民主党派内部监督运行机制创新思考

陈文斐 刘妍 赵艳丽 金桥

摘要：通过对民主党派内部监督的历史考察，以及内部监督工作的目的、对象、内容及形式的分析，找出存在问题，并提出进一步统一思想，形成共识，完善民主党派党内法规制度体系，规范和完善内部监督机构的组织建设、加强内部监督人才队伍的培养，以及创新思路，建立以网络、新媒体平台为基础的舆论监督系统的对策。

关键词：民主党派；内部监督；存在问题；改进建议

中图分类号：D665文献标识码：A文章编号：1672原4496（2021）03原054原05

基金项目：2020年度辽宁省委统战部理论研究课题“民主党派内部监督运行机制创新思考”。

民主党派内部监督是指民主党派对其内部组成人员遵守自身章程、履职尽责情况的自我监督。其内容是指党派组织内部对其领导班子成员以及各级基层所属组织包括所有成员的自我约束和制衡能力的运用和规范。其目的是为了加强党派的自身建设，保障民主党派中从上到下每一位成员的权益，并包含其所应履行的义务责任。民主党派内部监督机制是指民主党派党内监督的具体方式和途径，主要包括重要情况通报和报告制度、述职述廉机制、党派成员信访处理机制、巡视机制、廉政谈话和诫勉谈话机制、失察责任追究机制、谈心会制度等。

一、内部监督制度的由来

中国共产党党内监督的提出应追溯至1921年中国共产党第一次代表大会通过的《中国共产党纲领》。中华人民共和国成立以后，邓小平在党的八大作《关于修改党的章程的报告》，表述了开展党内监督工作的重要意义。[1]改革开放以后， 1978年召开的中国共产党十一届三中全会，设立了中央纪律检查委员会。此后，在党的十六大报告、十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议中都分别提到了要积极强化党内监督，并出台了《中国共产党党内监督条例（试行）》。可见，中国共产党在建党之初就提出了党内监督的命题，经过百年几代领导人的不断推进，至今已形成了一套配置科学、机制完善、权责协同、运行高效的监督网。

民主党派党内监督的提出是在工作实践的探索中应运而生的，随着中国改革开放的不断深入，统一战线工作也取得了很大成就，越来越多的党外人士逐渐走上了领导岗位。中国共产党党内监督制度日臻完善，而民主党派党内监督机制缺失、党派基层组织松散，甚至有个别人出现了违法违纪的问题，对这些问题如何预防和查处，还存在着制度上的缺失、组织管控上的缺位，于是建立民主党派内部监督制度的呼声越来越大。至2007年，各民主党派逐一修改完善了自身章程，把建立健全党派内部监督机制写进各自的新章程中，并相继组织成立了中央监督委员会。此后，党派的省、市地方组织也相继成立了监督委员会，出台了监督细则。至此，民主党派在加强党派自身建设、完善内部监督机制工作上迈出了重要的一步。2008年，省级监督委员会成立以来，对民主党派如何开展内部監督工作进行了很多理论和实践的探索，取得了丰硕的成果并形成了一些制度上的规范，如在省、市地方组织中开展述职述廉、民主评议工作，年度召开民主生活会，监督委员会向同级地方委员会报告工作等。这些制度措施对地方组织建设和党派地方组织领导班子成员遵守章程、履职尽责起到了一定的规范、约束作用。2019年10月中国共产党十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，预示我国的政治体制改革进入了关键阶段，民主党派作为中国民主政治的参加单位自然不能置身事外，党派自身建设必须与中国的民主政治建设相适应。[2]为贯彻落实十九届四中全会精神，加强民主党派建设，同年出台了关于加强党派自身建设的“三个文件”，对党派工作中的思想、组织建设、履职、作风和制度等五个方面提出了更高的要求。同年各民主党派中央为贯彻落实三个文件精神召开了座谈会并形成了会议纪要，对加强民主党派内部监督工作和建立健全领导班子民主生活会制度进行了进一步规范。各级地方组织相继成立了内部监督委员会，使民主党派内部监督工作向基层延伸迈出了一大步。

二、各民主党派开展内部监督工作的目的、对象、内容及形式

1.内部监督的目的。《各民主党派中央关于加强内部监督工作座谈会纪要》（以下简称《纪要》）开篇就表明“内部监督是加强党派自身建设的内在要求，是完善自我管理、教育、约束的重要举措，是提高解决自身问题能力的重要途径”。强调了内部监督是民主党派实现自我管理、教育、约束、完善和提高解决自身问题能力的属性。

2.内部监督的对象。在《纪要》第一部分指导思想中指出，“内部监督是民主党派对其组织、成员遵守民主党派章程、履行民主党派职责情况的自我监督，监督的重点是民主党派各级领导班子及其成员、各级领导机构成员、各级机关的民主党派成员”。清楚地表述了民主党派监督的对象是民主党派的组织和成员。组织包括中央组织、地方组织和基层组织。成员即加入党派组织的成员。监督重点是民主党派的各级领导班子成员、机构工作人员，以及各级机关中民主党派成员。明确了监督重点不仅仅是领导班子成员，还包括各级领导机构成员以及机关工作的党派成员。对监督对象给出了一个大范围（全体党派成员）和一个重点监督的小范围。监督的范围是党派成员是否遵守本党派的有关工作章程，是否正确履行参政党职责的情况，进一步明确监督的依据是党派章程。以是否遵守党派章程和是否履行民主党派职责为监督的重点，包括个人遵章守纪和履行职责情况以及领导集体遵章守纪和履行职责情况。

3.内部监督的内容和形式。一是定期召开民主生活会，《纪要》对民主生活会的召开作出了规范性的规定，明确领导班子民主生活会规定每年至少召开一次，由主委召集，领导班子全体成员参加，并明确同级统战部派员参加。重点是解决突出问题，提出改进措施，接受组织监督。召开民主生活会、开展谈心谈话，并明确规定内部监督委员会派员列席同级组织领导班子民主生活会。二是述职和民主评议，同样规定了要由主委主持，每年进行一次，参加评议范围是同级委员，述职重点是执行本党派章程、坚持民主集中制、加强自身建设、落实组织决定等，明确邀请同级统战部同志参加。并明确内部监督委员会列席，对述职评议的范围、程序是否符合要求进行监督。三是谈心谈话，规定主委要经常同班子成员、下级组织主委谈心谈话，了解情况，帮助改进。对主委存在的问题，班子成员要及时向其提出。四是问题线索处理，《纪要》规定了内部监督委员会按照分级受理、分类办理的原则，按管理权限负责处理反映监督对象履行民主党派职责的问题线索，依相关规定，与同级统战部、国家监察机关共同做好本级组织公职人员的问题线索处理工作，对涉及公职人员违反监察法的，及时向国家监察机关报告。五是日常履职监督，《纪要》规定了各级组织领导班子和内部监督委员会对监督对象日常履行本党派职责情况进行监督，建立履职情况档案，定期分析汇总，重要情况与同级统战部沟通。

三、存在的问题

前面提到过民主党派的内部监督工作始于2007年，至2008年全国大部分省级组织就已经成立了内部监督委员会。不过，党派内部监督工作始终没有对其成员形成震慑作用，这其中的原因是多方面的。直至2019年中国共产党第十九届四中全会，中共中央提出：要推进国家治理体系和治理能力现代化，并由中共中央出台了关于加强中国特色社会主义参政党建设的意见。各民主党派再一次将内部监督工作摆到桌面上，认真思考研究其重要意义。现今，民主党派内部监督工作仍存在一些问题。

一是各级组织以及广大民主党派成员的监督意识和自觉接受监督的意识不强，还没有像中国共产党党内监督工作那样形成常态化的制度威慑。民主党派内部监督工作理论研究和实践探索基本同步，还处于起步阶段，各级组织对民主党派要不要开展民主监督工作在思想认识上还存在分歧，“民主党派与执政党不同，能有人愿意加入民主党派就已经不容易了，如果管严了，怕是就没有人愿意加入了”的思想在各级领导中还占有一定的比例。

二是制度缺失是导致民主党派内部监督工作难以开展的另一个重要因素。中国共产党仅十八大以来出台的重要党内法规就有《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等，到目前已经形成完备的党内监督体系。对中共党员注重日常教育管理。[3]一旦出现问题，中共党员受党纪、政纪双重约束。中国共产党纪律检查委员会依据党内法规给予党纪处分，国家监察机关依据行政法规给予政纪处分，对党内政治生活还有《中国共产党党内政治生活准则》等规范性制度规定，保证中共党员的日常教育管理。而民主党派则缺少党内监督的制度建设，党派成员一旦出现违纪、违法问题，公务人员的政纪处分依《国家监察法》和《公务员处分条例》进行处理，对于党纪处分则无法进行了，尤其对于那些只违反民主党派章程等党内纪律的问题，就只能听之任之、束手无策了。另外，对于信访问题的处理、廉政风险防控等方面也缺少制度规范。这对于内部监督委员会工作的开展十分不利，大大削弱了党内监督的威慑和警示作用。对如何开展党内政治生活更是缺少制度规范，民主党派的党建工作可以说任重道远。

三是监督方式约束力不强。《纪要》中规定了五种监督方式，对于如何开展好民主生活会，各党派中央出台了会议纪要，对开好民主生活会的指导思想、工作原则、会议主题、程序、参加人员和具体要求都作出了明确的规定，但对于其他四种监督方式的具體工作程序、要求，只给出了原则性的指导，缺少规范性的操作流程。如谈心谈话监督缺少对哪一类情况需要进行谈心谈话，谈心谈话的频次、程序、方式等方面的规定。日常监督和问题线索处理都提到定期分析，却没有规定定期是多久，问题线索处理中提到分级受理、分类处理原则，缺少具体规定。日常监督中提出要建立履职档案，缺少建档的内容以及档案相关使用等方面的规定。对于基层组织是否必须开展民主生活会和述职述廉、民主评议工作以及如何开展也缺少制度性的规范。如果基层组织不开展这两项工作，如何对其进行监督等问题还需要进一步明确。

四是组织建设还需要进一步加强。随着国家治理体系和治理能力现代化进程的推进，民主党派加强自身建设的步伐也在加快。[4]在统战部和各民主党派中央的推动下，在各民主党派地方组织中相继成立了内部监督委员会，但对基层组织中内部监督工作如何开展还处于探索阶段。一是基层组织中的内部监督员的设置缺少统一规范的规定。二是内部监督的五种方式在基层组织中还没有被广泛地制度化地执行。

五是监督的渠道不畅。《纪要》已明确提出民主党派的内部监督要坚持内部监督与外部监督相结合的原则，廉洁从政教育以及违法违纪问题信息来源还只限于传统的方式方法，没有将现代信息技术、手段应用于内部监督工作实践中。工作信息不畅、工作效率不高等问题普遍存在。

四、改进建议

（一）进一步统一思想，形成共识

一是要在各民主党派中广泛开展党建理论研讨，就新时代如何加强参政党建设等重大问题开展研讨，对如何有效开展党内监督工作开展交流活动，学习借鉴各地先进经验，取他山之石改进推动工作。

二是要在各民主党派内部开展制度化的学习活动，学习多党合作政治协商的制度优势，厘清发展好、完善好这种制度面临的问题、弱项以及解决问题的方法、途径，从而使广大民主党派成员认清在新形势下加强民主党派内部监督工作的重要意义，进而达到从思想上、行动上统一到加强民主党派自身建设必须首先从加强党内监督开始做起的认识上来，同时开展廉洁自律警示教育，增强全体党派成员的思想自觉和行动自觉。

（二）完善民主党派党内法规制度体系

第一，建立重要情况通报和报告制度。如中国共产党党内有重要情况和个人事项报告制度，民主党派缺少这方面的制度规定，与中国共产党党委、纪检委又缺少这方面的联动机制，在党派成员出现涉法纪等方面问题时，党派机关往往因信息渠道不畅而行动迟缓。所以需要建立党内重要情况通报和报告制度，规范需及时通报和报告的事项，实行对民主党派成员的有效管理。

第二，亟须建立党内纪律处分制度。依法治理本身包含了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”四层含义。“有法可依”就是要建立完整的全覆盖的法治体系，这是建立依法治理体系的前提。党的建设也是一样，建立一个纪律严明的政党，必须首先制定一套严于法的党内纪律约束，否则，纪律松弛的政党必致一盘散沙的结果。党内纪律处分制度的确立对涉及违法、违纪的民主党派成员可以依纪、依法给予党纪、政纪处分，保证民主党派组织的纯洁性，彰显党的组织纪律严明。这对建立一个能打硬仗的参政党至关重要。

第三，建立党内廉政谈话和诫勉谈话制度。通过廉政谈话对新当选的领导班子成员进行廉政教育，通过诫勉谈话对违纪行为较轻的民主党派成员给予诫勉、批评教育等警示性的纪律处分以达到防微杜渐的警示效果。

第四，民主党派还需要建立一套类似中国共产党党内廉洁从政准则的党内制度，明确民主党派成员廉洁从政的负面清单。

第五，机关作为内部监督的重点对象要建立廉政风险防控点清单制度。对这些风险防控点进行重点监督检查，明确防控的相关要求，做到防患于未然。

第六，建立民主党派信访接待处理制度。由于民主党派还没有建立信访接待处理制度规定，致使党派的信访问题的处理极不规范，增加了处理信访问题的随意性，不利于化解矛盾、增进团结。应明确民主党派党内信访问题受理部门以及处理程序，要积极探索与中国共产党党委、政府相关部门联动机制，妥善处理民主党派的信访问题，化解矛盾。

第七，建立民主党派内部监督工作与同级统战部、上级民主党派内部监督机构之间的问题处理联动机制。由于民主党派成员大多以个人所在单位的表现为个人成长的重要依据，在党派工作中的表现，如是否准守党章、党纪等没有纳入个人所在党委考核内容，因而民主党派对党派成员的考核不能兑现为个人职业生涯中的激励或者惩罚，导致民主党派对党派成员的约束力下降。因此建议建立中国共产党党委部门与民主党派之间对民主党派成员考核的联动机制，如民主党派成员在晋升使用前要征求党派组织意见并将在民主党派的工作表现纳入考核内容，并占有一定比例。在党外人大代表、政协委员的推荐使用中，优先考虑民主党派的推荐意见等。通过建立民主党派与中国共产党统战、组织部门之间的联动机制提升民主党派组织对本党派成员的约束力。

（三）规范和完善内部监督机构的组织建设，加强内部监督人才队伍的培养

中国共产党十九届四中全会后，随着国家治理体系和治理能力现代化建设的不断深入，在统战部和民主党派中央的推动下，民主党派内部监督工作取得了很大进步。在组织建设方面，各民主党派市级组织中相继成立内部监督委员会，但各市级组织中的内部监督委员会如何有效开展工作仍处于探索阶段，内部监督工作如何做到全覆盖、无死角还没有成熟的经验可循。尤其是如何在基层组织中开展民主监督工作还在探索。因受到编制、机构设置的限制，民主党派无法完全借鉴中国共产党党内监督工作派驻监督组的经验，但民主党派可以采取利用市级监督委员重点分工负责地区、行业基层组织的办法，实现监督工作全覆盖，各基层组织中设立监督员，可由组织委员兼任。在内部监督工作的开展上，由于目前《纪要》明确了五种监督形式，只对中央和地方组织要求开展民主生活会和述职述廉、民主评议活动，对基层组织没有要求，因此对基层组织的内部监督工作就少了一个切入的角度和开展工作的平台。因此，首先需要中央、省、市委把开展民主生活会、述职述廉、民主评议工作、谈心谈话制度等延伸至基层组织，同时完善基层组织政治生活制度，并对其开展工作情况实施内部监督，这样才能把内部监督工作延伸至基层组织，才能实现内部监督工作全覆盖、无死角的目标，才能使党派的自身建设得到加强。此外，党派监督即使对于党派内部监督委员会委员来说也是一项崭新的工作，尤其是大多数市级地方组织都是2019年后新成立的，对各级监督委员会委员的培训至关重要，培训的重点应放在对民主党派内部监督工作涉及的问题的定性和处理过程尺度的把握等方面。同时为防止监督人员滥用监督权力，也应对其基本权限和工作纪律进行制度性的规范，保证各种权力都在监督之下阳光运行。

（四）創新思路，建立以网络、新媒体平台为基础的舆论监督系统

在科学技术日新月异，人类置身信息化、智能化社会的当今时代，加强民主党派党内监督，在重视制度建设的同时，还需要重视技术手段，顺应新科技的高速发展趋势，依托网络和新媒体为有效载体，以大数据和云计算为技术支撑，通过打造“互联网+监督”平台实现信息互通共享，实现数据的“碰撞”对比，实现舆情监测与网络舆论的追踪，为民主党派内部监督机制建设打开新的空间。[5]

在民主党派党内监督过程中，各参政党可以创办属于本党的专门性监督媒体平台来形成舆论监督的系统，如网站、微博、公众号、云平台课堂等，并依规定期组织交流，探索经验，充分发挥民主党派内部的舆论监督作用，通过网站、新媒体等平台来进行宣传并且及时曝光党内违纪违法的案件，加强监督教育，推进党务公开，以新科技配合监督制度，不断提高民主党派人士政治责任感，有效促进民主党派内部监督委员会履行职能，使内部监督更公开化、透明化、普及化。

四、结语

民主党派开展内部监督工作是其加强自身建设的重要举措，关乎其生存与发展，关乎多党合作事业，关乎社会主义民主政治建设和中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的坚持和完善，进行党派内部监督体系的理论研究是加强其内部建设的落脚点，有利于打造出一套富有实效的新机制，构建新方法。但在目前阶段，由于党派内部监督工作的理论和实践探索还处于起步阶段，理论的完善还需要在实践中不断地磨合和修正，本文只是在现阶段借鉴中国共产党党内监督工作经验，就民主党派的党内监督工作进行的初步探索，其中观点有待实践检验。

参考文献

[1]廉晓红.中国共产党党组制度的历史考察[D].北京：中共中央党校，2019.

[2]孙曈.中国参政党认同的历史建构与发展路径研究[D].长春：东北师范大学，2020.

[3]廖冲绪.改革开放以来中国共产党反腐倡廉理论与实践研究[D].成都：西南交通大学，2017.

[4]王琦.国家治理能力现代化视阈下的公益类事业单位领导干部选任制度研究[D].长春：吉林大学，2019.

[5]邹太平.大数据为监督执纪添翼[N].中国纪检监察报，2017-05-03（1）.

责任编辑：董瑞军