构建我国建筑工程质量保险制度的思考

刘蕴智

(同济大学 经济与管理学院,上海 201804)

我国旨在引入市场机制条件下的商业保险模式进行建筑工程质量管理的研究、探索和试点工作已有20年左右的历史，国内学者的研究大都集中在建筑工程质量潜在缺陷保险(以下简称“IDI”)方面。20年来对IDI试点进程大概经历了三个阶段：2002年至2006年的理论探索阶段、2011年至2014年的项目试点阶段,以及2016年至今的全面试点阶段。[1]2017年8月，住建部印发《关于开展工程质量安全提升行动试点工作的通知》(建质〔2017〕169号)，明确全国9个省市作为工程质量保险试点地区。这说明,虽经历了20年的探索，但到目前为止并没有真正建立具有我国特色的工程质量保险制度，还需要进一步试点。对IDI制度，即使试点工作走在全国前列的上海市也只在全市保障性住房和浦东开发区商品房小范围内进行了试点，并且在地方立法层面上作出了有别于国家现行法规和规章的前提下才得以实施。同时,“试点工作的通知”要求“培养良好的质量保险市场，逐步建立符合我国特色的工程质量保险制度”，可见，国家要求的是建立建设工程质量保险制度并不仅仅是住宅工程，而目前的试点城市基本都选择了住宅类房屋，只有深圳试点时扩大到了政府代建的其它工程中。这表明IDI制度在我国的推广还存在不少困难和制度瓶颈。本文探索的是在现行国家法规和制度框架下如何构建具有我国特色的建筑工程保险制度，以期提供另一种思路，起到抛砖引玉的作用。

1 IDI制度在我国试点中发现的问题

1.1 相关概念

IDI是英文Inherent Defects Insurance(即“建筑工程质量潜在缺陷保险”)首字母的缩写。是指由建设单位投保的，根据保险合同约定，保险公司对在正常使用条件下，在保险期间内由于建筑工程潜在缺陷所导致被保建筑物的物质损坏，履行赔偿责任的保险。它由建设单位投保、支付保费，保险公司为建设单位及建筑物所有权人提供因建筑潜在缺陷导致保修范围内的物质损失时的赔偿保障。[2]从该定义可以看出，此险种对保证工程质量有着重要意义，属于一种保障民生的险种。IDI起源于法国，最早可追溯到1804年的《拿破仑法典》，成熟于1978年的《斯比那塔法》，后来引入到了法国民法典中。[3]目前，世界上IDI制度执行比较好的国家和地区，比如：西班牙、日本、新加坡、中国香港等，虽然各有特点，但其制度的建立都或多或少参照了法国的制度体系。IDI的保险期，国际通行的做法是在工程质量缺陷责任期满后，即竣工2年后,启动为期最长10年的质量潜在缺陷保险期。

建筑工程质量潜在缺陷是指因设计、材料、装饰装修、施工等原因造成的工程质量不符合工程建设相关标准及合同约定，并在使用过程中暴露的质量缺陷。IDI分为基本工程保险和附加工程保险，基本险包括保障结构安全的10年期保险和保障保温、防水性能的5年期保险；附加险包括保障设备管线安装、装饰装修、供热供冷系统等的2年期保险。[4]

1.2 当前,我国试点IDI制度发现的问题

国内学者通过对比研究提出了当前国内实施IDI制度存在的问题，主要包括：我国工程质量责任保险的法律体系不健全，无论是《建筑法》《保险法》《建设工程质量管理条例》都没有涉及质量保险问题，更没有强制性参保要求；保险公司代位追偿机制没有建立；缺乏独立的质量风险控制机构Technical Inspection Service(以下简称“TIS”)，国内风险控制市场发育不完善；既懂建筑工程技术，又熟悉保险业务的复合型人才匮乏等。

2 我国现行的建筑工程质量保证体系

经过多年的不断积累和总结，我国已经形成了一套具有中国特色的建筑工程质量保证体系和维修资金制度。在项目立项阶段建立了可行性研究制度；在项目实施阶段建立了先勘察后设计再施工的基本建设程序，为保证建设工程的安全性和可靠性对勘察和设计文件建立了图纸审查制度；对工程施工的过程管理建立了具有中国特色的建设监理与政府安全质量监督相结合的制度；对竣工验收阶段建立了政府监督机制；还建立了缺陷责任期、质量保修和维修资金制度等，国家还通过立法和行业规章保证这些制度切实落到实处。

实践表明，这些配套的质量管理制度对保证我国建筑工程质量和安全可靠是行之有效的，但在实际运行中也确实存在工程质量保证责任不明确，在市场经济条件下，没有充分利用好经济手段管理工程质量、促进保修责任落实等问题。笔者认为这些问题完全可以通过参考、吸收、消化国外的一些好做法，不断补充和完善我国的工程质量保险制度体系，在现有制度框架下，利用市场机制建立起一套符合我国国情的工程质量保险制度，为确保建设工程质量保驾护航。

3 IDI制度在我国施行的不适宜性

3.1 我国的土地制度与西方国家不同

目前，IDI开展比较好的国家和地区，比如：法国、西班牙、中国香港等地的房屋是全产权制，用户购买的不仅是房屋，还包括土地产权。而我国土地是公有制，业主购买的房产的土地使用权最多只有70年，商业房产的土地使用权一般是40年。西方国家产权人购买房屋保险期过后进行再保险的情况很普遍，而我国业主再保险的动力不足，所以，我国IDI市场的培育和发展就比较缓慢，而且，由于再保险需求不足，保险公司作为金融企业的盈利可能只有通过提高保费来实现，保费的提高又进一步限制了IDI市场的开拓。

3.2 中外实行的质量保修制度不同

我国《建设工程质量管理条例》规定，工程的主体和基础工程的保修期为设计注明的建筑工程合理使用年限，即基础和主体等结构工程实行终身保修；[5]有防水要求的屋面、楼地面、墙面，条例规定的最低保修期限为5年，保修主体为相关责任方，国外则没有类似规定。我国对结构工程的终身保障，比IDI基本保险确定的结构潜在质量缺陷保险期只有10年的保障程度要高多了。如果因引入IDI制度而抛弃终身保修的做法，购房者不是得到了更好保障而是降低了保障期限，因而IDI制度在我国推广还存在阻力。当然，IDI制度中也有长于条例规定的最低保修期限的，比如：防水工程，IDI是在2年缺陷责任期结束后再加5年保险期，条例规定是从竣工验收后开始计算保修期，比IDI少了2年。再比如：装饰装修工程、管道安装工程等，条例规定也是从竣工验收开始计算保修2年，比IDI也少了2年的保障期。对保温工程条例没有规定具体的保修期限。目前，一般参照装修工程保修2年的规定执行，比IDI的保障期少了5年。应当说明的是条例规定的是最低保修期限，建设单位与施工单位在签订《建设工程合同》中的约定不得短于该规定，但并不是说保修期最长只能达到最低期限，允许双方在合同的专用条款中约定长于条例规定的期限。另外，为了增加对相关部位保修的强制性，国家完全可以通过对条例的局部修订达到上述IDI的保障期限。

3.3 潜在缺陷质量保障实施的主体不同

IDI模式下由建设单位缴纳保险费，工程出现需要维修的缺陷，产权人向承保的保险公司报修，保险公司维修后再向责任人追偿，通过这样的程序设计解决业主报修难、维修难、动用维修资金难的“三难”问题。我国执行了多年的保修制度是施工单位承担了大部分保修责任，缺陷责任期满后，公共部位的维修费用则从购房者办理产权证前缴纳的维修资金内支出，建设单位根本没有任何花费。追求利润最大化是企业的根本属性，现在引入IDI制度要求建设单位支付保险费，建设单位肯定不乐意，有一定的抵触情绪不愿意投保，大概这也是我国大部分试点城市IDI投保率低的原因之一。就算目前试点比较早，已基本形成IDI制度框架的上海市，也是通过地方立法设置建设单位缴纳物业维修基金，并且设定该基金的费率高于IDI的保险费率，并且投保IDI的基本险和附加险后免交物业保修基金，对商品房用地把投保作为土地出让的前提等强制性条件才保证了该项试点制度的落地。如果从国家立法层面也设置类似强制性规定的话，在当前我国尚未完全解决人有所居、住宅刚性需求依然较大的背景下，大概率会出现开发商把自己缴纳的保险费摊入房价中，进一步推高房价的情况，最终还是要由购房者买单。

3.4 IDI制度本身存在的缺陷

目前，各国实施的IDI最长保障期10年的规定，其雏形是1804的《拿破仑法典》，200多年前的房屋等建筑工程的复杂程度、耐久程度、保障的难度和范围与今天的建筑已不可同日而语。目前，房屋已向高大化、大跨度、智能化方向发展，当年确定10年保障期也许是合理的，但现在还延续这一做法可能就不是那么科学合理了。

根据2018年11月中国保险行业协会颁布实施的《建筑工程质量潜在缺陷保险质量风险控制机构工作规范》，质量风险控制机构(简称为“TIS”)是受保险公司委托，对建筑工程质量潜在风险因素实施辩识、评估、报告、提出处理建议，促进工程质量的提高，减少、避免质量事故发生，并最终对保险公司承担合同责任的法人机构。TIS的工作内容按照项目进程大致可以分为四个阶段：勘察设计阶段、施工阶段、竣工验收阶段和复查阶段，[2]即TIS的工作将在建设工程缺陷责任期满、IDI保险合同生效前结束。TIS的工作结束后正式进入保险期，保险期内出现保险合同约定的出险事件保险公司就需要维修，维修以后的责任划分由何种权威机构界定，又需要哪些法律法规约束，才能保证保险公司能及时得到补偿也是一个值得研究的问题。

4 构建我国建筑工程质量保险制度的建议

总体来看，我国《建筑法》《建设工程质量管理条例》和部门规章等法律法规建立起的工程质量保障制度，无论从质量保障期、保障效果，还是广大产权人得到的保障利益上来看都优于IDI提供的保障。但是，我国的工程质量保障制度也有较大的完善和提升空间。

4.1 完善我国建筑工程质量保险体系

建筑工程质量保险包括工程质量保证(保修)保险、工程质量潜在缺陷保险和职业责任保险等三种。[6]目前，我国的法律体系中，《建筑法》《保险法》《产品质量法》《建设工程质量管理条例》等涉及建筑工程质量的保险条款不多，尤其缺少职业责任保险的内容。正如建筑工程质量潜在缺陷概念定义的那样，工程的潜在缺陷可能与工程勘察、设计、建筑材料、装饰装修、用户使用等因素都有关。而实际工作中，由于责任划分困难，工程出现问题后被投诉的主体要么是建设单位，要么是施工单位，并且施工单位承担了大部分责任。投诉很少涉及同为可能出现缺陷责任的勘察单位、设计单位和材料供应商等。为此，建议国家通过修订相关法律法规，在整个建筑工程行业建立起职业责任保险制度，在建设施工合同、勘察设计合同、材料供货合同、建设工程委托监理合同、图纸审查委托合同等合同示范文本中增加投保缺陷责任险的内容，同时，为体现建设单位对工程质量的首要责任将建设单位也纳入工程质量责任险的投保范围，并依法强制施行。根据工程参与方介入工程的时间和所应承担的责任确定各自的保险期限、厘定相应的保险费率，各方的保险期限应与《建设工程质量管理条例》的规定相同。

4.2 修改建筑安装工程费用项目组成

修改由原建设部、财政部联合印发的《建筑安装工程费用项目组成》，设置新的会计科目，允许各责任主体将投保的费用列入工程成本范围，[7]以解决资金出处问题。

4.3 探索应对市场经营主体因合并、转产、破产时责任主体的转移机制

市场经济条件下，在工程合理使用期限内经营主体包括保险公司，因种种原因出现合并、转产甚至破产等情况都有可能。这些市场主体在正常经营期间需承担的保修责任不能随着主体的变化而消失。有些经营主体虽然没有发生变化，也可能由于其他原因失去了维修或赔偿能力，这也是政府需要重视的问题。目前做法是，出于对社会稳定、关注民生的考虑，往往由政府“兜底”，这不仅影响了社会稳定，也增加了财政负担。有关部门应探索建立应对责任主体出现变化时的保修责任的转移、承续机制，以免产权人的利益受损。对发生合并、转产的市场主体，市场监管部门应通过所掌握的市场主体申报信息，实行部门间信息共享，及时向社会披露并向有关部门通报市场主体的变动情况，将保修责任主体转移的约定作为办理营业执照等相关证件的前置条件；对破产主体在资产清算时应留足投保潜在质量缺陷险的保费等。

4.4 培育并建立规范的、独立的质量风险控制机构(TIS)

尽管IDI制度在我国实施有不适宜性，但是借鉴其建立独立的TIS做法还是很有必要的。在我国现有制度框架下建立各方责任主体投保的质量责任保险制度对促进各方主体自觉提高工程质量，减轻企业负担，保障产权人权益已势在必行。由于开展工程质量保险业务比较晚，高校又没有开设建筑工程管理与保险业务相融合的专业或课程，更没有相关职业资格考试，[8]所以，我国既精通建筑工程技术又熟悉保险实务的复合型人才匮乏，也使得保险公司开拓建筑工程保险市场的热情大减。在这种情况下要推进符合国情的工程质量保险市场的建立，就必须培育并建立规范的、独立的TIS。作为试点期间的过渡，上海市2016年12月1日至2018年6月30日试行的《上海市建设工程质量风险管理机构管理办法》鼓励现有工程监理、设计审图、检测等机构通过改组、合并等方式发展成为风险管理机构。但是，这些机构由于只参与了工程建设某一阶段的工作，没有参与工程从立项、勘察、设计、施工的整个过程，所以，并不适合作为代替保险企业进行全过程风险防控的机构。2018年颁布的TIS工作规范明确提出，TIS应具备独立性，不得与该工程参建单位存有关联关系，不得直接或间接参与该工程的项目管理、勘察、设计、施工、监理、材料供应等服务。应当由独立的TIS按照工作规范向聘任公司提供风险评估报告，才能为保险企业厘定保费提供依据。

4.5 创立权威的、具有政府公信力的工程质量责任鉴定机构

随着建设用地越来越紧张，国家大型工程比如水利项目、高铁项目建设越来越多，工程所面临的水文地质条件、工程地质条件及建设项目的周边环境也越来越复杂，一些尚无国家标准的结构形式也在不断出现。同时，随着科技进步，新技术、新材料、新工艺、新设备不断被应用于工程中，勘察设计、建筑材料等原因所导致的潜在质量缺陷出现的概率在加大。目前，建筑市场行为不规范，围标、串标、挂靠施工的现象屡禁不止，也使因施工因素导致的潜在质量风险在加大，再加上建筑行业本身的特殊性，面对这样一个技术复杂、专业性强的行业的产品出现的潜在质量缺陷，现有的咨询中介机构无论是图审、监理还是工程检测机构都很难充当工程质量责任划分的鉴定机构。所以，建议国家设立新的资质标准，创立独立的工程质量责任鉴定机构，这一机构不仅要有权威性还要有政府公信力，不能是以盈利为目的的中介机构，其从业人员要有相应的职业资格，还要有一定的相关工作经验。只有这样的机构才能被建筑市场各方责任主体普遍认可，鉴定的结果才能减少推诿，也才有“仲裁”意义。