民国时期广东筵席捐稽征之博弈探析（1923-1948）

杨 婷

（暨南大学 历史系，广东 广州 510632）

晚清以降，中国财政税制逐渐由传统的农业税向工商税转变。税制转型过程中，地方政府除不断提高传统税目的税率外，还开征众多新式工商税。筵席捐作为民国时期新增工商税目的一种，源于清末饭馆捐。而正式以筵席捐为名征税则最早开始于广东，规定“凡酒楼菜馆饭店席艇，不论顾客多少，中西筵席按照筵席菜式价值所结银数征捐”［1］。

检索相关文献，关于筵席捐的研究主要是对全国范围内筵席捐的出台背景、税率、稽征方式、社会影响等方面进行概观，地方实证类研究较少。广东是民国时期最早正式征收筵席捐的省份，相关专门讨论尚少。相关研究主要见诸殷崇浩主编《中国税收通史》、金鑫主编《中华民国工商税收史：地方税卷》等通史著作中，于广东筵席捐略有涉及。王姣姣的《“增税”与“节食”：南京国民政府时期的筵席捐探析（1928-1949）》，其中涉及广东筵席捐的起征以及同业抵制筵席捐活动。孟育东《孙中山与国立广东大学的经费筹措》提及孙中山曾指定广州省河筵席捐为国立广东大学指定经费来源之一。鉴于此，本文拟运用相关文献，对民国时期广东筵席捐的出台背景、税率、稽征方式以及捐税征收过程中各方力量的博弈进行长时段考察，并分析其中的发展变化，以管窥民国时期地方税制的演变路径。

一、税制演变

20世纪20年代初，孙中山主政广东地区，忙于讨伐桂系及北伐护法，政府为维持庞大的军费支出导致财政十分窘迫，“各财政机关已罗掘俱穷，实无可再筹之余地”［2］。为充实财政，政府征收多种杂税杂捐，其中包括对餐饮业征收筵席捐。

1923年孙中山第三次在广东建立政权，当时政局动荡不安，且政府财政拮据。当年暑期开学后，教职员因被拖欠薪资，爆发罢教风潮。面对此种困境，广东省政府最终决定9月开始在广州市开征“省河筵席捐”，批商承办，指定此项捐费专门用于解决省立中等以上七校（即国立广东高等师范学校、广东公立农业专门学校、广东公立法政专门学校、广东省立第一中学校、广东省立甲种工业学校、广东省立女子师范学校、广东省立宣讲员养成所）教育经费，税率为值百抽三。罢教风潮解决后，广州市长孙科以省库积欠市教育补助费30万元为由，向省署请求将筵席捐捐率增加，并以增加部分，指拨为市教育补助费。1924年2月1日省长廖仲恺公布变更省河筵席捐征收办法，“将原定值百抽三的捐率，改为值百抽十。并指定以三份之二为省教育经费（即中上七校经费），三份之一为市教育经费”［3］，由市政厅招商承办。

1924年经孙中山核准，相继在中山、新会、顺德、东莞、汕头等地开征筵席捐，“筵席捐按筵席价值征收，税率10%，下级饭店所售菜式每件在0.2元以下的免征”［4］126。此时正值邹鲁奉孙中山令创立国立广东大学，为解决经费困难，邹鲁向孙中山提议“省外各属开办之筵席捐，以三分之二拨为国立广东大学经费，以三分之一拨为各该地经费”［5］7，此项提议得到孙中山的支持，很快通令各地“此项筵席捐拨作教育经费，无论各机关、各军队如何困难，不准截留”［6］23。

抗日战争时期，日军在珠江三角洲和沿海城镇，以及海南、潮汕地区成立伪广东省政府。为满足日本侵华战争及殖民统治的需要，应付庞大的军费开支，1941年11月28日，伪广东省政府委员会第八十五次会议，议决通过伪广东省政府委员兼财政厅长汪宗准关于恢复征收筵席捐的提议［7］，在其控制区域下经济发达、饮食业兴盛的“广州征收水陆筵席捐，捐率10%；汕头征收筵席捐，捐率15%”［5］165。

1942年12月5日，广东根据行政院颁布的《筵席及娱乐税法》将筵席捐、娱乐捐（对规定的娱乐行为所征收的税捐）合并为筵席及娱乐税，制订实施《广东省各县筵席及娱乐税征收规则》，规定“筵席税按消费总额征收，税率10%……消费者为纳税义务人，税款由营业者代征代缴”［5］127。

随着战事推进，国民政府以抗战时期限制消费为由，于1943年7月出台规定“原筵席税率10%改为最高不超过20%，原娱乐税率30%改为最高不超过50%”［5］89。

抗战结束后，国民政府取消战时非常措施。1947年4月3日，广东省政府修订实施《广东省各县市筵席及娱乐税征收规则》，筵席征税由市县政府拟定起征点，“其价格在5倍以内的，税率10%；其价格在5倍以上者，税率20%”［5］127。

1948年后，国民党政府分崩离析，政府无暇顾及，税收秩序陷入紊乱，因此再未有筵席税法规出台。

很长一段时间内筵席捐作为一种地方杂捐杂税，全国范围内没有制定统一税法和规定，由各地自订规章，税率不一。就广东地区筵席捐发展而言，筵席捐捐率的制定也未有明确规则，往往与各县市地区财政情况以及当时政局相关，在财政紧张时期筵席捐捐率通常会升高，反之则较低。同时，捐率也与承办筵席捐征收的包商密切相关。

二、稽征方式

民国时期广东筵席捐的征收方式自征收开始，受时局、政局以及餐饮行业经营者的影响，一直徘徊于招商承办和同业认包之间。

1923年广州市开办省河筵席捐，政府采用招商承办方式，由裕源公司获得承办权。所谓招商承办，即由政府出面发布通告给出底价，邀请商人参加投标，价高者得。以广州市政府发布的《招投广州市筵席捐章程》［8］为例，招投标主要流程为：商人在招商赴投当日准备一定数额担保金交庶务处验收，庶务处给回收据和号数票一纸。商人将公司商名按式填注，凭票入场，当众竞投，最少以三票为有效，竞投者按规定数额不断加价竞标。最终认饷超过底价最高者，获得承办权。裕源公司征税苛刻且时常派出稽查人员至酒楼检查账单，扰乱经营，引起酒楼行商极大不满。很快，酒楼行商实行罢市抵制；酒楼、茶室、茶楼工人也全体罢工，表示“协助东家行，并悬赏五百元，向承商施激烈之对待”［9］。

面对酒楼行商等人的激烈反抗，政府与酒楼行几经磋商，最终决定采用同业认包方式，由酒楼行以群益公司名义认缴饷额22万元，收回自办。所谓同业认包，即政府将筵席捐的征收权赋予商界酒楼行，商界酒楼行以同业公会组织的团体名义认包固定税额后，在同业会员内摊课。行业会将财厅下达的指标，根据酒楼的消费对象、档次和业务情况，协商分配代征“基数”（最低上缴税额）到各店，酒楼饭店统一使用筵席捐收据，向顾客征收。每月代征不足基数的由酒楼饭店自行负责缴纳，代征超基数的，其超额部分30%奖给代征店［10］113。

但由于政府经费不足，1924年“省市两方教育行政费最近亦增加二十余万，其办法系取诸筵席捐，将日前承办筵席捐之群益公司取消……改批永春公司商人承办”［11］，永春公司虽认缴饷额高达90万元，实际上却“积欠累月，延不缴交”［12］。

1925年广东省政府改组后实行财政统一，筵席捐改由省财政厅统一办理。1926年省财政厅将筵席捐委托给均安公司承包办理。均安公司雇用一批便衣武装稽查员到各店暗查，发现漏征的将被重罚。而稽查员每到一店，则先露身份勒索，中饱私囊。最终酒楼老板与稽查员达成“默契”，均安公司实际获利不多，反而要支付不菲的稽查费用，因此“最后还是再度实行了酒楼承包筵席捐的老办法”［13］114。

1929年以后广州实行裁厘加税，财政厅重新开设筵席捐，当时西南政务委员会秘书长陈融的女婿伍哲夫以年饷3万余元投得广州市茶楼行业的筵席捐。他招请了一批稽查人员，向各大小酒楼饭店查账征税，“按照他的征收办法，估计每年可收人100万元以上”［14］，酒楼业不堪其扰，以罢市表示抗议，最后仍是承办筵席捐公司撤销，由酒楼行业认包。

短短几年时间，筵席捐征收方式多次辗转于招商承办与同业认包，主要源于两种方式各有利弊。招商承办方式使得政府不需要专门的机构和人员负责征收，且采用竞投方式还能获得更高的捐费。但与此同时，部分包商唯利是图，违反征收规定，肆意加征勒索、欺瞒税款以中饱私囊，容易引发酒楼行业从业者的不满与抵制，最终转向同业认包制。

实行同业认包制，捐税承包权在行业内部流转，从而避免了招商承办制下捐商的胡乱加征，一定程度上避免了营业者和消费者的过度负担。但与此同时，政府的税收收入在一定程度上受到了影响，从而政府并不十分愿意长期实行此种制度。因此，整个民国时期，广东的筵席捐征收方式总在招商承办和同业认包之间反复交替。

三、征税之各方博弈

新捐税开设的过程也是利益重新分配的过程，开征筵席捐既关乎政府体制内各方的利益分配，又关乎商民权益。筵席捐的征收过程从来跌宕起伏，既有来自政府内部对捐费分配的争执，馆商界的抗税、偷漏税款行为，又有消费者纳税人的避捐，包税商的胡乱征收等等。因此在整个筵席捐的征收过程中，政府、酒楼茶室等经营者、包税商之间的利益博弈显得十分引人注目。

（一）政府内部争夺筵席捐费

1923年广州开设省河筵席捐，目的是为了解决省立中等以上七校的教育经费，省河筵席捐作为教育专款，由教联会组织管理，广州中上七校经费委员会直接管理收发。1924年广州市长孙科以省库积欠市教育补助费30万元为由，向省署请求将筵席捐征收捐率酌量增加，以增加部分指拨为市教育补助费。因此省河筵席捐变更办理，“经奉省令依照财政委员会议决，拨由教育厅市政厅会同办理，捐额定为加一抽收，所有收入指定为省市教育经费在案”［15］。对此，广州中上七校经费委员会主席邹鲁虽有所不满，却也只能接受，但在给孙中山的呈文中强烈要求：“以后所有省河筵席捐项下收入……均照拨三分之二为中上七校经费，拨三分之一为市教育经费，著为定案，永远不计变更”［16］。

筵席捐开办前后，不仅教育经费短缺，政局动荡、战事频仍背景下的广东军费同样紧张。1923年孙中山重建大元帅府后，指挥滇、桂、粤军攻打陈炯明叛军，“朱培德参加此次进攻，立下了汗马功劳”［13］49。1924年朱培德被任命为建国第一军军长，并着手为第一次东征做准备。频繁的战事需要大量军费的支撑，否则难以为继。

在原定筵席捐承包商裕源公司被撤销后，军长朱培德抓住机会“介绍永春公司成为新的筵席捐承包商”［17］，并以裕源公司初办时曾认缴该军部积欠军饷30万元，现此款未有着落为理由，要求就永春公司全年饷银90万元额内，按月指拨2.5万元作为军饷，拨足30万元为止。在未经市财政厅和邹鲁等同意的情况下“第一军曾缴收（筵席捐）十一万元有奇，第一军每日派有副官赴公司提取八百元为经费”［17］。

朱培德的行为引起了财政厅负责人和邹鲁等人的强烈不满，邹鲁曾于1924年6月份致函朱军长“转劝永春公司筵席捐商人筹解筵席捐，请勿再干预追缴”［17］。并且致函市财政厅、呈文孙中山请其制止朱军长之截留筵席捐行为。

随后财政委员会主席委员叶恭绰、廖仲恺在给孙中山的呈文中表示“佥以现值厉行财政统一，而此项收入又关乎省市教育经费，本会自应维持。至原认朱军长军费三十万元，应由本会另行妥筹办法以期双方兼顾。经众议决，理合呈请大元帅核准施行，并令朱军长培德遵照，将筵席捐案完全由市政厅办理”［16］。

在多年革命经历中，孙中山充分意识到了教育、培养人才对于革命的重要性，其创立国立广东大学的根本原因也是“为了培养人才同他一起进行国民革命，统一国家，达到救国救民的目标”［6］11，因此叶恭绰、廖仲恺和邹鲁等人的主张均得到了孙中山的支持，批复“照准”。

尽管孙中山对筵席捐归属有了明确指示，但朱培德仍然对筵席捐费念念不忘，依旧自行提取筵席捐费。广州市长孙科呈文指责“每日朱军长须提缴军费八百元……似此任意先提，诚恐省、市教育费终归无着”［18］363。为此孙中山也曾多次训令朱培德“嗣后毋得截留此项捐款，所有积欠该军军费，仍照原案按月匀摊收缴赴厅领取可也”［19］382，财政厅长廖仲恺也发布命令要求“自文到日起，将所收筵席捐等扫数解厅，以凭转发，不得直接拨交”［17］。此后，筵席捐的争夺问题才算告一段落。

由此可见，筵席捐的开征让财政十分紧张的政府内部许多人看到了希望，无论是教育、财政还是军事部门都希望从中分到一杯羹、多得一分利。政府内部各方对于筵席捐归属的争夺，清晰展现出了财政窘迫下政府内部之间错综复杂的利益关系，相互之间为了利益不断博弈。

（二）饮食界馆商与包税商的斗争

包税商不同于政府内部的征税人员，其承办征税目的是为了盈利，因此在包税商征收筵席捐过程中往往会出现胡乱征收、加征的情况，由此引起饮食界馆商的不满与反抗，造成双方的斗争。

1925年广东省财政厅将筵席捐委托给“实际是半官方的，有自己武装人员”［13］114的均安公司承包，均安公司规定所有酒楼、饭店必须设置该公司筵席捐的两联根收据，凡顾客结帐总额一次达到1元以上的，都需代征20%筵席捐。同时还雇用一批便衣武装稽查员，到各店暗查。因此导致营业萎缩，怨声载道。加之省财政厅公布：“筵席捐改收大洋，加二五补水”，使全省酒楼行业陷于绝境，于是馆商奋起抗争。

中山县酒楼行率先于1926年3月11日举行全体会议决定“先行罢市，静后解决”，同时发出呼吁书。同月24日，广州市酒楼行各商人表示“筵席捐再改收大洋加二五补水，生意殊无发达，特联行呈请财厅豁免，惟捐商均安公司连日派出武装多人向各店勒抽。集议决定夏历二月十三日开大会联行请”［13］114。面对馆商的罢市，政府迫于无奈最终决定再度实行酒楼承包筵席捐的老办法。

类似事件在整个民国时期筵席捐征收过程中时有发生。如1929-1930年间，筵席捐捐商伍哲夫，曾任佛山市第一任市长，是当时西南政务委员会秘书长陈融的女婿，而陈融又是胡汉民的妻舅。基于强势的政治背景，他“连一二角一碟的饭菜也要征税，新捐商把报税单每户（茶楼酒馆）分发一本，客人写菜，便要填单上报，否则一经查出，即作瞒税处理”［20］。引发了酒楼茶室经营者的不满，广东酒楼茶室行颐怡堂代表黄友三等上呈文至国务院，指责其“勒发联单滋扰”，并表示“敝行并非抗捐，实因联单手续繁难，万难遵办而已。似此压迫，商民何堪，请速电粤制止，仍照旧章征收，以平众念”［20］。

（三）饮食界馆商与政府之间的交涉

筵席捐的征收是政府增开财源的一种手段，而作为经营者的饮食界馆商则是希望能尽可能的减少交税，二者在利益上并非一致，但在面对包税商的胡乱征收时饮食界馆商又不得不依赖于政府，二者之间存在着一种亦敌亦友的关系，双方为了保全各自的利益免不了频繁的交涉。

根据筵席捐征收章程规定，“筵席捐款关系省库收入，无论何人均应照章缴纳，除政府公宴由本厅核准免征外，其他一切公私宴会皆须照纳捐款”［16］，但在实际征收过程中许多军政机关工作人员任意要求免捐，有的能拿出政府“免捐”字据，有的甚至什么凭证也没有，蛮横要求免捐，对于营业者造成极大负担，对此饮食界馆商只能呈文请求政府主动约束内部工作人员。因此在上世纪三十年代，类似于“训令市辖各机关奉省府令无论何人宴会均应缴纳筵席捐”［21］“布告取缔各机关免筵席捐办法”［19］“转发禁止免除筵席捐布告”［22］的政府公文发布十分密集。

筵席捐税率多少与当政者也有着十分密切的关系。上世纪三十年代初，区芳浦接任广东省财政厅厅长，其锐意为陈济棠广开财路，废除酒楼承包筵席捐办法，另行制订极为苛细的条款：“每桌顾客不论人数多寡，点菜不论多寡，菜式中有一款达到两角钱的，全部均需纳捐”［13］115。如此一来，凡是在外买饭吃者均须纳捐，不仅震撼了全市酒楼饭店，同时也激怒了广大的肩挑负贩者和手车夫等下层劳动者，市民群情激愤，酒楼同业公会多次向省财厅请愿无效。政府提出只有成为“下级饭店”（发给一张类似现在奖状的下级饭店会员证，挂在收款显眼处）才能免于征税，一时之间酒楼公会属下数百会员纷纷申请成为“下级饭店”。这使得政府税收大为减少，无奈于数月后明令取消“下级饭店”免捐的办法，恢复了由行业包干、自筹上缴的老办法。［13］116

筵席捐的征收最开始是为了解决教育经费问题，但自从开征以后就不曾停止，饮食界馆商也曾多次提请撤销此项捐税，但最终都未能成功。1933年4月1日，在广州市参议会上应饮食界馆商的要求，参议员梁森泉提出“席捐确是害民之弊政，亟应革除……训政期间，开支缩减，请免此捐”①参见广州市档案馆馆藏档案《为参议会通过取消广州市筵席捐以纾民困密函达查照办理并为见复由》，档案编号：4-01-002-0005-2-013。。提案由市政府转呈省政府，又转呈财政厅讨论，财政厅表示“查本省县市筵席捐……广州市方面实占全省筵席捐收入之大宗，广州市筵席捐取消，会引发其他县市效仿，届时动摇省库、地方财政”②参见广州市档案馆馆藏档案《令据财厅呈复势难取消广州筵席捐缘由应各议办理仰转函市参议会查照》，档案编号：4-01-002-0005-2-017。，因此拒绝了提案。1934年广州市酒楼茶室工会再次“请准将广州市筵席捐撤销，或将加一五捐额减半征收”，财政厅仍回复表示“碍难照准”［23］。

虽然筵席捐一直没能被取消，但也出现过政府体恤饮食界馆商经营不易，将筵席捐发还的情况。1943年一家名为“黄镜记”的商号呈文省政府，表示“早市生意利润微薄，不雇工，夫妻经营养家糊口，租食营业税，各项开支不少”，“请令饬乐昌县税捐征收处将已缴纳之筵捐款悉数发还”③参见广东省档案馆馆藏档案《关于经营状况的陈情及恳请给予发还所交筵席捐之体恤文》，档案编号：004-002-0110-068～071。。最终广东省政府下令“乐昌县税捐征收处将已缴纳之筵席捐款悉数发还，以恤商艰”，强调“不收早市摊的钱”④参见广东省档案馆馆藏档案《广东省政府关于发还筵席捐一案的批文》，档案编号：004-002-0117-166～168。。

总而言之，饮食界馆商与政府之间的交涉最终还是围绕筵席捐是否征收，以及征收多少的问题。作为政府税收的一笔重要收入，在开征后政府无论如何也不愿意取消此项税捐，但有时迫于饮食界馆商的激烈反弹，也必须通过约束包税商、发还部分捐税等方式做出一些妥协，在税率或是征收范围上做出一些让步，以此维持双方的平衡关系。

四、结 语

民国时期广东政府所开征的筵席捐是财政凋敝下的特殊产物，政府希望通过征收筵席捐，以缓解财政困境。筵席捐征收开始只是地方政府的行为，作为一种杂税杂捐，税率、征税范围、征税规则都由地方自定，因此呈现一个不稳定状态。作为最早开始征收筵席捐的省份，广东地区筵席捐征收也呈现出其独特之处。

就征收税率而言，相比于全国范围内其他地区税率大多在3%-10%间上下浮动，广东地区，尤其是经济发达、饮食业极为兴盛的广州地区，筵席捐税率长时间高达15%-20%。除了一开始在核定税率时就偏高，如此高的税率也与广东特有的对于筵席捐的附加征收有关。如1928年，广州政治分会议决筵席捐“加征五成作为全省体育经费”［24］，筵席捐合计税率达15%。1933年8月1日起筵席捐还曾“照月饷额加一缴纳国防公债款，为期五个月”［25］。作为一种地方性杂捐杂税，其税率甚至超过了许多正税。高额的筵席捐不仅引发饮食界馆商、普通民众的不满，甚至政府内部官员也有所不满。唐绍仪在就任中山县县长时曾亲自在石歧街上将征收筵席捐的布告捣毁，并斥责筵席捐“捐及饮食，是为害民政治之甚者，宜即革除”［26］。其他地区对于筵席捐征收心存不满者多为消费者和饮食业经营者，而像广东地区这种政府内部官员公然对于筵席捐进行抨击之事殊为罕见。

就征收方式而言，全国其他地区负责征收筵席捐的多为政府财政部门，或设置专门的征税机构。而广东地区筵席捐征收一直采用招商承办与同业认包交替进行，对于政府而言，无需设置专门的征税机关及征税人员，节省了大量人力、物力与财力。在两种征收方式交替进行下，广东筵席捐征收尤其呈现出政府内部之间、饮食界馆商与包税商之间、饮食界馆商与政府之间为了保全各自的利益相互博弈，三方长期处于利益拉锯战中，且无法实现相对的利益均衡，由此引发了许多矛盾，以及社会的不满。

军长朱培德在截留省河筵席捐费后，省立中上七校师生一千五百多人联名发声，指责其“势必置我七校员生于绝地，员生等为切身利害计固不能默然而息，即全粤父老视线所集亦不忍听七校之致被摧残”［27］。无独有偶，报纸上也曾对于原本属于教育经费的筵席捐被挪用作军费而大加挞伐，指责“粤人因孙氏在粤罗雀掘鼠，均为对付东江军事起见，而逆料其必无效果，付之东流”，却“无视教育经费无着”［28］。

纵观民国时期广东筵席捐稽征的二十余年，在多方权力参与下，呈现出政府内部之间、政府与饮食界馆商之间、饮食界馆商与包税商之间博弈互动的复杂格局。同时，三方之间长时间的利益拉锯，中间出现的包税商胡乱征收、部分政府官员仗势拒捐、饮食界馆商罢市抗捐等问题引起了社会舆论的不满，甚至是对于政府公权的质疑。但在征税的二十余年间，的确为当时窘迫的政府财政提供了不小的支持，尤其是对教育发展从物质基础上起到了支持与促进作用。