高速公路运营管理体制及收费政策研究

张筱薷 安徽国路高速公路有限公司

一个国家的发展以及其综合实力的象征是什么？答案是道路。路这一词可以追朔到中国古代的宋朝，在当时它是作为当代行政区域划分的一个标志。而随着时代的不断进步和发展，路从人们用来行走到单车、汽车行走，经历了很长的发展历程，高速公路在中国的出现是在1978年的台湾，而真正在1984年时，中国兴建了沈阳至大连的高速公路，它是中国内地的第一条高速公路。现如今随着我国经济水平逐年增高，人民对高速公路的需求大大增加，与此同时我国高速公路为适应我国经济的快速发展，在我国国家政策的扶持下和高速公路相关部门的努力下，我国高速公路建设脚步不断加快，在运输服务方面有效提高了运输效率，在交通出行方面提高了人民的出行效率，也在很大程度上带动了我国旅游事业的发展。这些都象征着中国高增长的经济，但在高速公路运营管理方面仍有很大的欠缺，已经适应不了如今经济高速发展的中国。并且在高速公路如此漫长的发展中，中国财政资金已经难以满足建设高速公路的发展条件，而高速公路是否收费也在我国有着很大的分歧，所以必须要对目前在高速公路运营管理体制以及收费方面所存在的问题进行研究和改善。

一、高速公路运营管理体制内容

为了保障高速公路建设在系统内部以及各个组织之间的管理权限，使所有管理制度正常顺利进行而建立了一种高速公路运营管理体制。为了区别职责和权力，整个管理体制需要对整个组织进行配置和分析，科学合理的配置是整个管理体制的一个重要标准，它决定着这个管理体制是否达到最优化。一个管理体制最重要的是组织机构成员以及在各个组织内部和外部环境的各种关系所形成的规章制度，因为这些规章制度总是为此制定，然后在此基础上去不断的完善和创新。

一个管理体制的演变不仅要受到国家经济发展的制约，而且一个国家的基本政治制度包括民族思想文化都会对管理体制产生影响。其中由于国家的政治制度又存在阶级关系和阶级利益，所以国家的管理体制又有一定的阶级性，并且风俗文化的影响也会让管理体制发生质变。

二、高速公路运营管理体制现状

高速公路作为国家的最基础产业，能够顺利开展建设工作是国家经济发展的最基本保障；目前我国的高速公路运营管理模式有三种，第一是事业型，具体是由省级的交通主管部门总负责进行统一的指挥，而高速公路的投资、养护以及建设等工作则由其直属的相关事业单位负责参与，包括后期的运营工作；第二是省级交通管理部门企业型，具体是在各省级的交通行业主管部门总指导规划下，其相关事业单位和直属的交通管理部门做监管工作，而高速公路的建设、投资和养护等日常运营工作必须成立相关区域范围的高速公路企业来运行；第三是隶属省国资委企业型，具体是在各省级交通行业部门的总指挥规划下，各省交通企业部门及直属相关事业单位进行高速公路各区域内的监管工作，而省国资委则成立各省域范围内的高速公路企业，他们在其中扮演国有资产监管者的角色，高速公路的具体投资、收费、养护和日常运营工作都是由这类企业所监管执行。

我国高速公路发展起步较晚，但发展迅速，在这种情况下，社会上的声音比比皆是，不仅如此，各级的相关交通部门在理论上和实践上对于科学化的管理都不能很好的认识。并且，在各个区域的高速公路，它们都有其独特的结构模式，必须要根据当地的实际情况去寻找它们独特的规律，不仅如此，更要积极的探索和尝试不同的管理体制，最快的去适应这个区域。而目前最主要的问题是我国高速公路收费还贷的经营管理体制导致体制内政企不分，高速公路企业本身作为一个垄断性行业，实际经营者还是由各省级交通主管部门主导，进而形成的运营管理体制垄断利益和行政权力结合的双垄断行业。最后的结果就是降低了高速公路的经济效率，而且在这种情况下，无法形成有效的竞争局面，但是高速公路的养护、建设和运营工作都是切实的涉及到人民的生活之中，无疑会造成人民的利益损失，这种垄断体制，拉低了社会的幸福感，造成惰性发展，很难推动经济发展，完不符合我国社会主义经济体制制度。所以市场经济的独立和平等必须要发挥出来，保证我国高速公路运营管理体制向好的方向发展。

三、高速公路收费政策及现状

高速公路是人民生活和国家的经济发展的基础，是公共产品的一种，因为其特殊性，高速公路的经营由国有企业进行垄断经营。但高速公路的建设、投资和经营等工作不仅需要大量的资金投入，更需要人力资源，所以国家设立高速公路收费制度，具体由各区域国有企业进行实施，并且收费标准以及生产质量都将受到法律的监控和约束。我国关于高速公路收费标准有明确规定，回收成本为高速公路收费的主要目的，收费标准的制定要根据当地实际的投资总额、当地的物价标准以及交通流量等因素为基准去确定。当然也要有适当的上浮，这种收费方法能够有参照性的去分析，但单从成本出发的角度远远不够，它忽视了民众的需求，不同程度上对人民利益造成了危害，这种方法的优势在于操作简单。

如果从消费者角度出发，通过测算当地消费者收入水平对高速收费的承受能力，去制定收费标准，这个过程漫长且复杂，由于各地人民收入水平受到各种因素的影响，这种方法在实际执行中按期收回成本是很难实现的。

在我国高速公路发展如此迅猛的今天，高速公路运营管理体制及收费政策仍存在较多问题和弊端，我国在未来规划中还要继续对高速公路的建设投入很大的力量，所以高速公路建设和发展将充满挑战。对于目前高速公路收费政策所存在的问题主要是在收费标准、收费期限以及收费豁免方面，还有高速公路收费相关政策以及制度的不完善，包括相关政府部门在前期因责任缺失和债务遗留导致的发展混乱，收费标准的制定不仅对高速项目的使用者有着影响，而且也影响着高速公路后期投资的回收以及项目贷款的偿还等问题。但是如果收费标准制定不合理就会造成利益分配不均匀，会使得整个高速公路收费体系产生混乱，收费过低会造成公路的过度使用，从而增高高速公路的养护成本，收费过高则降低民众的自身利益。所以收费标准对于高速公路的经济效益和社会效益有着决定性的作用，现在社会上各个媒体到处可见对于我国高速公路收费的不满，原因大多数是由于收费标准过高，少部分原因是高速公路建设通车收费至今，高速公路项目已经做到债务清还、投资回收并且一定程度上获得一定的利润，但如果继续收费依然不妥。

造成目前这些收费标准有歧义的原因不仅在高速公路收费标准的形成机制方面，而且最重要的是高速公路在收费标准制定过程中产生的投资成本回收周期。高速公路的收费标准形成机制导致民众以为收费标准是人为制定，并且民众对于高速公路整个建设投资以及后期的运营养护等工作了解很少，他们对于高速公路大量的人力物力以及资金的投入没有概念。而高速公路的收费标准在贷款以及投资回收年限等因素的影响下自然提高不少，导致一部分民众不满，虽然高速公路项目不作为盈利目的，但碍于贷款以及财政部门的压力，无法对高速公路收费标准做到最合理的配置。国家对于公路收费政策也在一直进行监督和改进，在《收费公路管理条例》中规定了“收费标准应当依照价格法律、行政法规的 规定进行听证”等一系列监管措施，并且在高速公路企业以及相关政府部门的协同努力下，已经最大程度的保证了民众的利益。但是在实际运营过程中，虽然高速公路的使用者很多，但是由于监管意识薄弱，难以直接向监管部门维护自己的利益，从而降低了对政府以及相关交通企业的监管力度。

我国基于高速公路的建设、投资成本以及后期的运营养护等资金的投入，对于高速公路收费标准的制定有着严格要求。高速公路的投入国家在《收费公路管理条例》中规定了高速公路的最长收费年限，而为了在规定年限内归还贷款以及收回前期投资、盈利等，只能提高收费标准，而高速公路交通流量结合最长的收费年限是影响收费标准高低的最重要因素，所以高速公路短时间收回投资的收费标准肯定要比长时间收回投资的收费标准要高。在我国大部分省份高速公路的收费标准是一致的，这样不仅便于管理而且不同程度上降低了区域性差异，虽然在表面上统一了收费标准，但在实际收费过程中确是没有公平可言的。因为各个地区的经济水平不一样，高速公路在指定的最长收费年限内还款能力也不尽相同，对于大城市而言，特别是位于交通枢纽的城市，交通流量大，经济水平高，所以高速公路的还款能力以及回收投资就快。而对于交通流量小，经济发展迟缓的地区来说，投资回收能力和还款能力就慢，所以根据高速公路项目的具体情况去指定相应的收费标准才能更加公平，如果非要说收费标准过高，那对于经济发展水平较低的地区无疑是一种绑架行为。

我国目前的高速公路收费标准需要做出调整，必须要在人民群众以及相关监督机构的监管下，对于收费标准做出科学、合理的调整，不然高速公路就会成为一种地方垄断的工具，造成使用者利益的损失。

四、高速公路运营管理体制改革

高速公路的发展是我国经济体制改革的重要表现，对资源的重新配置是市场经济的首要目标，所以高速公路运营管理体制的改革需要实现多元化，要在保证社会公益性的前提下，保障市场投资主体的合法权益，要走可持续发展的道路，利用科学系统的配置去整合资源，保证高速公路运营管理体制的快速发展。因此，要做到与我国社会主义市场经济相互依存，认清高速公路运营管理体制的本质，在相关政府行政部门的引导下，能够职责分明，配置明确，科学规划，建立完善统一的高速公路运营管理体系。在行政管理方面，政企不分作为我国高速公路运营管理体制的最主要问题，要实现多元化的经济管理体制，则必须要完善高速公路管理职能，以法律和经济手段为基础，强化高速公路组织机构。例如，高速公路专业性划分，一个高速公路项目区域职能可划分为公路的规划设计、前期投资融资、建设，包括后期的运营养护、收费，服务方面又可分为通信部分、监控部分及服务区部分，必须要在职能划分方面分工明确，保证高速公路运营管理体制有一个良好的发展环境。

由于高速公路运营管理体制参与企业和政府部门较多，并且政府与企业所参与目的不同，造成管理体制不统一。所以为提高高速公路运营管理的效率，高速公路运营管理收益要做到合理分配及规划，考虑到高速公路在中国未来的发展趋势，做到以市场为主导地位，市场做不到的则以国有企业或政府单位作为主导。

五、高速公路收费标准改革

我国高速公路收费标准是以回收投资成本为目的，为了保证高速公路前期投资回收、债务偿还以及使用者的利益，实现国民利益的最大化，必须要通过政府相关部门进行监管。我国高速公路一直处于垄断地位，很少存在道路竞争问题。为了进一步降低高速公路收费标准，可以建立高速公路受益群体的成本分摊机制，高速公路从本质上而言方便了交通，交通便利则会吸引众多产业汇集，而受到高速公路获得效益的企业，政府部门可以以高速公路为基础，向受益企业征收一定的税收，用来作为高速公路发展的资金投入。因此，高速公路可以在一定程度上降低收费标准，也对高速公路的债务还款和成本回收减轻压力。

对于债务风险的解决，我国在高速公路建设投资中产生的巨额债务，而高速公路建设回收周期较长，为了减少债务压力，降低高速公路对使用者的收费标准，在统合考虑当地社会经济效益的前提下，动员各级政府部门公共财政对高速公路的投入，也可从车辆购置税中列支，保证高速公路运营管理效率。

六、结束语

结合我国目前高速公路发展情况来看，高速公路运营管理体制及收费政策能够满足我国现阶段的运营状态，但对中国未来的发展趋势分析，高速公路运营管理体制需要更加科学、规范，收费标准也要更加完善。通过更多可以利用的环境去保证使用者的利益，加强高速公路规划的融资、管理和运营一体化，同时也要加大对监管部门的投入，在中国高速公路发展如此迅猛的道路上，资金缺口问题将成为未来中国高速公路发展的羁绊。所以为了中国未来高速公路的发展，运营管理体制和收费政策的改革刻不容缓。