多层次养老保险体系建设现状、问题及建议——以安徽省为例

王嘉裕

(悉尼大学 商学院金融系，新南威尔士州 悉尼 2042)

根据安徽省第七次全国人口普查结果，截至2020年11月1日零时，安徽省65岁及以上人口占全省总人口的比重为15.01%。与2010年安徽省第六次全国人口普查相比，上升4.78个百分点。[1]居全国第8位、中部第1位，高于全国平均水平1.36个百分点，[1]安徽省人口老龄化呈现基数大、进程快的发展趋势，未来这种形势将进一步加剧。据预测，2022年，安徽省老年人口总量将突破1300万、占比达到20%，进入中度老龄化阶段；同时，“十四五”时期，中重度失能老年人预计将突破70万人，困难老年群体兜底保障也将由绝对贫困群体向相对贫困群体转变，保障覆盖面将进一步扩大，总体上全省养老服务供需矛盾将更加突出。

积极应对人口老龄化突破单一的生命历程理论支撑，将关注对象由部分老年人转向全体老年人，以更包容的政策环境为全体老年人提供维护其身心健康的政策体系。[2]养老保险体系是社会保障体系的重点和核心。健全多层次的养老保险体系，是积极应对人口老龄化、促进养老保险制度可持续发展的重要举措。同其它省份一样，安徽已建立机关和事业单位工作人员养老保险、城镇企业职工养老保险、城乡居民养老保险三大主要养老保险制度，成效显著，但多元养老保险制度并存也带来养老保险财务可持续性等问题。为了使养老保险长期健康发展，必须深化改革，建立多层次多主体的养老保险体系。

一、安徽省多层次养老保险体系发展现状

安徽省当下实行的养老保险体系主要有三个层次：基本养老保险是第一层次，以政府为主导，主要包括城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险；补充养老保险为第二层次，由企事业单位提供，主要包括企业年金和职业年金；个人储蓄性养老保险为第三层次，自愿选择，有待发展。

(一)养老保险制度逐步健全

养老保险在社会保障制度中具有重要地位。安徽已建立机关和事业单位工作人员养老保险、城镇企业职工养老保险、城乡居民养老保险三大主要养老保险制度。[3]近年来，安徽省制定出台了一系列政策措施，对退休人员基本养老金进行了调整，降低养老保险费率，规范养老保险省级统筹，相关的工作任务进展顺利，取得明显成效，保障服务水平也有所提高。安徽省养老保险制度改革不断深化，切实开展基金的保值增值工作，加大投资力度，拓宽投资渠道，稳定推进年金投资运营管理，监督养老保险基金的流动，检查是否存在违法乱纪行为，致力于年金体系的发展，养老保障待遇定期提高，确保正常发放，提高养老金保障水平。同时，机关事业养老保险制度改革工作也取得实质性进展，养老保险覆盖范围渐渐变广，人人享有参保机会，建立多种体制机制，安徽省养老保险制度日益健全。

(二)基本养老保险基本实现全覆盖和可衔接

“十三五”以来，安徽省大力支持参保工作，制定规划、出台政策吸引民众积极参保，努力做到全覆盖，不忘为公众谋福利，提升公众的幸福感，“保基本”基本落实，保障能力显著提升。2020年末全省参加城镇职工基本养老保险人数为1 283.5万人，城乡居民基本养老保险参保人数为3 490.1万人。[4]参保人数逐年增加，待遇水平逐步提高。目前,安徽省已开展城镇企业职工基本养老保险关系转移接续工作，切实推动了基本养老保险转移接续工作的顺利进行。

(三)加快推进补充养老保险制度建设

补充养老保险不具有强制性，但国家和政府还是鼓励、支持企业和机关事业单位积极参与，为职工建立年金。[5]职工在参加企业年金或职业年金前，必须参加基本养老保险。安徽省于2004年出台意见开始准备实施企业年金，于2016年制定办法发展职业年金，不断调整改革方案加快推进制度建设。在补充保险资金方面，政府鼓励采取不同的资金运作和管理方式，例如：商业资本活动、社会活动或大型企业的独立运作。企业年金和职业年金可由活跃于社会市场的组织在某些领域或部门以协议的形式进行管理、维持和提高，也可与商业机构签订合同，让其负责资金运营，多家商业保险公司和银行参与其中。

(四)个人储蓄性养老保险和商业养老保险有所发展

个人储蓄性保险具有很强的自愿性，也就是说个人可以根据自己的经济能力决定是否参与其中，购买多少以及购买什么样的保险产品，可以确定自身的参保水平。[6]安徽省政府关注重视商业养老保险的发展，于2017年出台实施意见，规范商业养老保险的发展方向，推进商业养老保险的资金运用，提升管理能力，推出新型保险产品，提供人性化服务，提升保障水平。居民收入增加，购买商业养老保险产品的人数也随之上升，商业保险额有所增加，这不仅促进了安徽省商业养老保险的发展，同时，还形成产业链，推动了整个保险行业的发展。

(五)信息化建设发展较快

若要养老保险制度保持健康高效运转，信息化建设是基本技术支撑，加快信息化建设对于安徽省社会保障事业发展具有重要意义。安徽省根据自身情况，逐步建立并不断完善信息系统，有关于城乡居民的，有关于机关事业单位的，还包括省本级企业基本养老保险平台等，这些信息系统能够收集和处理养老保险的相关数据，形成高效便捷的信息数据库，储存有用的信息，当有集体或个人需要相关数据时，这些信息平台可以满足其需求，登录官方网站即可查询。通过养老保险信息管理系统，完成参保人的待遇发放，为参保人查询缴费提供便利，使得业务经办更加规范统一，服务手段得到改进，工作效率提高，透明度增强，助推养老保险实现省级统筹，便于养老保险跨省转移。实体社保卡覆盖率较高，基本实现“一人一卡”，鼓励民众申领电子社保卡，通过手机查询信息，完成参保等工作。现在，安徽省的“一卡通”升级了，还可以为居民提供各式各样的服务。安徽省12333电话咨询服务中心热心帮助广大市民朋友，不仅提供“线上”服务，还通过“线下”走进群众，赢得了好口碑，也获得了荣誉称号。未来，安徽省信息化建设会充满新的动能和活力，释放更加广阔的发展空间，推进养老保险事业发展和资源共享。

二、安徽省多层次养老保险体系存在的问题

(一)基本养老保险承受巨大压力，容易形成“空账”

用于“保基本”的第一层次，也就是说基本养老保险具有兜底作用，其资金采取社会统筹，同时，根据规定的比率将一定比例的资金放入个人账户中，该层次保险在运行时很难留下积累基金，所以本质上还是一边收取资金一边支付待遇，就像水池里一边蓄水一边放水，也就很难让水变多。老年人口数量增加，年轻人相比较少，人口红利消失，创造的社会财富减少。再加上新冠肺炎疫情等突发情况会使得社会经济发展受阻，许多高校毕业生找不到工作，增大了就业压力，在此环境下，参保率得不到提高，筹集资金更加困难，而养老待遇发放又不能停止或减少，容易造成收不抵支，形成“空账”。基本养老保险替代率居高不下，其保障基本生活的职能已经过剩，民众过度依赖基本养老保险，对其他养老保险的支持度不高，也在一定程度上剥夺了其他层次的发展机会。

(二)补充养老保险参与度不足，覆盖率不高

处于第二层次的补充养老保险的发展起步较晚，配套措施不完善，缺乏推动该层次发展的力量。补充养老保险制度建立相对较好的主要是一些大型国有企业、外资(合资)企业、上市公司、机关事业单位，而中小企业数量众多且很少有建立企业年金或职业年金的。首先，相关的财税优惠政策、改革完善政策不多，没有建立健全动力机制，政府扶持力度不够。其次，过多强调企业的作用，企业是主要投保人，整体福利负担较重，相关优惠政策倾斜力度不够，政策效率与公平性不足，企业资金有限。再次，职工个人缺乏参保的激情，认为参加也行，不参加也没有什么大事，可能还觉得参保过程繁琐，加上政策解读、知识普及工作没有落实到位，职工对此不了解，参与热情不高，忽视了个人参保的重要性。实际参保人数不多也是多方面原因导致的，覆盖率较低使其发展具有局限性。

(三) 个人储蓄性养老保险各方支持力度不足，缺口较大

处于第三层次的保险发展较为缓慢，该保险投资收益高，但占比却不高。由于目前政策不完善，公众的购买意识不强，个税递延养老保险模式试点开展面临种种困难，“以房养老”、养老投资理财等还只是针对小部分人群，推广力度不大。市场的重要作用没有发挥出来，没有合理利用市场资源，规范市场秩序。商业性养老保险本身还存在很多问题，其险种、产品类型单一，可供选择的险种数量较少，看似有很多东西可供选择，可实际上提供的保险服务都差不多，没有太大的区别，针对性不强。此外，该储蓄性养老保险一般起保额度较高，也有投资风险，高收入群体会根据自身情况考虑购买，普通家庭较难接受，基本上不会考虑投保。如果一直持续这种局面，有钱的群体就会享受更多的保障，进而加大投资力度，获取更高的收益，而没有积蓄的群体则无法享受该层次的保险，也无法获得收益，可能会进一步扩大贫富差距。

三、构建安徽省多层次养老保险体系的对策

(一)进一步推动基本养老保险制度创新

为了改善基本养老保险“头重”的情况，政府应履行组织管理和兜底的职责，积极出台相关政策、方案进行制度改革，建立和完善相关机制，做到依法落实，不违背发展规律。完善现行的基本制度，采取必要手段进行激励，约束不良行为；深入民众生活，加强政策宣传，促使居民和职工大力支持参保工作，以积极的态度参与其中；人口在城市与城市之间流动，必要时养老保险也可进行转移接续工作，为民众提供便利；建立隐形债务弥补机制，用于分散风险；在个人账户里放入合理的资金数量，推进基金省级统筹，提高整体待遇水平；增强养老金制度的统一性，避免各制度体系分离，实行时发生冲突；加大基金投资运营，选取合适的运营机构对基金进行经营管理，加大养老金市场的投资力度，投资时选取多种产品，形成多种组合，规范化、合理化的投资运营可以获取可观的投资收益，提高待遇给付能力。老年群体日益庞大，可持续发展问题迫在眉睫，参保单位和参保人要依法履行缴费义务，支持政府的各项工作。保险基金也会出现收不抵支的现象，还有基金贬值的风险，存在较多管理问题，这时由政府出面兜底，给予政策支持和资金补助，确保资金额度保持在合理区间，维持收支平衡，可以适度减轻政府责任，逐渐提高企业和个人的主体意识。随着社会发展，养老责任必然会从政府下放到企业和个人手中，基本养老保险的“头重”问题必须适当解决。简单来说，减轻第一层次的压力，也就释放了另外两个层次的发展潜力，激发创造活力，进一步扩展其发展空间，它们的地位会逐渐上升。因此，不断使基本养老保险制度趋于完善，适当降低其所占比重，政府对于其他层次养老保险的发展及时出台具体的支持政策，是推进多层次发展的必要之举。

(二)完善企业年金和职业年金制度

第一层次的“保基本”功能得到充分落实后，政府要将目光放于企业年金和职业年金上。为了鼓励支持更多企业和单位为职工考虑，为职工谋福利，政府应明确提出建立该制度的原则和必要性，为其规划发展方向；为企业单位提供税收优惠，保障建立年金制度，降低企业和职工的参保成本，提高参保积极性，同时，需要重点关注数量众多的中小企业，制定政策向其倾斜，为它们的年金发展提供最大的便利，提高其参与度；分析市场环境，时刻注意防范市场风险；相关部门对申请运营管理资金的经办机构加大审查力度，对其进行资格认定，做到严格把关，加强对机构的监督管理，对存有违反乱纪行为的机构进行处罚，严重的可撤销其资格，为提高资金运营效率提供保障；高质量完成基金的保值增值工作很重要，在此期间的投资运营工作、监督管工作也要稳步落实，创造一个良好的投资环境，相关人员要整合监管资源，落实监管责任；进行调查走访，找出存在的问题，简化经办程序，降低准入门槛；保障劳动者的合法权益，为其增加保障福利，缓解养老问题带来的紧迫感，使职工对未来充满信心；适度提高年金的占比，缓解第一层次的压力，激励相关人员参与其中，也可以减轻企业负担，推动社会经济发展。用人单位要充分发挥主体作用，在实行补充养老保险时要严格按照相关法律政策，严格筛选经办机构，避免出现漏洞而难以弥补，为职工谋福利，让职工想为企业发展贡献力量，实现自己的价值，也能让企业走得更远，做到互利共赢。职工个人也需要积极了解相关政策，保障自己的合法权益。此外，可以改革各种年金制度，目前的企事业单位是可以自愿选择是否参与年金计划，因自主选择权较大，政府没有强制，固然参与率不高。如果一开始就将各企事业单位纳入年金计划中，不强制参与，可以选择退出，但要耗费时间和精力去向上级部门请示，有些可以参与但不想参与的企业便会放弃退出的念头，能够提高参保率。另外，企业年金也可以采取“强制和自愿相结合”的模式，大企业可以实施强制性年金计划，其财务状况良好、盈利能力强。相对来说，中小企业可遵循自愿性原则，其财务状况一般或较差、盈利能力较弱，可以根据自身发展情况选择是否参与。

(三)加快发展个人储蓄性养老保险

储蓄对于我国居民来说已成为一种习惯，正常情况下，当经济发展态势趋好，储蓄资金数额会随之增加，但大多是银行储蓄，收益小，风险小，但很难保值增值。当然，作为一个社会人，谁都希望以低投入换取高回报，但当今社会具有投资理财意识的人还是少数，大多数的民众害怕遇到较高的风险。因此，政府适当干预，以市场为主导，商业保险公司根据市场需求，向广大市民朋友提供几种高质量、价格合理、简单易行的养老保险产品，可以吸引更多的中低收入者参与其中。从多元主体的角度来看，首先，在发展初期，政府要进行适当干预，采取有效的、必要的、可行的扶持措施，出台税收优惠政策，简化投保流程，深化个人储蓄性养老保险供给侧改革，推动提供的保险产品是针对性强、多样化的，给予的服务是高质量的。开展居民养老服务工作，开展商业活动，设计相应的调查问卷发放给公众，或者进行走访调查，形成大数据，以便以此为依据进行产品和险种的设计。合理有效运用保险资金，让它被合理分配到各个领域，提高运行效率，提升监管水平，激励各方积极参与，积极推动其良性发展。其次，商业保险公司应该在遵守法律法规的前提下，根据本地社会养老需求，创新发展丰富多样的养老保险产品及险种供公众选择，为个人和家庭制定与自身适配度较高的方案，也就是类似于个性化定制，这样，不同需求都可以得到较好满足。加强产品宣传以拓宽市场，现在出现了一些新型业务，居住的房子也可用来投资，获取较高收益，还有一些网络理财，有效吸引了消费者参与投资，但要注意按章办事，不得违法乱纪。从整体和部分的角度来看，需要稳步加快推动个税递延型养老保险试点落地，汲取改革经验，部分试点取得成功后可以扩大实行范围，也就扩大了商业养老保险市场。第三层次不是独立发展的，需要将其与另外两个层次有效结合，看成一个整体，理清三者之间关系，相互促进，协同发展。政府提供政策支持，市场优化资源配置，企业、家庭及个人积极参与，使得具有较强的激励性、较高的透明度、较好的灵活性的第三层次未来还有很大的发展空间。

(四)建立以地方政府为主体的老年救助金

该层次养老的责任主体仍然是政府，但以地方政府为主，由财政预算负责筹集所需的主要救助资金。获取该层次救助金的资格也仍然是公民资格，但与第一层次不同的是，获取老年救助金要进行经济状况调查，即只有收入或生活水平低于某一特定水平的老年人才有资格获得。《安徽省人民政府办公厅关于制定和实施老年人照顾服务项目的实施意见》明确要求“完善社会救助制度，确保所有符合条件的老年人按规定纳入最低生活保障、特困人员救助供养等社会救助制度保障范围”[7]。当前，各级民政部门对贫困老年人的救助资金具有该层次养老保障的性质。通过全面落实该层次的老年社会救助，使老年人“应救尽救”。

四、结语

近年来，安徽省政府投入大量人力、物力和财力，积极响应号召，坚持可持续原则，出台了一系列措施来促进养老保险制度的发展，取得了显著成效。但是从分析来看，养老保险体系各层次发展失衡问题比较突出，显得有些“头重脚轻”，没有很好地发挥每个层次应该发挥的作用，整个体系发展受阻。安徽省老年人口数不断增加，养老保障问题不容忽视。和单一的养老保险制度进行比较，多层次养老保险体系具有许多优势，可以充分发挥多元主体的作用，不让任何一个主体逃避责任，能够缓解政府压力，老年群体基本需求能够得到满足，与此同时，也可促进逐渐实现更高层次的养老需求。因此，应进一步推动基本养老保险制度创新，完善企业年金和职业年金制度，加快发展个人储蓄性养老保险，建立老年救助金，逐步构建起多层次养老保险体系。