媒介融合环境下公共政策危机应对策略

□文/徐福林

（广西国际商务职业技术学院 广西·南宁）

［提要］ 媒介融合具有信息生产融合、信息传播融合、信息受众话语融合和受众反抗力量融合等特征。在媒介融合环境下，公共政策面临着公信力危机、合法性危机、传播危机和执行危机。要通过强化公共政策制定的公众参与，强化公共政策的价值追求，强化公共政策舆情治理和强化媒介素养提升等途径，应对公共政策危机。

公共政策服务于国家社会治理，促进公共利益的实现，是现代化社会运转和实现政府职能的极其重要的元素。在媒介融合环境下，公共政策的各个方面，如制定的主体、制定的过程、运行的过程、内容、法律与伦理依据等为更多的主体所关注。同时，公共政策危机也在媒介融合环境下不断呈现。公共危机的出现削弱了公共政策的效用，影响着公共利益的实现。正确应对公共政策危机对完善公共政策，进而促进实现公共利益有重要意义。

一、媒介融合及其主要特征

作为现代传播的重要实践，媒介融合是现代信息社会的普遍现象。媒介融合是“以数字技术、网络技术和电子通讯技术为核心的科学技术的推动下，组成大媒体业的各产业组织在经济利益和社会需求的驱动下通过合作、并购和整合等手段，实现不同媒介形态的内容融合、传播渠道融合和媒介终端融合的过程。”媒介融合重构了不同媒介的关系，使媒介信息生产趋于多元化，加速了信息在不同媒介和受众之间的传播，扩大了信息传播范围。而在媒介融合环境下，受众基于权利、利益、娱乐、消费等方面的诉求，不断主动建构话语，同时也对权力的制约进行消解或者反抗。

（一）信息生产融合。“我们已经进入一个以互联网为传播介质的传播主体极端多元化的时代”，传播主体极端多元化改变了“人类社会的信息生产方式”，传统媒体与读者、听众、观众“一起生产信息”。在传统媒介环境下，媒介信息的生产主要由媒介从业人员完成。他们把通过多渠道获得的信息按照媒介的要求整理，这样的信息生产有着固定的流程、严格的标准与程序。而在媒介融合环境下，这样的媒介信息生产状况被改变了：除了媒介从业人员之外，更多的主体参与到媒介信息生产，比如当事人、目击者，而有的则在不同媒介信息的基础上进行信息的再生产，以使得相关事件、人物、事物等等在进一步吸引受众关注的同时为媒介带来收益。可以说，几乎每一个人都是潜在的媒介信息的生产者。但是，他们当中一部分人与报纸、期刊、广播、电视等媒介的联系并不十分密切，他们更多的时候是当事人、目击者、耳闻者，他们利用微博、微信、网络论坛、网络社区等媒介生产信息。也就是说，在媒介融合环境下，不仅信息生产者呈现多元化，而且信息生产也不局限于传统渠道。最终，这些信息有一部分进入媒介融合平台，而另一部分则流动在自媒体，为不同的受众所熟知。

（二）信息传播融合。技术的进步使得人类社会进入“信息传播边界消逝”后的“全连接”世界，也即“以智媒技术、移动互联网技术为基础的，主体层面的个人与个人、群体与群体的无边界连接，同时伴随着主体而来的社会场景碰撞，是一个社会场域与另一个社会场域的连接。”媒介融合表征了传统媒介的自我变革，以及传统媒体与新媒体的联结。媒介融合造就了新的信息传播环境，媒介信息在此环境中加速传播，传播的范围也随之扩大。一方面信息的传播渠道已不局限于传统媒介，而新媒体凭借信息快速生产成为了信息传播的重要渠道。信息不仅在受众与媒介之间实现单向、双向传播，而且在受众与受众、媒介与媒介等主体之间实现双向、多向传播。因此，在媒介融合时代，信息获得了新的生存环境。另一方面媒介融合加速了信息传播。这主要得益于数字技术、电子通讯技术等现代技术。受众不仅可以在媒介融合平台阅读、浏览信息，而且可以转发信息、公开评论。这些信息除了文字之外，还有图片、影像、声音、表情、符号，可以说，凡是能表达受众情感、情绪、意见的符号都在媒介融合环境下呈现。另外，则是信息传播技术的融合，媒介告别了使用单一信息传播技术的时代，把多种信息传播技术融合在一起，以提高信息传播效率，扩大信息传播范围，提高信息传播精准度。

（三）受众话语融合。“话语不仅仅是观念或‘文本’（所说的是什么），而且也是情境（何处、何时、怎样和为何要说它）”，话语“既指涉结构（所说的什么，或者在何处以及怎样说），也指涉能动力（谁向谁说什么）”。话语是受众借以表达个人或集体利益、情感与情感、诉求、思想观念等的媒介。在传统媒介环境下，受众话语与媒介话语相同或者相似，方有可能呈现于媒介，反之则难以进入媒介环境。媒介融合打破这样的局面，受众把传统媒介话语与新媒体话语融合在一起，既使用与媒介相同或相近的话语，又运用俗语、口头语等其他话语，受众掌握着使用何话语的自主权。比如，受众面对宏大叙事话语时，可能回应以宏大叙事话语，可能相反，或者干脆以非文字形式（如符合、图像）予以回应。可以说，在媒介融合环境下，受众话语在媒介普遍都可以呈现。同时，受众还主动建构话语。生活与实践为受众主动建构话语提供了源泉，他们的阅历与见识、知识与视野、经历与期待等等使得媒介融合环境下的话语变动更加多元，语义与表达方式有时让人惊奇、耳目一新，有时又力透纸背、直抵事物本质。受众主动建构的话语带着鲜明的个性，甚至带着明显的个人好恶、个人情绪痕迹，直接地表达着受众对人物、事件、事物、场景等方面的感受。受众主动建构话语，不仅仅是个人行为，也不仅仅是为了宣泄个人情绪，在面对公共事件、进入社会舆论场域时，这样的行为更容易表现为集体行为，并且是试图影响公共事件走向的行为。

（四）受众反抗力量融合。主体是“权力”的产物，也是权力的“反抗者”。实际上，通过“依赖、服从”某些社会规范或者权力机制，“自由”、“自主”的主体才能产生。与在传统媒介环境下一样，受众在媒介融合环境下存在着不同程度的反抗，包括对消费社会的反抗、对行政权力的反抗、对意识形态的反抗、对社会不良现象与不良风气的反抗等。这样的反抗或者来自受众自身的价值观念体系，或者受媒介信息的驱动与蛊惑，或者来自自身狭隘的认知。不管怎样，来自内部和外部的力量驱使着公众在媒介融合环境下形成反抗力量以及反抗力量的融合。一方面一部分受众对另一部分受众的反抗，二者思想认识、价值观念、思维方式与认知差异性明显，并在不同程度上存在难以调和之处；另一方面受众对媒介的反抗，如对媒介话语、媒介立场、媒介生态、媒介形象等方面的反抗。需要注意的是，媒介融合环境下受众的反抗以及反抗力量的融合，并不是诉诸实际暴力行动的反抗（虽然不时夹杂着暴力语言或者表达暴力倾向，但受众普遍服从于社会规范与法律体系），而是使不同的方面处于对立状态。这样的对立状态会在一定条件下沉寂，也会在一定条件下激化。这取决于受众在媒介融合环境下的选择。

二、媒介融合环境下公共政策危机分析

媒介融合打破了政治对媒介的严格控制，受众借助不同媒介获取信息，同时又借助不同媒介对社会公共事务表达意见、态度、情绪，积极参与政治生活。在这样的环境下，生成于政治系统的公共政策，尤其是与受众自身利益相关或为受众普遍关心的公共政策，需要面对公众的多重审视。公共政策的公信力危机、合法性危机、传播危机和执行危机在很大程度上与此相关。

（一）公信力危机。公共政策公信力反映了公众对公共政策的信任、认可。可以说，具有公信力的公共政策具有生命力，容易得到公众拥护和有效运行。公共政策的公信力危机意味着公众对公共政策产生质疑，乃至批判和付诸行动的反抗、抵制。媒介融合环境下，公共政策的公信力危机产生于受众借助不同媒介对公共政策的进行关注与多重审视的过程之中。一方面公众借助不同媒介对公共政策制定者进行审视，不仅关注其言行、道德品质、政治立场，而且关注其过往与当下。也就是说，公共政策制定者的信息将大量进入媒介融合环境，为受众阅读、浏览、传播。一旦公共政策制定者相关言行、道德品质、政治立场等与社会主流相悖，就有可能引发公共政策公信力危机。另一方面公共政策内容面临着公众多重审视。公共政策面向公众和公共利益，本身就是公众关注的焦点。而在媒介融合环境下，公众的关注变得更加频繁、深入、全面。因为公众在这样的环境下有了更多的表达空间，也有了更多了可供交流的机会，公众之间的信息交换更加频繁且呈现出极高的效率。一旦公共政策内容出现瑕疵纰漏或者贬损部分群体利益，公共政策的公信力将大大降低。另外，公共政策的过程也处于公众注视之下，他们借助不同媒介交流信息、比对不同信息、分析信息。缺乏民主、不透明、不公开，公众参与不足等状况，都难逃公众的眼睛，而这将使公共政策出现不可避免的公信力危机。

（二）合法性危机。“一项政策选择不论在技术上多么正确，如果它不能被公众证明是合法的，那么它就几乎不具有实践价值。”也就是说，公共政策应当具有合法性，否则就难以得到公众认可，也难以付诸实践和产生经济社会效益。公共政策的合法性来源于它的价值性。也即公共政策必须体现公共性，代表人民意志，致力于维护公共利益。反之，公共政策就缺乏价值，面临着合法性危机。一方面公共政策制定者合法性不足，难以确保代表公共利益。作为公共政策的制定者，为了加快公共政策出台，政府部门通常依赖于政治精英、政策专家和决策智库等，把公众意见建议抛却一边。实际上，如此的公共政策代表的是精英、专家的意志，而非社会大众的意志。或者政府部门依赖于资本集团制定公共政策，使公共政策偏向维护资本集团利益而偏离公共利益轨道。显然，这样的公共政策缺乏合法性。另一方面公共政策的依据合法性不足，缺乏法治价值。公共政策通行于国家政治框架，是国家治理的重要工具。因此，制定公共政策的程序以及公共政策内容必须遵循国家法律法规，维护国家法治权威，而不能与之相违背，相抵触，否则，公共政策就失去法律依据，违背依法治国精神，陷入合法性危机。另外，缺乏道德传统、社会道德伦理、公序良俗等道德层面的考量，缺乏道德价值，不能为经济社会发展提供道德伦理支持，公共政策也会陷入合法性危机。

（三）传播危机。“大众媒介是公共领域的一种机制，提供讨论、争辩和信息的发布”。在媒介融合环境下，公众通过不同媒介对公共政策进行讨论、争辩已经司空见惯。这是信息交流的过程，也是影响公共政策传播的过程。在媒介融合造就的信息漩涡中，公共政策面临着传播危机。这是媒介融合环境下的传播媒介、传播主体、传播机制、传播模式等共同影响的结果。就传播媒介而言，重传统媒介而轻新媒体，或者重新媒体而轻传统媒体，或者离开公共政策传播实际需求，都会使公共政策传播处于被动地位，减弱公共政策的传播效果。就传播主体而言，公众在对公共政策进行密切关注，加速公共政策相关信息传播的同时，有可能扭曲、遗漏、夸大公共政策信息，使相关信息失真。这往往发生在那些与公众切身利益密切相关的公共政策传播的过程中。无论是公共政策利好的一面，还是对利益、权利进行抑制、减损的一面，都有可能在公众的“众声喧哗”中变形。虽然媒介融合促进了信息快速传播，但公众面对不同信息依然有选择传播与不传播（或者有限传播）的空间。因此，公众对公共政策的漠不关心，在一定程度上影响了公共政策传播效率，而公共政策也因此而不为相关利益群体所熟知，或者难以在公众中产生传播效应，影响公共政策深入人心。就传播机制而言，如果媒介融合不能提供设计科学、运行顺畅的传播机制，将给公共政策带来传播危机。就传播模式而言，如果运用的传播模式过于单一或传播模式缺乏针对性或者不能发挥多种传播模式的综合效应，都会影响公共政策的传播。

（四）执行危机。公共政策的执行是相关主体在一定政治理念、政策执行思路指导下，发挥自身综合能力优势，运用一定策略促使公共政策付诸实现的过程。在媒介融合环境下，公共政策的执行深受媒介的影响。一方面公共政策的执行者是处于媒介融合环境中的现实的人，其思想认识、价值观念等为媒介融合环境所影响，当其思想、立场等主观世界为媒介融合环境所污染、腐蚀，就会歪曲公共政策的执行，甚至规避公共政策执行，继而造成公共政策执行危机。或者公共政策的执行者不能有效收集、整理、分析媒介融合环境下的媒介舆论，对公共政策执行遇到的困难无法准确预判，也会给公共政策带来执行危机。另一方面在媒介环境影响下，公众的反抗也会引发公共政策执行危机。公众的反抗主要来源于对公共政策涉及的利益调整、权利分配、资源配置、机会供给等方面的质疑与不满。基于对公共舆论发展趋势研判，作为公共政策的执行者往往会做出相应的调整，以平息社会舆论。

三、媒介融合环境下公共政策危机应对策略

媒介融合改变了媒介自身，也深刻影响着公共政策的制定、执行与评估。媒介融合环境下公共政策危机的出现在某种意义上与公共政策、媒介融合的复杂性密切相关。所以，要有效应对媒介融合环境下的公共政策危机，要立足媒介融合环境有所作为。既要发扬民主扩大公众参与，增强公共政策合法性和公信力，又要强化媒介舆情治理，提高相关主体的媒介素养，为减少乃至消除公共政策危机提供保障。

（一）扩大公共政策制定过程的公众参与。“公民参与不仅在形式上和实质上赋予公民表达自己利益的机会，保证公民获得影响其自身生活质量的权利，而且它更维系了公民与政府之间持续沟通与信任的关系，保持了政府公共政策的合法性基础。”媒介融合环境下，公共政策的制定应当扩大公众参与，以增强公共政策的公信力。第一，要扩大公共政策制定主体，使政府、社会组织、专家、公众代表、网民成为制定公共政策的参与者，以便使公共政策在最大限度上反映公众的集体意志和真正代表公共利益。扩大公共政策制定主体范围，有助于减少政府官员个人意志、资本势力对公共政策制定过程的腐蚀，提高公共政策的公信力。同时，要警惕公众的被动参与，发挥媒介融合平台作用，引导公众关注公共事务，积极表达真实想法、意愿与利益诉求。第二，要扩大公众参与的渠道。媒介融合为扩大公众参与公共政策制定创造了条件。要利用传统媒介的转型升级，发挥传统媒介与新媒体的组合优势，搭建高效、优质的公众参与渠道。同时，要在新媒体搭建通道，沟通公众与政府部门，为公众围绕公共政策制定提供意见表达空间。扩大公众参与渠道，要加强媒介与政府、社会机构、经济组织、文教机构等方面的合作，发挥政治精英与专业人才、政治系统与经济社会系统的作用，提升公共政策内容质量，提高公共政策公信力。第三，提高公众参与的能力。公众参与制定公共政策，目的在于提高公共政策科学性，提高公共政策公信力。公众参与能力强，就有利于提高制定公共政策的效率，规范公共政策制定程序，减少公共政策内容瑕疵。反之，则会减缓公共政策议程推进，影响公共政策设计。提高公众参与能力，需要提高公众参与意识，引导公众主动参与公共事务，行使公民权利，承担社会责任。需要借助媒介融合环境促进公众互动，让公众在互动中学会表达意见，共享信息，提高沟通效率。

（二）强化公共政策的价值追求。公共政策的“伦理向度”和“价值追求”是达成公共目标、解决公共问题和实现公共利益的道德基础，是“社会公众获得良好公共生活”的重要保障。媒介融合环境下，面对不同社会思潮、价值观念的冲击，应当强化公共政策的价值追求，彰显公共政策的人文价值、法治价值、道德价值，增强公共政策的合法性。第一，强化公共政策的人文价值。公共政策的制定与运行是人的实践活动，既凝聚着人的智慧，又深深地影响着人的发展。因此，公共政策应当具有人文情怀，彰显人文精神。强化公共政策的人文价值，就要使公共政策尊重人的价值与尊严，尊重公共利益，延续社会历史人文优秀传统。强化公共政策的人文价值，要求公共政策制定者具有人文精神，关注人与时代的互动，关注人的需求与发展，关注人的社会责任、历史使命与社会生活状况。强化公共政策的人文价值，要使人文价值呈现于公共政策的目标，使公共政策的操作步骤彰显人文关怀，为人的自由全面发展提供动力。第二，强化公共政策的法治价值。现代社会是法治社会。依法治理社会，依法治理国家，依法推动经济社会发展和人的发展，已经成为社会的普遍共识。强化公共政策的法治价值，要坚持法治精神，正确处理公共政策与法律法规的关系，要求公共政策的制定、运行、评估等始终处于现行法律框架之下，维护国家法律权威。强化公共政策的法治价值，要求严格、规范执行公共政策，防止公共政策执行过程滋生腐败，防止公共政策被个人意志、资本力量干扰而偏离公共利益轨道。第三，强化公共政策的道德价值。作为政府解决公共问题的重要手段，公共政策具有明确的问题导向、结果导向和绩效导向。这就使得公共政策往往表现出较强的可操作性，以致忽视了道德的观照与考量。因此，必须强化公共政策的道德价值，摒弃工具主义对公共政策的干扰，以免公共政策受到个人主义、利己主义、拜金主义、地方主义的侵蚀。强化公共政策的道德价值，要尊重和弘扬优秀传统美德，坚持科学发展导向，培育和维护人与人、人与社会、人与自然的良好关系。强化公共政策的道德价值，要反对过度追求效率与条理，反对经济利益至上和市场至上，坚持维护公序良俗和尊重社会道德规范，引导公众坚持正义。

（三）强化公共政策舆情治理。公共政策危机的产生和扩散伴随于“目标群体及利益相关者得失判断的对弈”，相关的风险信息通过“舆论和人际网络”等渠道被放大。在这个过程中，媒介和媒介融合实际上成为了催生和扩大公共政策危机的温床。因此，应当强化公共政策舆情治理，营造良好的媒介环境，塑造健康的公众舆情，促进公共政策良性传播。第一，强化舆情的技术控制。“新媒体有时候会绕开已经建立起来的媒体传输机构，发布遭到禁止或限制的信息，通过这种方式来破坏控制社会知识的等级制度。”就公共政策而言，这些“遭到禁止或限制”的信息，极有可能带来公共政策相关信息的扭曲传播，激起公众的不满情绪，激化公众与政府、政治精英、资本和另一部分公众的紧张关系，引发公共政策危机、政府信任危机等。因此，应当强化舆情的技术控制，减少乃至杜绝那些有可能激化矛盾的信息，以利于公共政策在相对宽松、友好的环境下为公众讨论，在公众讨论中实现有效传播。第二，强化舆情的正向引导。在媒介融合环境下，公共政策为公众广泛讨论、质疑是常态。基于不同的目的，与公共政策相关的舆论呈现不同声音：反对者有之，支持者有之，提出意见建议者有之，冷嘲热讽者有之……无论何种声音，最终都会对公共政策产生影响，使公共政策得以调整完善，或者使公共政策终止。出台公共政策的目的在于促进公共利益。因此，要在媒介融合环境下，强化舆情的正向引导，也即要把舆情引向公共政策的调整、改进和完善的一面，引向舆论理性的一面，引向促进公共利益的一面，使公共政策始终面向公众、指向公共利益的实现。第三，强化媒介的社会责任。“媒介技术或工具是中性的，它们本身并不必然导致某种‘社会善’或‘社会恶’。归根到底，媒介工具是人的创造物，重要的是人如何使用它，利用它来传播什么，达到什么样的社会目的。”面对公共政策的危机，媒介要强化社会责任，在社会舆论中把握公众情绪与诉求，调整传播内容、传播策略，优化传播机制，规范信息传播，为公共政策传播建立良好的媒介环境和提供优质、高效的传播平台。

（四）强化提升媒介素养。公众是公共政策受益者，同时也是公共政策的讨论者、质疑者、批评者，甚至有时候还是公共政策的反抗者、抵制者。而当公众围绕公共政策表现出不满情绪，公共政策制定者、执行者往往成为公众攻击的对象。无论是公众还是公共政策制定者、执行者，实际上都是社会的一员，均受到公共政策不同程度的影响。因此，应当强化提升媒介素质，以促进公众和公共政策制定者、执行者交流、对话，促进公共政策调整完善与运行。第一，要提升公共政策制定者和执行者的媒介素养。基于公共政策制定、传播与运行，既要提升二者的信息筛选、整合、制作能力，以促进公共政策的制定与传播，又要提升二者的信息理解、解读、交流、判断能力，以回应公众的讨论、质疑，促进公共政策的运行。同时，要提升二者的信息辨别能力，提升二者抵御不良信息腐蚀的能力，使二者在坚持正确的立场、价值观念的同时，促进公共政策的运行。第二，要提升公众的媒介素养。公众参与讨论是完善公共政策的重要手段。在促进公共政策完善的过程中，要注意提升公众的媒介素养。只有这样，才能在公众与公众之间、公众与政府之间、公众与媒介之间形成良好的交流关系、对话关系，促进公共政策相关信息的良性流动，减少媒介暴力（尤其是网络暴力），减少公众与政府、公众与公众的对抗，营造良好的媒介氛围，促进公共政策不断完善。