国有企业代建制管理模式中的风险及防范措施

杨 溁

(山西煤炭进出口集团科学技术研究院有限公司，山西 太原 030032)

1 概述

国有企业重大工程建设项目是一项投资规模大、建设周期长、覆盖多参建主体、多专业化管理、管理协调难度大的系统复杂工程，鉴于业主方存在专业团队匮乏、管理经验不足问题，为保质保量顺利完成工程项目建设，充分发挥投资效益和社会效益，聘请专业化项目管理公司进行工程全过程管理具有可行性和必要性。根据集团公司安排，业主方通过直接委托方式由集团公司指定的同集团二级企业房地产开发公司(以下简称“代建单位”)负责组织实施工程全过程建设统筹管理工作，确保工程质量、进度、投资控制同步顺利推进，及时满足项目功能使用、交付时限要求，建成之后再交付给使用单位。资金来源为集团公司专项建设资金拨付，专款专用。

2 代建制模式下工程管理中存在的风险

2.1 代建制法律法规不健全导致责任主体法律风险转移

因代建制模式推广时间较短，我国现行工程建设管理体制中，缺乏对代建制模式实用性行强的法律法规及相关政策文件的支持，鉴于代建单位既非项目立项单位，也非项目建设单位，在工程建设基本程序办理中，代建单位难以得到各级政府及建设主管部门认可[1]，导致代建工程所有事项办理都只能依附在业主单位名称下，备案项目责任主体与实际组织管理实施单位及责任人不一致，如此不仅弱化了行业监管部门的监督效力，还增加了业主方在代建工程角色里的责任主体法律风险转移，代建单位是否能承担“建设单位”的法律责任，法律没有明确规定。若代建工程出现如安全、质量、环保事故等，则因缺乏法律法规标准及代建标准合同范本为依据，这些责任和赔偿就极易推搡转嫁到业主方，这违背了采用委托代建制管理模式的初衷。

2.2 代建制组织管理系统不规范滞后工程投资效率

代建单位作为集团公司指定的工程建设专业化管理公司，在集团内部专业层面声望很高，具有极深的政治背景，通常代建单位在项目管理过程中随意性较强，疏于形成一套规范、完整、高效的代建制组织管理制度。鉴于监理在某些工作内容上与代建单位相似，职责交叉重叠；使用单位负责项目使用功能配置要求；多头管理不规范、职责不清容易造成项目管理混乱、投资效率低下等问题；若业主方过多干涉代建单位工作，则制约项目整体进度；若业主方授权代建单位过多话语权，则主观上将会降低或限制多管理角色发挥空间，如监理职能在代建单位的专业化管理中将被弱化或主动弱化，甚至可能会出现代建单位与项目施工单位、材料设备供货商、监理串谋，做出不利业主方利益的行为；管理风险是业主方面临的最大风险，若代建工程出现推诿扯皮等责任经济纠纷，将会降低业主方监督公信力的同时增加工程建设成本。

2.3 代建合同约定不明导致代建单位职业道德及履约诚信约束难

国有企业工程管理通常采用直接委托方式指定代建单位负责组织项目全过程建设管理工作，未选择有效市场竞争模式，代建单位本身实力一般[2]且存在管理配置低现象，因代建单位同时承担集团下属多项目管理建设，具体配备到每个项目部的管理人员存在数量不足、现场管理力量薄弱、专业结构配备不合理、实践经验匮乏、能力水准良莠不齐等现象，因业主方与代建单位间的信息不对称，角色站位、利益目标不同，代建单位可能利用自己强大的资源优势对业主方隐瞒不利的行为和信息达到利己的目的，导致不良风险责任都转移到业主方。双方明确委托—代理关系的代建合同属于民事范畴而不是行政合同，若双方签订的合同条款出现逻辑混乱、语意含糊，职责划分不明，则极易出现合同纠纷、责任纠纷、经济纠纷，业主方应加强代建合同风险识别能力，注意防范关键条款由代建单位事先拟定、先入为主的现象，防控业主方成为矛盾转嫁的承接方。

2.4 忽视工程档案资料收集及整理风险

竣工验收阶段常见问题是档案资料移交不合格，原因在于代建单位和各参建单位忽视档案资料的形成和管理，对项目工程资料纸质版归档不及时不完整，不建电子档案，档案资料分类与归集不随同工程建设进度同步形成，尤其是现场施工工序资料、隐蔽工程验收记录及影像资料、技术管理类资料、材料设备质保资料缺失不齐，事后补编，工程文件不准确，前后内容不一致，从而增加业主方档案资料真实性、完整性风险[3]。

3 代建制管理的风险防范及措施

3.1 明确代建单位法律地位，制定工程管理实施办法

1)建立健全代建制法律法规，代建单位作为项目实际组织管理决策的关键，应积极主动发挥代建单位的主观能动性，明确代建单位在国家基本建设程序中作为建设方的法律主体地位，明晰代建单位在项目管理中的责任、权利和义务，完善配套制度对其进行有效管控，出台《代建合同示范文本》及现阶段代建收费标准指导性文件，规范各参与方管理行为，全面提高代建工程的工作动力及效率。

2)制定工程管理实施办法，总结各省、各地区已实施代建项目实践经验的基础上，督促代建单位结合项目实际完成切实可行的项目管理办法，明确代建单位代理职责，明确项目法人的管理规定，明确代建单位项目管理机构人员配置及各方职责，为代建管理提供依据，为日后工作提供参照标准。将代建单位在工程项目建设过程中的质量、安全、环保、进度、投资等各方面权利责任进行严格落实，要充分保障每个管理环节都能够做到有章可循、责任到人。代建单位在工程建设管理中行使自己的权利要遵守规章制度，明确业主方有监督管理权限。

3.2 加强代建合同风险管控，做到违约追责有依据

代建合同约定必须严谨细致、规范合理，尽量使双方权利、义务与权、责、利匹配；明确职权划分、明晰责任担当，利用合同做好风险分配，制定风险分担条款时要遵循“公平、由最能控制风险的一方承担风险、承担低成本”原则[4]，代建合同中的关键条款建议业主方联合第三方专业机构和工程类法律顾问帮助拟定，如安全质量事故追索条款约定、索赔与反索赔范围、违约责任处罚等，在民事合同订立上对代建单位约束最大化。

3.3 构筑自上而下的全方位监管体系，确保代建成果知情权

1)项目业主方在尊重代建单位依约享有自主权的前提下，加强对代建单位与各参建方的履职监督，配合集团工程建设主管部门、审计部、财务部、纪检监察等部门联合互动定期对代建成果进行综合管理，严把建设程序、造价审核，严格绩效考核、资金拨付审核，做到依法依规依约监管，监管不越权，参与不干预，授权不越权。

2)加大业主方专业性综合型人才引进和培养，注重对能熟练掌握国家相关经济法规、熟悉工程项目专业技术、且具有较高管理水平的综合性人才引进，加强专业人员储备，参与代建成果深度审核，采用与工程监理协同监督制约模式，及时反馈监管过程中所出现的问题，主动积极发挥业主方的监督管理作用，确保对代建工程全过程、全方位的知情权。

3.4 重视工程档案资料管理工作

1)建立健全代建工程档案管理机制。完善档案管理机制建设是基础，建立档案组织领导体系，配备档案专管员，重视档案基础设施建设，强化业务培训、学术交流，提升档案管理业务技能，规范各专业档案归集、立卷、移交程序；固化档案管理流程，提高代建工程档案归集的及时性、准确性、系统性和完整性。提高档案管理质量。

2)注重档案资料监督工作。业主方分管领导定期带队去项目现场跟踪落实代建单位日常档案资料整理工作，督促代建单位定期开展自查与检查工作，优化管理电子建档，强化宣传引导，增强各参建单位重视档案管理工作，为工程竣工档案编制一次性成功奠定坚实基础，提高档案资料管理工作权威性。

4 结语

代建制作为提高工程建设投资管理效率的新制度，实践过程中存在一些问题，业主方应提高风险识别防范意识、加强合同风险管理、开展全过程监理、配合主管部门完善风险预控机制，提高项目代建管理效能。