长江经济带绿色发展路径选择

□文/姚欣汝 张建勤

（湖北大学 湖北·武汉）

［提要］ 绿色发展是破解长江经济带资源环境约束、转变经济发展方式、优化产业结构、增强国际竞争力的迫切需求。近年来，长江经济带绿色发展力度持续加大，优化生态环境提升资源利用效率、提高绿色发展水平以及改善人民绿色生活等方面都取得显著成效，但同样也面临着一系列问题，如何实现经济可持续增长和资源环境有效改善，对于长江经济带经济、社会和环境的协调发展具有重要意义。

党的十八届五中全会首次提出绿色发展理念以来，2016 年、2018年、2020 年，习近平分别在重庆、武汉和南京主持召开推动长江经济带发展座谈会并发表了一系列讲话，强调共抓大保护，不搞大开发，把修复长江流域生态环境摆在压倒性的位置，推动长江经济带成为我国生态优先，绿色发展的主战场。长江经济带积极响应绿色发展理念，加快推进绿色发展方式的形成和相应工作部署的落实，走生态环境保护和经济发展相结合的路线，在生态立法、环境保护、资源利用、绿色生活等领域取得了斐然功绩。

一、长江经济带绿色发展取得的成就

（一）长江经济带立法工作取得重大突破。2016 年9 月，推动长江经济带发展的纲领性文件——《长江经济带发展规划纲要》正式印发，围绕着“生态优先，绿色发展”的基本思路，明确了长江经济带在2020年和2030 年两个时间点的绿色发展目标。近年来，为打破长江流域生态环境日趋恶化、区域生态系统功能退化以及跨区域环境治理困难等瓶颈，国家先后颁布了《关于加强长江黄金水道环境污染防控治理的指导意见》《长江经济带生态环境保护规划》《关于推进长江经济带绿色航运发展的指导意见》《农业农村部关于支持长江经济带农业农村绿色发展的实施意见》《长江保护修复攻坚战行动计划》和《长江经济带发展负面清单指南（试行）》，基本建立了长江经济带绿色发展顶层设计框架，以科学、绿色为导向引领长江流域实现高质量、可持续发展。特别是，2020 年 12 月 26 日审议通过、并于 2021 年 3 月实施的《中华人民共和国长江保护法》，是贯彻落实习近平长江大保护的重要指示和长江经济带绿色发展战略部署的重要途径，为统筹区域综合治理和高质量发展提供重要法律支撑。

（二）长江经济带生态环境保护取得明显成效。2016 年以来，在习近平的引导和各级政府的共同努力下，长江流域生态环境发生了转折性变化，具体方面如下：一是流域水污染治理取得重大突破。长江经济带是我国化工产业的聚集地，形成的“化工围江”给长江流域造成了严重水污染。自2016 年以来，长江经济带累计“搬改关转”的化工企业有8，000 余家，其中有464 家为危险化学品企业；从重庆率先启动的长江入河口排查工作共统计出6 万余个排污口，并初步建立“长江入河排污底账”；到2019 年底，长江经济带共关闭尾矿库579 座，长江经济带1，641 座尾矿库中，有98.2%编制了治理方案，80%完成了初步治理；长江流域1，372 个黑臭水体中，有1，327 个实现系统整治；长江经济带水质优良比例逐年上升，2019 年断面优良比例达到91.7%，较2015 年上涨了24.7 个百分点。二是生态环境修复取得积极成效。到2019 年，长江经济带合计退耕还湿面积为51 万余亩。湖北省作为长江经济带湿地资源最丰富的省份，5 年来，湿地修复面积达1.5 万公顷，新增湿地保护面积达470 万余亩。长江流域2019 年水土流失面积为293.9 千公顷，较2018 年下降了26.71%，水土流失治理面积为54，438.1 千公顷（上海除外），占全国总治理面积的40%。2019 年完成造林面积248.23 万亩，森林覆盖率达到44.93%。2020 年起，长江各重要水域开始实施为期10 年的“禁捕令”，有8.4 万条渔船上岸，退捕渔民就业率和社保完成率分别为97.79%、99.44%。三是农业面源污染治理成绩突出。长江经济带744 个水产养殖县积极完成搬出和转出禁养区的规划，其规模达178.9 万亩，实现畜禽粪污综合利用率增加到75%的目标；2019 年，长江流域有效灌溉面积为25，292 千公顷，除涝面积为10，426.3 千公顷，分别较2015 年增长4.26%、21.73%，农用化肥使用量逐年降低，从 2015 年的 2，163.22 万吨下降到 2019 年的 1，883.79 万吨，年均下降2.58%。四是废气污染物排放下降。从2015 年到2019 年，长江经济带各省市空气中主要污染物排放量明显下降，其中PM10 年均浓度下降幅度最大，超过28%。2019 年，长江经济带空气质量优良比例为85.7%，较2015 年上涨4.4 个百分点，超过全国空气质量优良比例，并提前实现《长江经济带生态环境保护规划》设定的2020 年目标。

（三）资源利用效率不断提升。根据《长江流域及西南诸河水资源公报》显示，2019 年长江流域人均综合用水量、单位GDP 用水量为445立方米、57.7 立方米，分别较2015 年下降了7 立方米、25.3 立方米；2019 年长江经济带单位GDP 电耗（实物量）增长速度下降1.82%，万元GDP 能耗和电耗分别较2018 年下降了3.28%、1.82%，两者下降幅度超过全国平均水平；2017 年长江经济带二氧化硫、氮氧化物以及烟尘粉尘的排放量分别为32.2 亿吨、44.1 亿吨、22.75 亿吨，分别比2015年下降了49.29%、25.46%、46.13%。

（四）经济发展水平不断向好。长江经济带沿线省市注重技术创新，持续加大研发投入，经济发展的内生动力不断增强。2019 年，长江经济带R&D 经费投入为10，562.5 亿元，占全国比重的47.7%，与2016年相比增长了50%；规模以上工业企业个数及其专利申请数均占全国比重的51%，有效发明专利数占全国比重的44%。随着科研投入的增加、创新能力提升，长江经济带在生物医药、电子信息、数字经济、航空航天等高科技产业取得了阶段性的进展，推动经济向生态可持续、现代化集约的模式发展。2019 年长江经济带第三产业占GDP 的比重是50.3%，较2015 年增长了4 个百分点；自2015 年起，长江经济带城市工业绿色发展效率表现出不断上涨的趋势，年均增长2.95%。另外，城乡居民收入之比从2015 年的2.73 下降到2019 年的2.64。因此，“绿色”和“发展”并不是相互对立的两面，而是相辅相成，相得益彰的有机整体，绿色发展是促成长江经济带成为我国高质量发展的主力军，也是实现长江流域经济可持续性的新机遇。

（五）绿色生活方式逐渐形成。近年来，为提升城市形象、优化生态环境、提高居民绿色生活水平，长江经济带从两个方面践行绿色发展理念：一是污染治理方面：2019 年，长江经济带生活垃圾无害化处理能力为361，836.73 吨/天，日均污水处理能力为 8，229.27 万立方米/天，分别较2015 年上涨约50.31%、22.08%。二是城市绿化方面：2019 年，长江经济带建成区绿化覆盖率为41.17%，较2015 年上涨了1.5 个百分点，人均公园绿地面积为13.58 平方米/人，较2015 年上涨了9.76%；政府注重提高居民绿色生活质量、改善生活环境，投入263 亿元加强城镇环境基础设施建设，约占全国建设投资总额的44%。

二、长江经济带绿色发展存在的问题

（一）生态环境治理主体单一。当前，政府在长江经济带生态环境治理体系中一直占据主导地位，治理主体缺失现象凸显，政府、市场和社会不能形成多元化协商治理的整体，造成市场和社会丧失生态环境治理的积极能动性，政府治理也不能形成长久有效的制约。

对于企业而言，长江流域生态环境治理协调体制机制还不够完善，市场参与的自觉性不高。一方面2018 年4 月自然资源部的成立，对于统筹管理山水林田湖草起着重要作用，但自然资源权属划分仍不清晰，容易引发部分企业掠夺公共资源、破坏公共环境的恶行；另一方面迫于生态环境公共物品的属性，政府在治理过程中不得不采用一些强制手段，而这种强制性不仅会扩大企业和政府之间的矛盾，导致政府治理无效，还会使企业将自身排除在生态环境治理主体之外，忽视环保责任，难以形成“谁污染，谁治理”的环保觉悟。

对于公众而言，政府在生态环境治理中独扛大梁的角色，削弱了公众环保自觉性和积极性。随着公众参与生态环境治理的倡议的推进，民众在环保事业中的参与度也不断提高，但其治理能力相对于政府而言仍是杯水车薪。一是公众的组织性较弱。未能形成自发的生态环境治理群体是社会主体相较于政府主体劣势的重要原因，即使成立了相关的民间组织，筹集资金缺乏渠道、人员素质层次不齐等也会是制约其成长和进步的障碍。二是信息透明度低。近年来，长江经济带流域环境信息、流域治理信息以及信息公开制度都在不断完善，但由于涉及到利益和成本，部分地方政府会延迟公开信息，或者缩小公开范围，进一步阻碍了公众参与生态环境的治理。

（二）生态环境治理系统性和协调性有待强化。生态环境治理是一项耗时长、过程复杂的全局性工程，长江经济带各地政府要形成具有高度系统性和协调性的统一整体，才能统筹好全流域生态环境治理，而这恰好是政府在履行环保职能时所缺少的，具体表现在以下方面：

1、生态环境治理缺乏系统性。由于生态环境治理涉及到生态系统中的多个领域，相应的主管部门容易出现职能分割的现象。另外，长江大保护缺少权威的管理机构，在开展生态环境治理工作中，各省市政府不能统一部署、合作推进，因此农业、水利、生态环境等单个部门和整体都不能发挥有效作用，导致各生态要素治理措施不衔接，造成长江经济带生态环境治理缺乏系统性，“头痛医头、脚痛医脚”的传统生态修复方式只会造成顾此失彼、劳而无果、多次重复治理。

2、生态环境治理缺乏协调性。未能形成上中下游长江一体化大保护格局是导致区域间绿色发展不协调的重要原因。尽管各省市之间交往频繁，签订了《长江三角洲地区环境保护合作协议》《区域生态环境保护统筹协调备忘录》等许多跨区域生态环境保护方案，但由于长江大保护流域联动法治体系存在壁垒，地方政府大多数以自身利益为导向，不能做到整体推进、系统修复、源头治理，导致整个长江流域环境修复工作和生态工程建设无法达到应有的效果。

（三）生态补偿机制不健全。在我国，生态补偿主要是由政府主导运用财政手段调节生态产品和自然资源的供应者与享益者之间的利益关系，从而激发私人部门的生态保护活动。生态补偿不到位会严重阻碍生态补偿机制发挥有效作用，不仅会使生态保护工程难以持续，还会降低环保积极性，影响补偿对象的收入，引发更多社会矛盾。

1、生态补偿范围太小。目前，长江流域生态补偿机制只针对水资源保护设立了水量和水质两种生态补偿指标，未建立起森林、土地、生物多样性和化石燃料等其他自然资源的生态补偿机制，缺乏对生态系统的整体补偿。

2、生态补偿模式单一。长江流域生态补偿以政府的补偿为主，来自区域之间、社会组织之间的补偿很少，如资源使用权、碳排放交易等生态补偿方式还不够成熟；而生物多样性、气候调节等冷门“生态权”仍未计入交易市场，且没有一套明确的交易规则、监测方法和监管体系，有待形成合理的市场定价。

3、生态补偿标准太低。由于尚未建立起根据生态投入和运行成本确定的生态补偿标准，生态补偿不能随着成本和价格实时调整，有时甚至不能弥补生态环境治理的成本，加上流域内补偿标准差距悬殊，无法激起补偿对象的积极性。

4、生态补偿方式单一。目前，政府财政性的转移支付和相关的税收优惠政策是长江经济带生态补偿的主要方式。由于生态保护是公益性的、且收益和成本具有不确定性，因此很难吸引社会资本和民间资本投入到生态环境建设中，从而导致生态补偿资金严重不足。另外，在技术、产业、人才补充和政策制定等方面缺乏有力支撑。

（四）“绿水青山”向“金山银山”的转化存在误区

一是思想层面。对“两山”理论认识不深刻，把转化简单理解为资源开发，甚至将环境保护和经济发展对立起来；或把金山银山简单量化为经济指标，在经济下行的压力下，沿江各省市政府为了实现经济“稳增长”的目标会放松环境监管力度，从而加重了生态环境的压力。

二是实践层面。通过卖资源、卖环境这种低效开发转换方式，或者盲目复制异地旅游开发项目、人工造景的案例，不能充分有效地利用宝贵的自然资源，反而在执行“两山”转化政策中对环境产生负影响，如何实现生态优势向经济优势的转化以及实现渠道等问题亟待解决。

三是推进层面。由于政府所提供的大都是面向弱势群体的公益性服务，形成政府单打独斗、包办一切的局面，市场主体参与意愿较低，加上参加公共服务的渠道单一，“两山”转化缺乏后劲；或者由于政府主导的缺失和行使职权不当，市场行为不能充分发挥作用。例如，将生态产品所蕴含的内在价值转化为社会效益、经济效益和生态效益所需周期长、回报率低、风险高，且这些效益可能在多年后才能有所显现，也不是由当初的受损者独享，此时若缺乏政府在政策、经济和市场法规等方面行之有效的规范推动生态产品实现价值转化，就会极大降低了政府和社会践行“两山”转化的动力。

三、长江经济带绿色发展战略路径选择

（一）构建生态环境多元治理主体。政府在生态环境治理过程中不可能顾及到各种问题，“若政府不能够担负起所有的环境责任，却独占所有生态权利，履行所有环境义务，便会阻碍其他主体参与环保治理行动。”因此，需要政府、市场和社会协同共治、形成合力，建立起上下联动、数管齐下的生态环境治理格局，明确自身责任，考量并把握好角色定位，形成多层次、差异性、均权式的长江流域生态管理模式。

1、政府环境治理主体一元化已经不能满足当前全流域统筹治理。改变政府统领全局的地位，强调其他主体在生态环境治理中的重要影响。首先，政府要从“垄断式主导者”转变为“激励者”。通过财政补给、税收优惠等鼓励型手段，激发企业的主观能动性，自主研发并找到控制污染物排放，减少污染源的新方法，在实现企业自身效益最大化的同时，也承担了自身在生态环境治理中应负的责任。其次，政府要从“全局管理者”转变为“优质服务者”。转变政府职能，深入推进“放管服”改革，打破壁垒，充分利用多元主体在资源配置中的能动性，激发各类主体潜在治理能力。最后，政府要从“集权式监管者”转变为“有效督查者”。一方面通过完善公众参与机制，确保公众的知情权、参与权、议事权和监督权等基本权利，推动政府与企业、公众之间合作交流，实现政府自身内部监督；另一方面政府要继续完善生态环境保护和绿色发展的顶层立法体系，加强外部监督，并对破坏生态、污染环境的行为予以相应的惩罚并承担修复责任。

2、企业参与生态环境治理是确保自身可持续发展的必要途径。首先，企业要从“路人甲”转变为“当局者”。强化治理主体责任意识，明确企业绿色发展目标，开发绿色生态产品，树立生态友好的绿色形象。其次，企业要从“污染者”转变为“治理者”。企业要将自身纳入污染治理主体中，例如通过公私合营、建设经营移交的方式参与到环境基建中，从而发挥市场在资源配置中的决定性作用。最后，企业要从“被动者”转变为“守法者”。上文说到，政府主导的生态环境治理具有强制性，这种强制性常常将企业置于被动地位。当政府转变为“激励者”、“服务者”和“监督者”时，企业也应当积极守法，理解自身责任实质并积极履行，与其他主体共同构建生态治理体系的良性循环。

3、提高公众参与度。政府应当建立便民的公众参与平台，提高生态治理和环境保护的信息透明度，并规范公众主体的基本职能和义务。同时，要从根本上解决公众参与意识低的问题，就要加强公众环保意识，提高公众综合素质，加强参与者自身实践能力，从而在环境治理主体中拥有足够的话语权。

（二）建立健全生态环境治理协调体制机制。构建完善生态环境治理体制机制对于实现长江经济带协调均衡发展具有深远意义。当前，长江经济带是我国推动绿色发展的重要阵地，离不开生态主管部门的联合治理和创新的流域管理模式。

1、加强统筹生态系统保护工作，进一步完善自然资源部的职能。首先，通过重组水利、林业、农业、国土、交通、住建等方面相应技术准则，明确自然资源产权，权责到位，化解自然资源低效开发利用、所有者权属划分模糊和环境部门职能交叉等问题。其次，构建并监督实施长江经济带空间规划体系，通过重组和新建各个主管部门，形成统一编制的空间布局，避免形成空间规划重叠、各主管部门缺乏横向联系等问题。最后，自然资源部汇集了八个部门的部分职能，为避免权力过分集中，可以拆分行政决策权和执行权，由各个生态管理部门来实施自然资源部制定的决策。也可以通过划清政府与市场之间的界限，减少政府对自然资源的直接配置，简化各部门对微观事务的管理和审批流程，充分发挥市场的作用。

2、建立具备协调职能的权威监管机构。首先，流域性的监管机构应当汇集各生态主管部门和流域行政区的主要行政负责人、高科研能力和学术水平的专家团队与具有代表性的社会公众，呼吁各方代表为长江流域生态环境治理积极献策，制定代表社会各界综合有效的权威决策。其次，通过立法授予该机构一定权威和自治权力，以便在流域生态环境治理发生冲撞时，监管机构能团结相关利益主体集体协商，并在必要时刻强制性促成各方形成共识。最后，要在抗洪防旱、水土保持、河道治理等方面提供可靠的技术支撑，突破技术瓶颈，在关键领域实现重大突破，为长江全流域生态治理推波助澜。

（三）完善生态补偿机制。完善的生态补偿机制不仅是贯彻生态文明建设的有力举措，也是贯彻绿色发展目标的具体路径，长江经济带需要构建完善的生态补偿机制，从而实现自然资源的合理分配，健全社会的公平正义。

1、扩大补偿范围。生态补偿机制不应只针对水资源设立补偿指标，“山水林田湖草”整个生态系统都应该得到合理的补偿，为生态环境进行系统有效的整治和修复打造有益条件。

2、加强市场机制在生态补偿中的积极影响。市场补偿是政府补偿的补救措施，本着谁污染谁付费的原则，建立健全资源使用权、排污交易、碳排放交易等生态补偿方式推动生态资源市场化，从而激发企业自身的能动性，企业自行监督自己的排污行为，设法找到降低排污的新方法，自觉淘汰落后生产工艺，提升核心竞争力，合理利用资源，达到自身经济社会效益最大化的同时，也减少了对环境的破坏。

3、提高生态补偿标准。一方面可根据生态投入和运行成本的动向变化，执行差异类生态补偿标准；另一方面可依据区域发展状况、居民收入水平以及物价等来综合制定生态补偿标准，实现因地制宜的生态补偿机制，特别是要加大对生态核心区投资力度，激发补偿对象自觉主动地加入生态环境保护的队伍中。

4、丰富生态补偿方式。一方面通过社会募捐、发行生态基金福利彩票等方式，全方位、多角度地募集生态补偿资金，引导民间资本投入生态环保事业，增加生态补偿资金来源；另一方面通过研究设立绿色股票指数、推广绿色信贷服务、设立绿色发展投资基金、完善生态环境治理备用金制度，建立环境影响评价核算体系，构建完整的绿色生态金融服务体系，以此拓宽生态补偿渠道。

（四）积极探索“绿水青山”转化为“金山银山”的具体路径

1、摸清家底，明晰“两山转化”产业优势。首先，对长江流域内的各类生态资源作专门的摸底调查，避免造成底数不清、权责不明、界限交叉、监管不力的情况；其次，流域内各省市要从现有的资源层面分析区域资源优势，逐步确立独具当地特色的产业优势；最后，在厘清流域优势资源的基础上，深挖延伸要素，培养壮大链条产业，在环境承载能力内适度探索人工生态系统培育。例如，长江中上游地区拥有得天独厚的自然资源和劳动、土地等低成本要素，适宜布局现代化农业、生态旅游业和资源加工业；长江下游地区可利用其科技创新能力强和资本雄厚等优势，对中上游初级产品进行深加工，形成一条完整的产业链。

2、创新深挖，明确“两山转化”可行路径。首先，要跳出“转变即变现”的眼前利益，做到全域规划、立足未来，着力开发诸如林业碳汇、良种繁育、生态旅游、光伏发电、江岸线港口观光游等轻资产原生态的可持续产品与模式。其次，要探索科技化、品牌化的“两山”转化。利用现代科技成果，创新循环利用有限的自然资源和生态环境，实现“变废为宝”，以最少的资源耗损取得更大的经济利益与社会效益；通过品牌化经营，建立区域核心竞争力，培育地方特色生态文化品牌，不能盲目照搬成功案例，要勇于创新，以高科技引领高质量的生态产品，从而获得更多的绿水青山边际效应与附加值。最后，通过现有的电商平台、物流网络等将“两山”转化的产品市场化和价值化，并在市场运营中提高经营主体的风险管理能力和竞争能力。

3、加强引导，推动市场和政府的有效结合。一方面政府“一头独大”的引导机制并不能顾全大局，而市场正是激活“两山”转化的另一引擎，无论是市场中的人才、技术、资本等要素，还是大量的消费群体及其购买力和购买欲望、流程化标准化服务、生态资源产品化开发和包装、消费潮流趋势信息等方面的能力，都能有效提高“两山”转化效率、启发转化潜力；另一方面我们应该明白，“两山”转化是经营和监管之间动态平衡的政治经济活动而非完全竞争市场行为的实质，综合运用政府和市场这两只手，建立两者之间紧密联系的制度体系，对“两山”转化形成正确有效的引导监督。各地政府可以利用其影响力和号召力引进外部市场主体，也可以充分调动企事业单位、社会组织和公众的积极性，鼓励科技创新、联合发展，开发质量和特色兼备的生态产品，培育本土市场力量，组建成熟市场主体；为了规范市场，避免企业逐利性产生的有害影响，政府应当加强监管，划定生态环境红线，禁止过度开发，对严重破坏环境的企业进行停业整顿。