对于完善我国农业保险的一些思考和建议

杨秉君 南开大学经济学院

一、引言

“农业、农村、农民”的发展一直以来都是国家高度重视的问题，2004年至2020年我国连续十七年发布以“三农”为主题的中央一号文件，强调了“三农”问题在中国社会主义现代化时期“重中之重”的地位。解决“三农”问题的一个关键是稳定农业生产，提高农民收入。农业生产是国民经济的基础，面临着来自自然和经济的双重风险，如极端天气、自然灾害、病虫害、价格下降等。农业保险作为财产保险的重要组成部分，为农业、农村的生产发展提供了切实有效的避险措施，具有稳定农业生产、推动新农村建设的重要作用，正在成为农业生产和农村发展的助推器和稳定器，为解决“三农”问题起到至关重要的作用。此外农业保险也是WTO的“绿箱”政策，发挥利用好农业保险也有利于增强我国农业在国际市场的竞争力。

我国于2007年开始试行政策补贴农业保险，承保品种覆盖种植险、养殖险和生猪价格指数保险等，经过10多年发展取得了较大进步，截至2018年底，农作物承保面积达17.56亿亩，农林牧渔业保费收入从2007年的51.94亿元，发展到2019年的672亿元。从数据上看，我国农业保险的规模在逐年稳定增长，但相对于我国农林牧渔业的总产值来说，其保险深度仍然是比较小的，据统计2019年底我国农业保险深度还不足0.60%，远低于发达国家水平（如美国2013年农业保险深度为7.47%）。

二、我国农业保险发展中存在的一些问题

我国农业保险保费收入在总量上已经成为仅次于美国的世界第二，但在发展中仍然面临着一些问题需要解决，如缺乏全面统一的协调管理、弱可保性导致的有效需求不足、大灾风险分散制度有待进一步完善、“一省一费率”带来的经营困境等一些问题需要解决。

（一）缺乏全面统一的协调管理

近年来，我国农业保险迅速发展，纳入中央政策性农业保险的品种逐渐增加，但由于中央和各省、自治区、直辖市等地方缺乏统一的监督、管理及协调部门，对应部门之间协调不到位，很大程度上降低了农业保险制度的运行效率。

2012年颁布的《农业保险条例》明确了以“横向多部门推进，纵向多层级政府共同引导”为方向的农业保险管理体系；就该条例而论，农险管理体系涉及中央、省、市、县、乡五级政府的十多个部门，但并未明确各部门职能范围，在中央层面，没有明确指定农业保险牵头管理部门，财政部、银保监会和农业农村部等部门所涉及工作都与农业保险有关，但却又都不是农业保险管理的牵头负责人；在地方层面，不同地方的农业保险牵头管理部门也不尽相同。面对如此庞大且复杂的管理体系，中央层面牵头管理机构缺位、地方没有相应的工作机构或者有工作机构但牵头单位不明确，相互协调不到位，导致存在监管真空，致使农业保险的监督管理工作滞后于实践发展。

（二）弱可保性导致的有效需求不足

可保风险需满足“小概率、大损失”的基本可保条件，而我国农村的资源禀赋状况决定了当下农村农业生产靠小规模经营为主，根据全国农村固定观察点的调查数据显示，2016年农业保险共向受灾农户赔款支付了348亿元，合计户均获得的赔偿金额为598.74元，这只占农户家庭纯收入的5.03%，可见，农业保险标的物损失的总价值并不高；而且随着农户收入结构多元化的进一步加深，农业经营收入占农户家庭总收入的比重将进一步下降，灾害所造成的农作物损失的总价值相对于农户家庭总收入来说将会变得更低。因此农业风险的弱可保性，导致了小农户对农业保险的需求不足。

（三）农业保险大灾风险分散制度有待进一步完善

农业保险的一个重要特征就是其标的物通常是有经济价值的“活物”，因此农业保险要受到自然风险和经济风险的双重制约，农业所面临的各种气象灾害和生物灾害（如水灾、冰雹、低温灾害、干热风、病毒等），往往是大规模的、系统性的。由于极端气象事件和病虫灾害等农业大灾风险导致的农林牧渔业产生的损失是巨大的，往往会超出保险经营着的偿付能力限度，甚至会引致保险公司破产。而我国当前仅仅建立了保险公司层面的大灾风险准备金制度，政府财政支持的多层级大灾风险分散制度还没有出台。在当前大灾风险分散制度尚不完善的情况下，单个保险公司通常难以对巨灾风险损失进行赔付，导致保险公司很可能倒闭或者退出该区域市场。

（四）“一省一费率”带来的经营困境

现阶段我国农业保险的价格（即费率）主要是由保险公司厘定的，“一省一费率”的现象比较普遍，统一费率无法充分体现各地区内部的风险程度的差异。保险公司在一省内以同一费率展业，将面临着极大的逆向选择和道德风险带来的经营困境。

农业生产经营者对自己经营的作物的情况比保险人有更深刻的认识，更加清楚作物所面临的风险；在费率以一省为单位确定的情况下，那些实际较低风险的农业生产者因不愿以相对较高的费率购买保险，从而退出市场；而实际风险较高的农业经营者则会争相以该费率购买农业保险，作为保险公司肯定不愿意以既定的较低价格将农业保险出售给实际风险较高的购买者，致使有效供给不足，后续可能会导致保险费率的不断提高，进而加大政府财政补贴的负担。因此“一省一费率”可能会加剧农业保险市场上的逆向选择和道德风险，导致农业保险有效供给不足，给农业保险的经营发展造成困扰。

三、对农业保险中存在问题的建议

在今后很长一段时间里，我国仍然需要大力发展现代化农业，使我国农业能够可持续稳定增长，保证14亿人口的饭碗牢牢“端在自己手里”。政府补贴农业保险是政府为实现农业增产增收的政策目的，运用普通保险技术实现国家对农业风险管理的手段，在保障粮食生产和供给安全、夯实国民经济发展基础等方面可以发挥重大作用，针对上文中提到的农业保险存在的一些问题，本文给出如下的建议：

（一）统一协调全国政策性农业保险协调管理

在目前建立一个全国统一的农业保险机构不现实的情况下，可在总结各省农业保险管理的经验的基础上，进行人为制度设计，制定一个全国大致统一的制度框架，建立一个全国性的专司农业保险协调管理机构或工作组，统筹中央到地方政府部门对全国的农业保险协调管理，做到各级政府有统一的负责协调牵头的部门，减少监管真空，提高农业保险制度运行效率。此外，政府在立法方面支持是农业保险健康发展不可缺少的条件，应进一步推进农业保险法律体系的完善。根据实际情况进一步对现有框架体系及配套法律法规进行填补修法，以法律来规范农业保险市场的运行规则，促进农业保险的健康发展。

（二）推进农村集体土地所有制改革

农业保险标的物价值较低，是农产品可保性弱的一个重要原因，因此提高标的物的绝对价值或相对价值有助于农产品可保性的提高，从而提高农户对农业保险的有效需求。在农户分散经营的条件下，由于农民大多参加多元化经营与就业，农业经营收入只占其收入组成的一小部分，农产品损失对农户造成的影响并不大，因此其对农业保险需求较低；在土地流转承包农村集体土地所有制改革的形势下，承包经营者承包了百亩甚至千亩的土地，农业经营收入成为其收入的主要部分，一旦风险事故发生可能导致承包农户出现巨额亏损乃至破产，因而农业保险成为他们管理风险的一个非常好的工具。因此，推进土地承包流转和农村集体土地所有制改革，将有利于农业风险可保性的提高，将有我国利于农业保险深度的提高。

（三）系统化完善大灾风险管理制度

我国目前只建立了保险公司层面的大灾风险准备金制度，政府财政支持的多层级大灾风险分散制度还没有完全建立，在缺乏省级和全国大灾风险分散制度的情况下，农业保险机构还是冒很大风险的。尤其是在财政部门和保险监督管理部门明确禁止各保险公司对保险合同中的风险责任封顶赔付之后，大灾风险分散制度的建立和完善更显得尤为重要。

目前国际上实施巨灾保险的具体情形，主要有三种巨灾保险模式，分别是市场主导型、政府主导型和协作型，三种模式各有其优势和不足，也都有使用的代表性国家。我国有必要根据我国的具体国情和有关战略部署进一步完善大灾风险管理制度，使农业保险可持续性发展。

（四）做好风险区划建立有公信力的费率精算制度

风险与价格相匹配是保险定价的一个重要原则，对不同区域的风险程度进行区划，根据风险程度不同科学公平地计算费率，一方面会增加农户的有效需求，另一方面也有利于提高保险公司的有效供给，是避免逆向选择和道德风险的一个好办法。由于农户往往缺乏保险专业的相关知识，对于费率的计算往往处于弱势的一方，因此可以考虑建立一个有公信力第三方精算机构，代表农户利益与保险公司核算保险费率。