资格认定标准、放开诉权限制等方面着手，完善相应的法律、法规和司法解释规定。同时，继续深化司法体制改革，完善涉农执行机制方面，畅通集体经济组织侵害成员权益的救济渠道，以有效推进集体经济组织改革，发展集体经济组织，实现乡村的持续振兴和治理有效。