边境民族地区城乡融合发展研究

□文/王超婧 陈美玲

（广西师范大学经济管理学院 广西·桂林）

［提要］ 城乡二元结构是当前制约我国尤其是广西边境民族地区经济发展的主要矛盾。地处中越边境的崇左市，县域经济基础薄弱，经济发展水平不高，基础设施条件较差，社会发展落后，城乡差距大。近年来，崇左市大力推行城乡统筹规划，城乡之间的差距不断缩小，但由于受到地理位置限制、乡村经济发展动力不足、产业结构不合理、生产要素配置效率低等因素的影响，使得崇左市城乡之间仍有较大差距。为此，应当加强农村基础设施建设，创新金融产品服务，调整乡村产业结构，构建城乡要素双向配置体系，以推动崇左市城乡高质量融合发展。

一、引言

2020 年末我国迎来战胜绝对贫困的历史性节点，阻碍城乡融合之间的矛盾由绝对贫困转向相对贫困。2021 年是“十四五”规划的开局之年，要解决好城乡发展不平衡不充分问题，重点难点依然在“三农”，迫切需要补齐农业农村短板弱项，将发展眼光转移至城乡并重。而“三农”问题的关键在于我国长久以来实行的城乡二元结构，故解决“三农”问题，全面推进乡村振兴的关键在于如何推动城乡融合发展。习近平在对“十四五”规划编制工作中也强调，促进城乡融合发展，是实施乡村振兴战略的基本出发点。而我国民族地区由于受到城乡差距不断扩大、东西区域发展严重不平衡的双重影响，“三农”问题尤为突出。崇左市作为广西境内壮族人口最聚集的城市，是集“老少边山穷”为一体的边境民族地区，乡村振兴战略背景下，推进崇左市城乡实现高质量融合发展，缩小城乡各项差距，对于解决民族地区“三农”问题，巩固脱贫成果，实现社会主义现代化建设伟大目标具有重大意义。

二、崇左市城乡融合发展现状

（一）政府持续推进民生福祉建设，加强人民幸福感。第一，崇左市政府在民生建设方面投入增加，实行“两不愁三保障”的脱贫标准，坚持习近平提出的脱贫攻坚目标。由于边境山区居民生活条件与城市差距大，乡村地区农业受喀斯特地貌影响严重，政府部门深化易地搬迁政策的落实情况，累计建成住房11，278 套。第二，崇左市失业率呈现动态波动，因此稳定乡村收入保障至关重要。全市新增就业人数为17，770 人次，城镇登记失业率为2.35%，同比下降1.85 个百分点，受新冠肺炎疫情影响，农村居民收入相比于城市依然较低，就业社会保障更需加强力度。第三，义务教育仍需加大投入，义务阶段学生巩固率达93%，但依然存在部分学生未达成义务教育标准，对此崇左市政府持续推进教育覆盖面，新建、改迁、扩建教育事业项目555 项，其中在建项目198 项，进一步巩固义务教育的影响。

（二）全面推行普惠金融，农村金融服务试点全面铺开。崇左市政府合理引入外部保险担保机制，通过建立保险、政策性金融、社会资金、担保等多位一体，发挥最大政策性金融资金乘数效应。建立健全的农村居民、农村小微企业等信用体系制度，将客户进行分类管理，提前进行风险评估测算。崇左地区最先开启自营性贷款模式，依托土地流转形式实现运作，加快异地搬迁项目贷款的启用，切实保障农村地区的资金安全运行。

（三）产业融合提档升级，推进城乡一体化建设。相关部门实地调研考察广西崇左乡村地区特色资源优势，一是依托“稳粮”、“强蔗”、“优果”、“兴牧”的乡村产业发展理念、以“扶贫车间”为载体的创新型脱贫模式，持续提升贫困县域“5+2”的特色产业覆盖率。二是加快传统优势产业的升级改造，广西崇左地区一大批糖业、干酵母建设工程、锰酸锂技改项目实施落地，但市场竞争力有待提升，仍需打响品牌效应。三是合理配置一二三产业的发展占比，重点支持服务业项目的壮大，全年培训205 家服务业企业规模上市，合理使用自治区的专项资金投入，第三产业增值完成372 亿元。

（四）大力推行城乡统筹规划，新型城镇化动态建设持续发力。崇左市实行中心城市辐射效应，不断完善中心城市的主体功能构建，将其区域面积扩大至38 平方公里，着力打造新型城镇化建设，紧紧围绕以人为本、优化布局、生态文明的要求，集合国家政策性优势，综合考究实地资源禀赋。首先，实行城市、乡村基础设施一体化建设，加快商贸布局的合理展开。其次，落实县域地区的科技、经济创造、生态方面的战略部署，对江州县、扶绥县科技开发重点进步县给予奖励资金，助推县域地区的多方面发展。同时，统筹规划未来三年崇左市农村居民人居环境整治方案，积极响应“美丽广西，清洁乡村”活动，坚持建设环境宜居、生态文明的乡村。

三、崇左市城乡融合发展面临的困境

（一）边境民族山区贫困程度深，发展制约大。崇左市是多民族聚居的边境少数民族城市并且毗邻越南边界，壮族人口占比为89.43%，也是全国壮族人口密度最大的城市。据第六次全国人口普查统计显示，其境内除壮、汉、瑶3 个世居民族外，还有苗、彝、傣、黎、仫等25 个散居少数民族，是广西少数民族占比最高的地级市。由于崇左市特殊的地理位置，其边境地区曾长达百年处于战争状态，导致该地区经济停滞不前，自1991 年才进入经济发展的正常时期。不仅如此，崇左市地处桂西石漠化片区，石漠化现象严重，这也直接导致了崇左市经济基础薄弱，贫困发生率高、贫困面积大、贫困程度深，返贫现象严重。

（二）缺乏完善的城市配套，城乡公共服务差距明显。当前崇左市城乡公共服务发展之间还存在很大的差异，其中城乡居民社会保障存在差异、教育发展不均衡以及卫生发展不均衡是主要短板，农村教育和医疗人力资源数量和素质依然较低，教育医疗等基础设施和配套服务也较弱。从公共财政支出的差距来看，崇左市政府财政支出更多地倾向于城市，在乡村基础设施的投资方面明显不足。从社会保障服务来看，崇左市城乡医疗卫生水平仍然相差较大，医疗卫生资源多数集中在市区和各县域，县级以下的乡镇医疗卫生水平较差，缺乏与城市配套的医疗设施。资源分布的不合理也间接导致了崇左市农村地区农户因病致贫的比例较高，城乡差距逐步增大，城乡融合发展陷入困境。同时，城乡交通体系不够完善，导致的重要城镇结点之间的交通联系不够高效快捷，也是造成城乡公共服务差距逐渐加大的重要因素。

（三）二元体制下城乡差距大，乡村经济发展动力不足。由于我国城乡二元体制的长期存在，崇左市城乡之间差距明显，虽然近几年政府加大了对乡村地区的帮扶力度，但仍相差甚远。2019 年末，崇左市人民政府统计部门发布，崇左市城镇居民人均可支配收入为33，297 元，而农村居民人均可支配收入为13，320 元，约占城镇居民人均可支配收入的三分之一。虽然近几年在城乡振兴战略的推进下，乡村地区的收入呈现明显的提升势态，但依然与城市相比差异显著。同时，由于崇左市地处桂西石漠化片区，石漠化现象十分严重，尤其体现在乡村。交通不便，灾害频发等因素致使崇左市农村发展基础十分薄弱，产业融合缓慢，给城乡二元格局彻底扭转带来了困难。此外，崇左市乡村经济发展模式单一，农村空心化、老龄化现象严重，乡村经济主动性低，未能主动跟上城市发展进程，单纯以城带乡会使得发展滞后。

（四）城乡之间的生产要素没有得到高效配置。崇左市在实现城市化和工业化进程中，城乡要素会逐渐出现失衡，劳动力、资本、土地等要素从乡村单向流入城市，从而致使乡村生产要素更加缺乏，而反向流动路径并未形成。城市资金、人才、技术等要素向农村流动差，城市各类资本投入农村少，城市基础设施、公共服务和社会保障向农村延伸不足，农业农村发展融资难、融资贵、用地难、人才缺等问题还没有得到很好解决。

（五）城镇化水平低，城市带动农村的发展能力有限。2019年国民经济和社会发展统计公报显示，全国常住人口城镇化率达60.6%，广西壮族自治区为51.09%，崇左市为40.0%，比全国、全省平均水平分别低20.6 个、11.09 个百分点。此外，2019年崇左市户籍人口城镇化率21.0%，比全国低23.4 个百分点。城镇承载能力不足，公共设施和公共服务供给不足。同时，崇左市工业经济增长基础极不牢固，糖、锰两大支柱产业的市场价格低迷，城乡整体产业结构层次不高。工业经济发展缺乏动力，带动农业农村产业发展十分有限，这在一定程度上阻碍了崇左市城镇化发展进程。

四、乡村振兴背景下崇左市城乡融合发展对策建议

（一）加强农村基础设施建设，提升乡村民生保障水平。崇左市政府部门应积极将农村地区的经济发展、人口结构等因素纳入考虑范围，系统完备地对辖区内发展层次不同、阶段不同的农村基础建设工程进行整改规划。着眼于民生方面的公共交通服务领域、水电能源等基础设施改建工作。加强在农业产业方面大数据监控，通过有效的灾前预防，防止农户因灾致贫返贫，加剧城乡差距，并积极争取自治区政府投入，如期完成龙州高速公路建设。同时，还需要增建龙州到大新高速、大新到隆安高速，大新到德天等连接各县的高速公路，并与周围城市南宁、防城港、百色连接，为乡村农业产品出售提供便捷的交通条件。

（二）创新金融产品服务，加快金融支持城乡融合发展。加快城乡统筹，推动城乡融合发展就必须要加快推行普惠金融，提高农村金融服务质量和效率，顺应第三产业发展要求和农村经济社会发展需求，加快乡村金融发展以支持城乡融合。在乡村振兴战略背景下，崇左市目前的农村金融服务还未能满足农村经济发展需要，因此崇左县域应加快农村金融体系改革，创新农村金融产品服务，优化农村金融环境，积极引导和培育各种新型农村金融机构、信贷机构参与其中，丰富金融服务的提供主体。同时，崇左县域金融机构还需创新农村金融产品。金融机构应针对当地农业经营和产业结构特点，推出天气指数保险、农产品期货、农业资产抵押等新型金融产品，以多元化的金融产品促进乡村产业振兴，从而推动城乡融合发展。

（三）调整乡村产业结构，大力推进城乡产业协同发展。一是对崇左地区产业结构系统分析，进一步优化布局结构，实现城乡产业有效衔接。以新型现代化农业技术发展促进城乡第二、第三产业升级，使城乡工业化体系间实现优势互补、资源共享。二是推动崇左市各县特色产业融合发展。要借助中泰（崇左）产业园、海峡两岸产业合作区崇左产业园等特色产业园区，依托城市产业发展进一步深化产城融合程度。三是合理开发崇左旅游资源，打造凭祥边关风景带、宁明花山风景区、大新德天明仕田园休闲度假区等国内外知名的景区。通过世界文化遗产——左江花山岩画，打造“乡村旅游+民族文化”；借助“中国长寿之乡”美誉，推动“乡村旅游+康养”的新型旅游模式。同时，以蔗糖业、林业等为产业特色培育壮大特色小镇建设，积极探索全域旅游新模式，带动乡村第三产业发展。

（四）合理构建城乡要素双向配置体系，推动要素资源高质量融合。乡村振兴背景下推动崇左市城乡融合就必须要推动崇左市城乡要素资源双向配置，推动要素资源高质量融合。一是构建崇左市城乡生产要素资源自由流通机制，促进城市人才、资金、技术、信息和管理等要素流向乡村，创新投融资体制机制，为乡村吸引更多产业资金，积极引导农村非农产业发展，激发乡村发展的内生动力。二是吸收城市过剩金融资本、社会资本下乡，通过发展普惠金融，提升乡村金融服务能力，制定金融机构激励长效机制。三是通过创新人才引进机制，吸引优秀人才向乡村流动。对此政府可以优化乡村创业环境，为返乡就业的高校大学生提供机遇和优惠政策，从而留住专业人才，为发展乡村新型产业提供人才资源。

（五）充分发挥区域优势，提升自身经济实力。崇左市地处华南经济圈、西南经济圈和东盟经济圈交汇的中心地带，是面向东盟商务区的重要城市，也是“南新走廊”和“南宁——谅山——河内——海防——广宁”经济走廊的节点城市。面对如此突出的区位优势，崇左市应加快区域合作步伐，全面建设开放性的区域新兴城市，从而在提升自身经济实力的同时带动乡村经济发展，进而促进城乡高质量融合发展。