乡村教师生活补助政策执行问题的影响因素探析

薛正斌

（宁夏师范学院 教育科学学院，宁夏 固原 756099）

一、研究背景

长期以来，我国实施的是城乡二元体制，造成城乡社会经济发展水平的不均衡，影响着整体社会经济的发展。城乡义务教育发展水平也存在较大差距，边远贫困地区的乡村教育仍然是制约我国基础教育的瓶颈，因而乡村教育具有基础性、重要性，是实现义务教育的保障。乡村教师队伍建设关系农村基础教育的发展， 关系我国城乡教育事业均衡、可持续发展，也关系全局、长远国家社会经济的发展。为此，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》提出要优先发展农村教育事业，落实好《乡村教师支持计划（2015—2020 年）》（以下简称“《支持计划》政策”），改善乡村教师目前的境遇，切实建设一支优质的乡村教师队伍，消除城乡教育差距，逐步实现城乡教育均衡发展［1］。 通过提升乡村教育水平，从根本上解决城乡差别、乡村发展不平衡不充分的问题。尤其是西部连片特困地区， 通过提高乡村教育质量可以阻断贫困代际传递，实现教育扶贫和脱贫。由此可见，《支持计划》政策是国家社会经济发展的诉求，也是对国家重大制度政策的落实。 乡村教师是发展乡村教育的关键，也是乡村学生教育起点公平、实现城乡义务教育均衡发展的保障。 所以，乡村教师队伍建设具有十分重大的现实意义。

我国乡村教师队伍建设存在诸多问题，如乡村教师职业吸引力不强、补充渠道不畅、数量不足、缺乏优质师资、结构不合理、整体素质不高、流动性较大等问题，尤其是乡村偏远地区村小、教学点的教师队伍面临很多问题，制约了乡村教育持续健康发展。针对乡村教师“下不去”“留不住”“教不好”的突出问题，2015 年国务院颁发了《支持计划》政策，聚焦乡村教育问题， 主要内容包括提升师德素养、拓宽师资补充途径、保障工资福利、建立荣誉制度、倾斜职称与统一城乡教师编制标准、提高专业水平与促进优秀教师到乡村学校交流八项举措，这些举措向乡村教师倾斜力度很大，以提高乡村教师队伍整体素质，造就一支结构合理、业务水平较高、甘于奉献、扎根乡村教育的教师队伍，使农村适龄儿童能够在家门口接受教育，保障农村适龄儿童接受义务教育的受教育权，提高乡村教育质量，促进城乡义务教育均衡发展。

《支持计划》政策实施以来，全国各级地方政府高度重视，制订并实施《支持计划》政策措施，2020年该政策接近尾声，《支持计划》政策实施的效果如何，在《支持计划》政策执行过程中还存在什么问题，有哪些影响因素，如何改进和完善计划政策等，这些都需要做进一步深入研究。

乡村教师生活补助是一个复杂敏感的问题，也是乡村教师最关注的问题。2006 年人事部、财政部《关于印发〈完善艰苦边远地区津贴制度实施方案〉的通知》，2008 年国务院批转人力资源社会保障部、财政部、教育部《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》提出“艰苦边远 地区津贴”政策，但该政策执行效果不理想。受乡村地区环境、交通、生活等多种因素影响，乡村教师补偿津贴偏低，没有对乡村教师产生补偿的效果和激励作用［2］。 《支持计划》政策第三条是“提高乡村教师生活待遇”，主要内容包括乡村教师生活补助政策、 重大疾病救助、教师周转宿舍建设等方面。 乡村教师生活待遇是《支持计划》政策的核心内容之一，其核心是乡村教师生活补助政策。尽管乡村教师生活补助政策取得了显著成效，但在实施过程中衍生出乡村教师生活补助不公平性问题， 影响了部分教师的工作积极性。

综上，本文选取以乡村教师生活补助政策作为研究对象。通过对《支持计划》的乡村教师生活补助政策全面深入研究， 进一步完善支持计划政策体系，提高政策实施的有效性。

二、研究方法

本研究主要采用文献研究法，依据政策学相关理论和研究方法探讨影响乡村教师生活补助政策实施的因素。 以“乡村教师支持计划”为检索词，分别以主题、关键词为检索项，通过“中国知网”检索了解目前《支持计划》政策研究的文献成果，从中搜集、整理关于“乡村教师生活补助政策”的文献资料。这些文献研究是关于全国各地《支持计划》政策实施的情况，具有一定的代表性。 关于《支持计划》政策实施效果的硕士学位论文有7 篇，其中4 篇涉及乡村教师生活补助问题。 由此可见，一些地方乡村教师生活补助政策执行存在问题，尤其是城乡交叉地带的农村教师处于“边缘状态”，他们的生活补助问题没有得到妥善解决。

美国学者T.B. 史密斯是最早建构影响政策执行因素及其过程模式的学者之一，1973 年，他在专著《政策执行过程》中提出了政策执行过程模型（又称为“史密斯模型”），并建构了描述政策执行过程模型，深入分析了政策执行过程中的各种影响因素和及其实施效果。他认为政策执行过程涉及的影响因素很多，但主要包括理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素四个方面［3］（P203）。 根据史密斯模型理论分析框架， 通过分析已有相关文献研究成果，探究乡村教师生活补助政策在执行过程中存在问题的影响因素，为地方政府改进和完善政策提供参考依据。

三、影响乡村教师生活补助政策执行问题的因素分析

根据史密斯政策模型理论分析框架，下面从政策文本、执行机构、目标群体、环境因素四个方面对乡村教师生活补助政策执行存在的问题及其影响因素进行探讨。

（一）政策文本的可操作性不强

政策文本是政策执行主体的行动依据，如果政策文本含糊不清、不明确具体，在政策执行过程中容易造成政策随意变形、误解或曲解政策内容［4］（P76）。因此，政策文本具体明确是政策能否顺利执行的关键和保障。 政策文本明确具体是指政策文本的措施、目标等清晰具体。 政策清晰明确是政策执行的前提基础，它决定着政策执行的可操作性。 政策文本的模糊性是指政策文本内容表述笼统、 不具体，模糊不清，措施缺乏可操作性。 政策是规范人们行为的规则，因而必须清晰明确。

《支持计划》政策中提出，要全面落实集中连片特困地区乡村教师生活补助政策，依据学校艰苦边远程度实行差别化的生活补助标准，逐步形成“越往基层、越是艰苦，待遇越高”的激励机制，提高乡村教师的生活待遇。通过分析乡村教师生活补助政策的相关研究文献发现，一些地区乡村教师生活补助政策对象的边界和适用范围存在不确定性，没有实行具体差别化的补助标准，政策文本笼统、不具体，没有制定补助梯度的限度、奖补额度、对象范围等详细的规划方案，按照农村边远地区学校距离确定发放补助标准， 离城区越远的学校教师补助越高。例如，刘阳通过查阅山东T 市《乡村教师支持政策》的实施办法发现，该市基本上沿用上级政府的文件，没有做更多的修改，缺乏具体细化、可操作性。 政策细化落实不到位，实施方案不具体［5］(P11)。 毛珊珊对贵州铜仁市调研发现，该市颁布的《乡村教师支持计划》中将乡村教师界定为：“指县城及以上城市或城镇规划建成区以外从事义务教育、学前教育的教育工作者。”对政策补助对象表述模糊不清，导致一些学校地处农村地区，但在行政区上却属于城区，这些处于“边缘地带”的教师不能享受生活补助政策［6］（P35）。 刘博对河南周口市商水县调研得知，本县的乡村教师生活补助政策实行“一刀切”，在相同工作环境和条件学校的教师却享受着不同的生活补助，存在同工不同酬的问题，严重影响了部分老师的工作积极性［7］（P44）。彭士洁通过对四川南充市的Y 县嘎校长访谈得知， 目前的乡村教师生活补助政策没有充分考虑教师的生活环境、 艰苦程度、学校远近等各种因素，生活补助政策“一刀切”，没有实施差别化补助［8］（P43）。

一些地方乡村教师生活补助政策文本的目标、措施等模糊、不够明确具体，对适用对象和范围的规定较为模糊，缺乏可操作性，他们拥有较大的自由裁量权，在政策实施过程中往往按照自己的理解和观点实施， 容易对政策文本内容产生理解歧义，造成各种政策偏差发生， 如政策执行对象的错位、政策效果失效等问题， 加大了政策执行的难度，会严重影响政策实施的效果。

一些地方乡村教师生活补助政策文本只是简单地划分市辖区和县城范围、市辖区和县城与农村的界限，忽视了市（县）辖区内也有距离城区较远的偏远农村学校； 县城也有距离城区很远的农村学校。 这样导致乡村教师享受生活补贴，而市（县）范围内的偏远乡村教师却没有。两所学校之间的距离只有几十米， 但一所学校的教师享受生活补助政策，而另一所学校的教师却没有［9］。 生活补助政策的对象范围、限度等方面的模糊性造成部分乡村教师心理不平衡，影响了他们的工作积极性。

近年来，随着我国城镇化的快速发展，许多市（县）辖区扩大了行政管辖区域，很多市（县）辖区涵盖了不少农村边远地区，但在实施乡村教师生活补助政策时，教育行政部门却将市市（县）辖区的农村学校划归为城区范围，这些学校的教师不能享受乡村教师生活补助政策，这种划分对市（县）辖区的边远农村教师不公平。尤其在一些城乡结合区域的农村学校教师， 他们比乡村学校教师的教学任务重，但却不能享受生活补助政策，他们对实施城乡有别的乡村教师生活补助政策不满， 产生不公平心理、不满情绪，影响了他们的工作积极性。

一些市（县）地区情况复杂、区域差异较大，如果统一实施一套乡村教师补助标准，就会存在无法适应各市（县、区）的具体现实，造成有的乡村教师有生活补助，有的乡村教师却没有。 实施乡村教师生活补助政策的关键是要明确城乡学校之间的差别，划分补贴的额度和范围界限要清晰，这样才能使城乡不同学校的教师心服口服，达到激发他们工作积极性的目的。 因此，乡村教师生活补助政策文本要明确乡村教师的范围、补助额度、方式等，提高政策执行的有效性。

（二）政策执行主体的执行效能不高

所有政策都是通过政策执行主体贯彻落实的，因而他们的综合素质、认知水平、决策力、执行力等会对政策执行产生一定的影响。 在政策执行过程中，政策执行主体拥有一定的自由裁量权，可能会阻滞政策的顺利执行，或影响政策执行的效果［10］。

乡村教师生活补助政策的执行主体是教育行政部门人员，一些人员在执行政策时存在着机械照搬、效能不高的情况，政策执行的精准性、规范性有待增强。 刘阳对山东样本T 市M 科员访谈时，他说，乡村教师支持计划是国家推行的政策，只能根据上级政府的文件政策执行，他们没有权限对其进行修改。他们也没有仔细完整地阅读《支持计划》政策内容，对政策的具体目标也不是很了解［5］(P33)。

政策认知是政策执行主体对政策的总体认识与评价。 因此，对政策实质的理解和把握是衡量政策执行主体认知水平和决策能力的主要指标。只有政策执行主体正确理解了政策目标和精神，才能采取切实可行的措施，保证政策顺利执行。 落实乡村教师生活补助政策是一件非常严肃的工作，涉及广大乡村教师的切身利益。这就要求政策执行主体一要将文件精神理解到位，执行到位；二要注重人文关怀，赋予乡村教师生活补助政策以人性关照的温度。一些乡村教师生活补助政策执行方面出现的问题，主要是对政策理解出现偏差，执行不够有力。例如， 张长剑对河南省10 所农村样本学校调研结果表明，80.6%的乡村教师认为， 很多教育政策在执行过程中，政策执行人员不能完全理解政策或对政策的理解存在偏差，政策在执行过程中出现了一些偏差，没有达到政策的预设目标［11］（P42）。

决策是指政策执行主体全面理解政策、对政策方案进行再选择的过程。对政策方案的选择要求政策执行主体具备一定的问题意识，能够在短时间内完善和制定政策方案［3］(P205)。一些地方乡村教师生活补助政策执行主体缺乏政策决策能力，如刘阳对山东样本T 市调研表明，T 市政策执行主体缺乏政策认知和决策能力，对《支持计划》政策的目标不了解，没有对政策进行细化创新，没有制定乡村教师生活补助政策的具体实施方案，导致政策执行过程中出现偏差现象［5］(P53)。

一些地方乡村教师生活补助政策执行力较低，政策执行主体只是照搬上级政府下发的政策，没有及时宣传政策精神，促进政策顺利执行，提高政策实施的效果。学校是最低一级政策执行机构，对《支持计划》政策的实施起着直接作用。 针对学校政策执行力， 张阳娜对河南省R 县样本学校调研数据显示，14.8%的教师认为学校坚决执行政策；31%的教师认为学校基本执行；14.8%的教师认为学校执行力较低；4.9%的教师认为学校未执行；34.5%的教师持说不清态度［12］（P33）。 刘阳对对山东样本 T 市政策执行主体访谈发现，政策执行主体没有对政策进行大力宣传，也没有制定适合本地实际情况的政策实施办法， 只是机械地执行上级部门颁发的政策，造成部分乡村教师消极应对［5］(P52-53)。

综上所述，一些地方政策执行主体存在素质不高、认知能力有限、决策力不强等问题，他们在制定乡村教师生活补助政策时，机械复制上级政府的政策文本，调查研究深入实际做得不够，导致政策执行不接地气，部分乡村教师目标群体缺乏对政策的理解与认同，消极应对，政策难以落地，降低了政策执行的效果。

（三）政策目标群体存在消极响应行为

除了政策文本的质量和政策执行主体的素质能力之外，政策执行的有效性还依赖于政策目标群体的行为。尽管政策目标群体在政策执行过程中是被动接受者，是政策直接作用的对象，但他们的行为会直接反作用于政策，对政策的顺利实施产生一定的影响。 在乡村教师生活补助政策中，政策目标群体就是乡村教师。

一些地方政府没有做好相关政策的宣传工作，及时宣传解读乡村教师生活补助政策，造成乡村教师不了解政策，缺乏对政策的正确认知。 如吁佩对云南省的G 县、X 县样本学校调研数据显示，对《支持计划》政策完全了解的教师仅占2.5%，有些了解的教师占 51.1%，不太了解的教师占 31.2%［13］（P43）。 童飞对陕西A 县和B 区的调查数据显示， 有36.8%的教师不了解《支持计划》内容［14］（P27）。 以上这些数据反映了乡村教师对《支持计划》政策的理解度和认同度较低，他们对生活补助政策缺乏正确认知，采取消极不接受态度， 没有真正参与到政策实施过程之中，既不关注政策执行中出现的问题，也不主动提出自己的建议和意见， 进而影响政策实施的效果。

研究者对样本学校乡村教师访谈结果与上面的调研数据结果一致，大多数乡村教师对《支持计划》政策保持中立态度或漠不关心。他们认为《支持计划》政策与自己关系不大，自己不参与政策的执行，只能遵守政府行政管理部门的规定。 这反映了乡村教师被动参与《支持计划》政策的执行，消极应对，在某种程度上是反作用于政策的实施，会对《支持计划》政策的执行效果产生一定的影响。

目标群体对政策的正确认知是有效执行政策的必要前提， 会影响其对政策的接受和关注程度，从而影响政策目标的实现［5］(P31)。 因此，乡村教师对生活补助政策的认知程度会影响他们对政策的接受和关注程度， 进而影响政策的顺利实施及其效果。 乡村教师缺乏对其职业身份的认同、不愿长期在乡村从教、 对政策缺乏正确认知等因素影响，他们对乡村教师生活补助政策的认同度较低。如刘阳对山东样本T 市调研数据显示，仅有8.79%的乡村教师了解《支持计划》的目标，大部分乡村教师不知道［5］(P34)；只有 19.7%的教师比较关注《支持计划》，79.6%的教师表现为中立态度［5］(P36)。 刘博对河南泌阳县和商水县的调研数据显示：仅有2%的乡村教师完全了解《支持计划》，50%以上的乡村教师不太了解［7］（P27）。

在乡村教师生活补助政策执行过程中，教育行政部门的政策执行主体激发乡村教师的主体意识不够，也没有给他们真正的选择权利。 由于缺少乡村教师群体的主动性实践参与，导致生活补助政策执行中出现偏差［5］(P57)。 所以，要加强政策宣传，只有政策执行主体对政策的意图和实施具体措施有明确认识和充分理解，才有可能积极主动执行政策。只有政策目标群体知晓乡村教师生活补助政策，才能理解政策，理解了政策，才能自觉接受和服从政策。

（四）执行环境缺乏有效监督

乡村教师生活补助政策的执行环境主要是政策监督制度的缺失。大多数乡村教师生活补助政策文本中写有“开展督导检查”的字样，但却没有制定具体的相关监督制度， 没有明确规定监督的主体、内容、保障措施等。分析相关已有研究文献得知：在乡村教师生活补助政策执行过程中，一些地方政府行政部门的政策监督制度缺失， 监督机制不完善，在政策执行各环节缺乏必要的监督，存在空洞监督情况，政策执行主体操作随意，缺乏相关制度的约束，影响了乡村教师生活补助政策执行的效果。

政策执行监控主要是对政策执行情况适时进行监测，及时采取必要的措施，纠正政策实施过程中出现的各种偏差，保证政策执行顺利进行。 社会监督是真正落实政策执行的保障，这就要求公众首先要了解政策执行主体的行为活动。如果政策执行主体的行为不被社会公众所知，监督体系就会失去其应有的作用。 如刘阳对山东样本T 市调研得知，T 市在《乡村教师支持计划》执行之前没有向社会和乡村教师群体进行宣传， 也缺乏社会监督制度。对T 市M 科员的访谈中得知，平时的督导监督流于形式，只有上面领导下来检查验收时，才会整理书面汇报材料，平时没有监督工作［5］(P59)。