扶贫领域政府购买服务长效机制研究

杨燕英 周 锐

一、引言

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚工作纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，作为实现第一个百年奋斗目标的重点任务，做出一系列重大部署和安排，全面打响脱贫攻坚战。党的十九大明确把精准脱贫作为决胜全面建成小康社会必须打好的三大攻坚战之一(1)资料来源：《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2018-08/19/content_5314959.htm。。在我国扶贫实践中，政府担当着既“掌舵”又“划桨”的角色，通过层层压实扶贫责任，加大财政资金投入力度，对人民物质文化生活水平提升和社会稳定向好发展起到了巨大作用。但是仅仅依靠政府“单方供应”和明确扶贫的直接目标和显性指标，不仅容易造成形式主义、官僚主义、弄虚作假以及扶贫投入的边际效益递减等实际问题，而且容易忽视扶贫的复杂程度和可持续性。为此，本文将从反贫困的政府职责入手，深入探讨扶贫领域政府购买公共服务的优势和现存问题，为建立扶贫领域政府购买服务长效机制提出对策建议。

二、反贫困的政府职责

贫困治理是国家治理体系中的一项重要内容，是事关全局的重大民生战略和重大民心战略，对促进社会和谐稳定、区域协调发展、扩大内需、培育增长新动能具有深远意义。由于中国区域分布上存在明显的地区差异和城乡差异，区域间的发展条件、资源禀赋以及国家发展战略存在较大差异，这严重制约了贫困地区的生产力发展。而坚持长期扶贫扶持政策不仅要改善不利于个人生存的自然环境或解决温饱，还要关注社会的公平正义和人的发展权。改革开放以来，中国政府采取各种措施努力消除贫困，特别是党的十八大以后，为实现两个一百年的奋斗目标，全面建成小康社会，打响了扶贫攻坚战，取得了显著的成效。在我国今后一段时间的扶贫工作中，各级政府应当把目标放在长期的可持续脱贫和防止返贫上，通过各种常态化、稳定的政策措施为长期脱贫和防止返贫提供保障。为此，政府应当在发展贫困地区经济、提高贫困地区公共服务水平两大方面持久发力。具体而言，为实现扶贫可持续和防止返贫，政府应从以下几个方面履行职责：

(一)构建扶贫的长效机制

要推动贫困地区和人口从可持续性和长效性两个维度实现脱贫和发展的路径，必须构建稳定脱贫的长效机制。在扶贫和发展的主客体互动上，建立分工合理、责任明确、结构完备、层次分明的管理制度、工作体制、运行机制，实现政府机构、市场组织、社会组织、贫困人口等内部与外部、主体与客体之间良性的互动。在扶贫和发展的内容层面，建立收入贫困、能力贫困、权利贫困等多维贫困的认识框架以及脆弱性、可持续生计等贫困分析范式，完善以政治、经济、社会为基本结构的支持体系，综合考量地域文化、价值理念、生产生活方式等治理情境(国务院扶贫办政策司和国务院扶贫办全国扶贫宣传教育中心，2019[1])，增强扶贫和发展的开放性、共享性，保障贫困群体的基本权益和平等发展的机会(苏海和向德平，2015[2])。应以城乡公共产品均等化和社会保障一体化为导向，架构一套以城乡统筹和一体稳定脱贫的体制机制，彻底改造城乡二元公共产品和公共服务供给体系，主要聚焦于贫困群体最关心、最迫切需要的各项事务，包括农田水利、饮水、用电、交通、房屋、教育、医疗卫生、社会保障、文化事业等。

(二)加强贫困地区和欠发达地区公共基础设施建设

当前主要需要解决的公共基础设施包括：提升安全饮水，支持贫困村小型农田水利建设，提高农业综合生产能力，建设一批适应规模的集中供水工程；实施贫困村配电网改造升级、光伏电站并网等工程；加快入户道路建设，提高村庄道路硬化覆盖率；加强贫困村信息基础设施建设和信息化应用推广普及，为学校、卫生站所等公共场所接入宽带，增设信号收发基站，实现信息通讯全覆盖；加大农村危房改造力度，通过补助农户、集中连片加固等方式，完成各类危房改造任务；开展贫困村环境综合整治，推进农村生活垃圾治理及户用卫生厕所建设和改造。

(三)提升贫困地区和欠发达地区公共服务水平

具体包括：提升基础教育质量，改善办学条件，重点提高教师专业发展水平和教育教学能力，加强控辍保学工作，推进农村义务教育均衡发展；完善贫困村医疗卫生服务网络，推进贫困村卫生室标准化建设，按要求配备合格乡村医生或执业(助理)医师；统筹扶贫开发与社会保障政策，确保符合农村低保条件的贫困户应保尽保、农村低保标准达到或超过扶贫标准；鼓励孝亲敬老、邻里互助等互助养老模式，推进养老院和老年人日间照料中心建设。

(四)推动扶贫产业可持续发展

围绕农业供给侧结构性改革，全力推进贫困村产业扶贫提升工程。推动贫困户参与度高的特色优势产业提质增效和特色农产品标准化生产。加快建设一批电商扶贫带贫站点和示范网店，促进特色产品上行。培育一批新产业、新业态村级特色品牌。推进贫困村一二三产业融合发展，引导与支持各类企业到贫困村开展产业扶贫就业扶贫。通过实施股份合作、订单帮扶等产业扶贫模式，建立贫困户稳定增收利益联结机制。吸引本土人才返乡创业，支持深度贫困地区符合条件的企事业单位人员回流贫困村领办创办项目。加强贫困人口基本文化素质和实用技能培训，把贫困地区的贫困户、创业青年、致富带头人等纳入地方扶贫培训计划，完善创业项目用工带贫制度(2)参考国务院扶贫办、教育部、民政部等10部委联合印发的《关于加快推进贫困村提升工程的指导意见》(国开办发〔2018〕29号)，http://slt.henan.gov.cn/2019/12-28/1151016.html。。

(五)促进贫困地区和欠发达地区基层组织和文化建设

盘活贫困村现有集体经营资产，壮大贫困村集体经济。加强对村“两委”、驻村工作队和第一书记培训力度，推进“并村简干提薪招才建制”，培育新乡贤文化。引导建立村民议事会、道德评议会、红白理事会等群众组织，丰富乡规民约内容，破除陈规陋习。实行脱贫激励机制，采用以工代赈的方式，激发贫困户自力更生、勤劳致富的内生动力。强调扶贫措施与贫困群众参与挂钩，优先吸纳贫困人口参与加强基础设施管理养护，通过“群众点菜”“双向承诺”等方式，让贫困户有更多的获得感(3)参考国务院扶贫办、教育部、民政部等10部委联合印发的《关于加快推进贫困村提升工程的指导意见》(国开办发〔2018〕29号)，http://slt.henan.gov.cn/2019/12-28/1151016.html。。

三、政府购买服务扶贫的优势分析

与政府直接投资的扶贫方式相比，政府购买扶贫服务是政府主导+市场机制而形成的政府与社会力量合作，具有鲜明的行政性和市场性兼具的特征，在扶贫工作中既能保证政府主导的方向性，又能充分体现其在实施内容上的精准性，因而使其在扶贫工作中具有比较明显的优势。

(一)扶贫服务的精准性高

政府购买扶贫服务可以根据各级政府财力可能，在政策框架之内，在不同扶贫发展阶段因地制宜地针对扶贫对象的切实需要，科学设置扶贫服务项目内容，使各种服务项目精准对标扶贫服务对象，提高扶贫资金使用的针对性和有效性。例如，湖南省株洲市荷塘区通过政府购买服务方式引导社会力量参与困难群众帮扶，委托一批社会组织按照 “一人一策”“一户一策”的帮扶举措，细分形式、时间、目标等事项，提供身心陪伴服务、居家服务、法律咨询服务等帮扶，满足困难群众个性化需求(邬凌云，2020[3])。

(二)公共服务模式更灵活

贫困地区和欠发达地区的经济基础薄弱，地方财力十分有限，政府所提供的公共服务的质量和效率相对较低。在扶贫领域推进政府购买公共服务模式改变了传统贫困地区政府公共服务供给模式，通过引入市场机制，吸引各类企业和社会组织共同参与，能够有效改善和解决贫困地区公共服务供给水平低的问题。例如，山西省右玉县通过购买产业技术培训服务，为全县城乡劳动者提供种植、养殖、机修、烹饪、营销、工程等50个专业的系统技能培训服务，使受益者掌握一定的专业技能，创造更多就业机会。同时，将受训学员就业率不低于25%作为是否继续购买培训机构服务的一项重要考核指标(4)参考自对右玉县财政局关于当地政府购买服务的调研访问情况。。

(三)能够动员更多社会资源参与持久扶贫

通过政府购买扶贫服务方式，政府集中精力了解贫困人口公共服务需求以及社会组织服务能力，有助于推动社会组织和贫困人口参与到公共服务的决策上来，形成事实上的政府、社会组织、贫困人口三者结合的扶贫公共服务多元主体共同合作格局，能够更好地动员各方社会力量积极参与到持久扶贫的过程中来。例如，贵州省黔西南州引入政府购买服务方式助力异地扶贫搬迁工作，从全国范围引入社会工作专业机构，在全州易地扶贫搬迁新市民点设立了17个“社会工作和志愿服务站”，为做好易地扶贫搬迁 “后半篇文章”发挥了积极的作用(何声普，2020[4])。

(四)有利于优化社会扶贫资源的配置

在政府机构能力有限的情况下，通过政府购买扶贫服务，能够进一步整合社会各方资源，引导社会力量朝着最有需要、最为薄弱和最有希望的方向流动。一方面可以充分利用社会力量在扶贫领域的自发性，有力地补充政府机构力量的不足；另一方面也有效地避免了社会力量在扶贫工作中的盲目性和滞后性，科学引导社会扶贫资源朝着精准、高效的方向流动，从而实现社会扶贫资源的优化配置。例如，山东省鄄城县董口镇购买辖区内3个村组建的扶贫互助协会提供的服务，服务内容包括政府在三个村实施的山羊养殖项目的劳务服务，各类井、水、电、路、桥等公共设施的维护服务。通过购买服务，不仅增加了当地村民的收入，同时有效维护了生产生活所需公共基础设施的正常运转，延长使用寿命，降低了政府的管理成本(商思旭和刘毅，2015[5])。

四、当前政府购买扶贫服务现状及存在的主要问题

(一)政府购买扶贫服务基本情况

中共中央、国务院印发《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》(以下简称“指导意见”)，鼓励各地通过政府购买服务方式向贫困户提供便利高效的农业社会化服务，同时要求地方通过政府补贴、购买服务、设立公益岗位、集中托养等多种方式，为贫困重度残疾人提供集中照料或日间照料、邻里照护服务。为此，各级政府在创新扶贫工作方式过程中，将政府购买扶贫服务作为其中一个重要手段加以运用，取得了明显的成效。

1.政府购买扶贫服务的政策框架初步建立。

在国家层面，相关主管部门已经在扶贫工作上比较重视政府购买服务工具的运用，通过专门的条款对其做出规定，具有原则性和指导性，在顶层设计方面初步开始搭建政府购买扶贫服务制度框架。

2013年9月，国务院办公厅出台了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，指出要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务的模式，明确要求在公共服务领域更多地利用社会力量，加大政府购买服务力度。2020 年在全国基本建立比较完善的政府购买服务制度(5)参考《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，中华人民共和国国务院办公厅官网，http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201309/t20130930_66438.html。。2013年11月出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步强调，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”(6)参考《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民网，http://politics.people.com.cn/n/2013/1115/c1001-23559207.html。据此，国务院办公厅和有关部门在以后年度出台了扶贫工作中各细分领域的指导意见以及政府购买服务相关管理办法等一系列政策规定，详见表1。

表1 国家层面政府出台与扶贫领域政府购买服务有关的部分政策文件

在国家的战略部署和目标要求下，各地方政府也纷纷制定和出台了本地相关扶贫政策文件，其中绝大部分文件中都提到了要运用政府购买服务方式创新扶贫工作，提升对贫困人口的公共服务水平，但专门针对扶贫工作出台政府购买服务制度相关实施办法或实施细则的文件则很少。当前各级地方政府虽然都在扶贫工作指导性文件中提出要运用政府购买服务方式，但还没有对扶贫领域政府购买服务问题进行专门的制度建设。根据中国知网“政府文件”检索的结果，我们列出表2。

表2 部分省市印发的政府购买服务政策文件

可见，我国扶贫领域政府购买服务的制度框架已初步建立，但尚未进入全面制度建设阶段。

2.政府购买扶贫服务的参与主体比较明确。

随着财政部关于政府购买服务的制度规定相继出台，在各地开展政府购买已经明确了购买主体、承接主体、服务对象和第三方机构在其中的地位和作用，明确了政府购买扶贫服务的主体是政府机关。在承接主体方面，各地也广泛吸引公益二类事业单位、依法成立的企业和社会组织、农村集体经济组织，基层群众性自治组织以及具备条件的个人参与其中，为贫困人口提供扶贫公共服务。在服务对象方面，各地均将服务受益主体确定为贫困群体或易返贫群体，面对包括农村留守儿童、妇女、老人，残疾人士等贫困人口和贫困户、贫困村、贫困县等的特殊性，确定政府购买扶贫服务立项时，都增加了针对性，增强了精准度。目前，一些地方已经开始选择部分重点政府购买扶贫服务项目，委托第三方的高校或专业机构进行绩效评价，明确将第三方机构作为实施政府购买扶贫服务的外部力量，发挥其在监督评价方面的重要作用。

3.政府购买扶贫服务的形式类型比较多样。

为构建公平的政府购买扶贫服务竞争性市场，有效激励和约束承接主体的优质服务供给和降低服务成本，各级政府在实践中采用了多种形式的政府购买扶贫服务形式，使政府购买扶贫服务的形式呈现多样化。按照招标形式分类，包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等。目前，各级政府购买的扶贫服务大部分都是通过公开招标的方式选择承接主体，包括针对留守老人、儿童、残疾人关爱服务以及特殊教育、技能培训等，如果公开招标形式下未有合格承接主体承接此项扶贫服务，则采用邀请招标、竞争性谈判或单一来源采购的形式进行承接主体的选择。按照付费形式分类，包括直接资助制、凭单制等。直接资助制通过直接拨款、物资资助等形式将资金下拨给承担公共服务职能的服务承接机构，如儿童福利院、救助保护机构、残疾人康复托养机构等的扶贫服务。凭单制在与受益群体的主观感受联系密切和难以说明质量标准、规格的“软服务”领域多有使用，如特殊教育、老年看护等方面的扶贫服务。

4.政府购买扶贫服务的内容不断丰富。

近年来，随着社会组织的数量增长与能力增强，越来越多的社会力量承接起相关的扶贫服务与项目。目前，我国多地积极探索以政府购买相关服务的方式破解扶贫难题，购买内容涉及养老、技能培训、金融服务、教育服务购买等，呈现出多样化、扩大化的趋势，政府购买扶贫服务的内容、方式、范围等不断创新。例如，山东省聊城市的“扶贫+养老”模式，通过购买养老护理服务为当地贫困户提供集体生活起居、医疗护理、康复锻炼、休息娱乐等议题的专业养老服务；甘肃省陇南市采取“市级统一承接+各县区单独购买”模式购买全市贫困县区农村基础设施项目涉及的相关服务；山西省右玉县政府购买多种职业技能提升培训服务，通过下乡培训、集中培训的方式着重推广良种沙棘高产栽培技术、肉羊养殖技术以及电子商务相关知识。

5.政府购买扶贫服务的效果比较明显。

政府购买扶贫服务拓宽了对贫困地区和贫困人口的公共服务供给渠道，提升了扶贫工作对于贫困人口的多元化、差异化回应能力，提高了扶贫工作的效率和效益，为破解贫困治理难题提供了有力支撑。政府向社会购买扶贫服务弥补了政府单方面供给无法满足贫困群体多维需求的问题，社会公共服务组织可以发挥自身灵活多变的服务优势，在一定程度上满足贫困群体多元化、多层次的公共服务需求。

(二)存在的主要问题

近年来扶贫领域的政府购买服务工作取得了较大进展，在实践中积累了许多有益的经验，但总体看，仍处于起步和粗放式扩张阶段，诸多问题亟待进一步深入研究。

1.针对扶贫领域的政府购买服务制度缺乏可操作性。

当前，我国从中央到地方已颁布了政府购买服务相关法规性文件，但基本属于原则性、指导性制度规范，尚未形成政府购买公共服务制度体系。现有国家和地方出台的“意见”“办法”“通知”等制度文件，主要围绕购买主体、承接主体、资质要求、购买范围内容、部门权责、资金监管、财务管理、工作流程、执行进度、项目评估等事项做出规定，指导扶贫领域政府购买服务活动执行。但是这些行政性法规和规范性文件只是基础性制度要求，对政府购买扶贫公共服务的针对性不强，难以满足扶贫公共服务的特殊性要求。特别是随着扶贫工作的深入推进，扶贫领域政府购买公共服务的规模、范围、内容和方式等还将不断扩大和继续创新，因此对专门制度供给的需求在不断增加，除上述普适性政策制度外，还亟需建立包括政府购买扶贫公共服务的市场准入制度、举报投诉制度、招投标制度、第三方监督评估制度等在内的政府购买扶贫公共服务的制度体系，从而满足未来助力贫困人口可持续脱贫的需要，实现扶贫领域政府购买公共服务的常态化制度规范。

2.扶贫领域政府购买服务缺少系统规划。

政府购买扶贫领域的公共服务依然处于各部门各单位分散购买、零散实施的状态，无论从中央级政府部门层面，还是从地方各级政府层面，均缺乏整体推进的顶层设计和系统筹划，在扶贫领域什么可以购买、什么不能购买缺少针对性的指导和规范，因此，各地区、各部门政府购买扶贫公共服务缺少整体规划，未建立政府购买扶贫服务项目库，政府购买扶贫服务的预算安排、绩效目标、实施计划等经常处于临时性设置的状态，政府购买扶贫服务的总体规模、支出结构等均难以总体把握，造成政府购买扶贫服务总体上呈现出规模难统计、结构不清楚的散乱局面，不利于未来持续扶贫开发工作的有序开展。

3.在扶贫服务购买中政府的主观意志过强。

现实中，在脱贫攻坚目标管理责任制的压力下，各部门和地方各级政府关心的重点和压力都是为了完成规定的扶贫任务及指标，在精准扶贫的目标管理责任制下，各级政府的行为取向是执行上级政府的各项扶贫指标和任务，在一定程度上往往采取动员式乃至运动式的实施策略，在政府购买扶贫公共服务活动开展中的主观行政主导色彩比较浓厚，对购买扶贫服务的立项决策、预算编制、绩效目标设定、过程控制和结果评价等方面关注度不够，甚至有可能出现某种程度的形式主义问题，而在满足贫困户真正需求和发展意愿上的行动却有所不足。

4.认识不充分导致购买服务执行中出现偏差。

部分基层政府对政府购买服务有关政策理解不透彻，加之地方监督评估体系不健全，导致主观上将不应以政府购买服务方式实施的项目以此方式完成实施。如将不属于政府职责范围的事项、政府开展的工程项目、以劳务派遣方式用工、设置公益性岗位以及市场失灵的服务领域等列入政府购买扶贫服务的范畴。此外，部分基层政府在工程建设的强烈冲动下，存在以政府购买扶贫服务的名义变相举债融资进行工程建设的问题。如果对这种现象不加以严格管控，很有可能会形成新一轮隐形债务，从而加剧财政金融风险。

5.扶贫领域政府购买服务资金分散且规模偏小。

从当前我国政府购买扶贫服务情况来看，无论是从全国整体规模还是各地购买扶贫服务的具体规模来看，都相对不足。在扶贫实践中，各级地方政府是政府购买扶贫服务的核心力量，尽管我国多地结合本地扶贫需求不断创新政府购买扶贫服务内容及服务模式，但由于仍处于探索阶段，可借鉴经验较少，因此地方政府在购买扶贫服务规模上会较为保守，一定程度上造成购买规模受限(何维莉，2018[6])。

6.扶贫领域政府购买服务质量不高。

从总体看，各级地方政府在扶贫工作中开展的政府购买服务质量不高，主要原因在于：(1)对贫困群体真实需求挖掘不足。仅从短期目标和显性指标入手难以挖掘出服务对象的真实需要，导致扶贫公共服务需求与供给衔接不紧密，公共服务的质量必然难以保证。(2)承接主体专业服务水平不高。许多承接政府购买服务的社会组织发展长期依赖于政府，也受限于政府，其自身发展动力不足，规模较小、管理制度不完善、服务不规范等问题普遍存在，致使其承接扶贫服务的质量不高。(3)扶贫服务标准体系不健全。在政府购买扶贫服务过程中，存在标准化制度构成不健全、标准化工具应用模糊、标准化操作缺乏规范等问题。(4)购买服务合同执行不力。各类市场化承接主体在与政府签订政府购买扶贫服务合同后，由于信息的不对称，承接主体有可能为增加收益而尽可能降低扶贫服务供给成本、数量和质量，而作为政府购买扶贫服务最终受益者的贫困人口，由于在信息掌握和认知能力等方面的弱势，往往对政府购买扶贫服务了解甚少，再加上购买主体对承接主体履约情况监管不到位，必然造成扶贫服务质量不高。

7.承接扶贫领域政府购买服务的社会组织能力弱。

到目前为止，扶贫领域中参与政府购买服务的社会组织承接政府购买扶贫服务能力水平不高是非常普遍的现象，其整合社会资源的能力和社会动员能力很薄弱。虽然有志于扶贫服务，但由于组织内部人力资源不足、管理绩效水平低，扶贫服务的创新能力不足，服务方式单一，服务层次不高，再加上社会各界对扶贫领域“盈利”的避讳，社会组织持久扶贫的能力有限。

8.扶贫领域政府购买服务监督评价机制缺失。

目前，我国许多地方政府向社会组织购买扶贫公共服务的绩效评价和监督机制都不完善，基本处于缺失状态。在现有体制下，虽然财政部门是政府购买服务的主管部门，对政府购买扶贫服务具有监督管理权，但实际执行中，政府购买扶贫服务的立项决策权力分散在各个部门，其管理和监督也由各购买主体自行完成，即内部监督为主，而外部监督相对匮乏，监督管理和绩效评价机制非常不健全，监管人员职业化水平低，不但严重影响政府购买服务的效果，而且可能诱发寻租而形成腐败的“新灾区”。

五、构建扶贫领域政府购买服务长效机制的对策建议

(一)完善扶贫领域政府购买服务的制度建设

建议在国家层面，出台专门针对扶贫领域的政府购买公共服务指导意见，除现有政府购买扶贫公共服务的基本操作性规范外，还应当制定针对扶贫领域特殊性的政府购买公共服务市场准入制度、举报投诉制度、公共服务招投标制度、第三方监督评估制度等，从而形成政府购买扶贫公共服务的常态化制度体系，以满足政府购买公共服务精准助力贫困人口可持续脱贫的需要。

(二)制定明确的政府购买扶贫服务清单

推动贫困地区、贫困人口可持续脱贫和防止返贫是一项系统性工程，应当综合考量扶贫工作的内在完备性及外在延展性，构建生产保险、生活保障、医疗保障、养老保障、灾害救助、生活救助、就业促进等全方位、网状化服务体系，扶贫领域应当据此制定明确的适合采用政府购买方式的扶贫公共服务清单。参考上海金融学院城市财政与公共管理研究所(2015)[7]列出的政府购买服务主要内容，结合实际调研情况，列出清单见表3。

表3 扶贫领域适合采用政府购买方式提供的公共服务清单

(三)建立各级政府购买扶贫服务项目库制度

坚持目标管理责任制导向在扶贫攻坚的特殊时期是快速见效的一种行政主导行为取向，但在完成扶贫攻坚任务后，扶贫工作常态化、长期化后，现有的动员式、运动式扶贫模式必然将会调整。在2020年全面脱贫实现小康之后，应将工作的目标放在防止返贫和可持续脱贫上。鉴于当前政府各部门、各单位分散式开展扶贫工作的模式下政府购买扶贫服务项目小而散，主管部门难以统计和掌握全面情况的格局，各主管部门应当在加强需求管理的基础上统筹本系统政府购买扶贫服务的范围、内容、预算和方式等，建立“防止返贫和可持续脱贫”政府购买扶贫服务项目库，形成政府购买扶贫服务长效机制，并根据需求变化和形势要求实行动态调整。财政部门以各部门项目库为抓手，据此进行预算审批和绩效管理，对各部门政府购买扶贫公共服务的情况和实施效果进行监督评价，督促各部门政府购买扶贫服务活动的绩效目标清晰、预算编制科学、实施过程规范和服务效果满意，从而有效提高政府购买扶贫公共服务财政资源的配置效率。

(四)加强对基层政府购买扶贫服务工作指导

为防范政府购买扶贫服务中出现行为偏差，必须严格按照《政府采购法》《政府购买服务管理办法》《政府采购货物和服务招标投标管理办法》等法律法规规定的购买方式、购买程序等进行活动，不得违法违规。为防范部分基层政府部门因对政府购买服务有关政策认识不清、理解不透彻而导致的行为偏差，要加强相关政策培训的力度。通过培训，进一步提高基层部门对政府购买公共服务的认识，将政府购买扶贫公共服务与购买一般履职性辅助服务严格区分开来，对不能纳入政府购买扶贫公共服务范围的扶贫开发工程建设、融资担保、设置公益性岗位等事项，绝对不能纳入政府购买扶贫公共服务内容，不能打政策擦边球，一旦在政府购买扶贫公共服务中发现此类问题，要坚决予以纠正。

(五)扩大政府购买扶贫服务的规模效应和群体性效应

政府购买扶贫公共服务通过小规模、分散式的公共服务提供方式，在很大程度上帮助贫困人口提高了生活质量，解除了后顾之忧，提升了脱贫致富的基础环境。但是这种小规模分散进行的政府购买扶贫公共服务在表现出很强的灵活性的同时，也很难体现出规模效应和群体效应。因此，应鼓励各级政府在财力保障范围内根据贫困人口的实际情况科学测算公共服务标准，继续扩大扶贫领域中政府购买服务的范围，努力实现政府购买扶贫服务规模在本地区的不断增长，为贫困人口的防止返贫和可持续脱贫奠定公共服务基础。

(六)切实促进政府购买扶贫服务提质增效

一是努力实现供需精准对接。各级政府购买扶贫服务必须紧密围绕实际需求展开，克服“为了买而买”的形象工程和仅为完成任务指标的思想，重点关注扶贫服务供给的数量、质量和实际效果，通过服务对象满意程度的反馈，发现和解决扶贫服务供给中存在的问题。

二是科学确定价格形成机制。在确保扶贫服务质量的前提下，适当考虑社会组织生存和运转的基本需求来确定购买服务价格，以降低其通过克扣扶贫服务供给成本增加自身盈利的动机，激励其凭借更高的扶贫服务质量，争取更多政府购买扶贫服务项目，在实现组织成长的同时达成与政府的长期扶贫合作。

三是切实加强服务合同管理。要规范政府购买扶贫服务合同内容，必须将所购买扶贫服务的需求、标准、价格、数量、质量、时效和违约处理等明确列出，并加强履约情况监督检查。

四是尽快建立扶贫服务标准体系。可将扶贫服务标准划分为通用服务标准和特殊服务标准，要求政府各部门在购买扶贫服务时进行对标，同时也作为各监督主体监督的依据。

五是支持和帮助承接主体提高自身专业服务能力和履约能力，督促其不断提升承接扶贫服务供给的质量和水平。

(七)加大培育和扶持扶贫服务供给的社会组织

通过适当降低准入门槛，特别是降低贫困地区本土社会组织的注册条件，确保其承接政府购买扶贫服务的合法性，借助减免税等经济激励，规范和引导社会组织发展，实现其“量”的增长。同时，组织各方面的专家为其举行相关培训，协助社会组织提升项目操作能力，增强其组织能力和专业能力建设，实现社会组织承接扶贫服务“质”的提升。

(八)健全政府购买扶贫公共服务的监督评价机制

在公共伦理和法律制度的约束下，政府购买扶贫公共服务必须接受来自各方的绩效评价和监督。要建立包括各级人大、财政监督、审计监督、司法监督、社会公众、新闻媒体等在内的多元化政府购买扶贫服务协同监督体系。对于监管过程中发现的政府失职渎职、套取国家政府购买扶贫资金、以权谋私等损害国家与公民利益的行为，应严肃追究其相关的法律责任，涉及的相关扶贫部门也应承担连带责任。要建立完善监管问责机制与网络监管平台，防止某些社会组织或企业等借公益扶贫之名谋取私利。鼓励公众和新闻媒体对政府购买扶贫服务的监督，拓宽其发现问题举报的渠道。可以引入第三方机构协助进行政府购买扶贫服务监督评价，评判扶贫工作的实施效果和产生的社会影响，不仅将评价结果向社会公开，而且将其作为部门、单位下年度立项、预算控制以及承接主体是否有资格继续承接政府购买扶贫服务的判定依据。

(九)充分利用扶贫网络大数据支撑政府购买服务决策

应依托“全国扶贫开发建档立卡数据” 建设扶贫大数据管理平台，共享政府购买相关信息。通过信息平台广泛宣传政府购买扶贫服务，做好相关的政策解读，积极回应公众的扶贫关切。要利用大数据技术深度挖掘政府购买扶贫服务供给过程中产生的海量数据，追踪、分析，识别贫困村、贫困户、贫困人口的持续脱贫需求，结合贫困地区地理分布及社会组织空间分布数据等信息，做出政府购买何种扶贫服务的科学决策，为科学精准购买扶贫服务提供决策数据支撑。