白洋淀流域生态环境治理的实现机制研究

韩雪莹

(河北地质大学 法政学院,河北 石家庄 050000)

白洋淀生态环境治理是实现京津冀“一体化”协同发展与雄安新区建设的“试金石”[1],白洋淀流域生态环境治理实现“良治”,关键在于“管水”“治水”。对白洋淀生态环境治理的“扬弃”,既不是对现行白洋淀流域管理体制的简单固守与照搬,也不是对原有体制的完全颠覆与取代,而是对现行白洋淀管理体制所进行的一种合理的扬弃与适度的超越,以实现白洋淀流域生态环境治理稳定性与灵活性的统一、水量与水质的统一、地表水与地下水的统一、取水与耗水的统一、政府权与责的统一。

1 白洋淀流域生态环境治理的现状与困境

1.1 白洋淀流域立法的“双重滞后”

从国家层面来看,对流域进行管理的立法进程相对滞后,综合性的流域管理立法处于空白,流域立法滞后于国家立法。[2]2016年修正的《水法》规定国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。[3]但是流域管理机构与行政管理如何结合?以谁为基础?法律对此没有作出明确规定,不足以指导实践中流域内的环境和生态治理问题。[4]此外关于流域管理规定的制度过于原则化,可操作性不强。我国的《水法》《水污染防治法》也规定了相应的法律责任,但是具体到白洋淀流域水行政执法方面,现行法律、法规以及行政规章没有作进一步明确的规定,容易造成流域执法行为的越位、错位与缺位。

从地方上来看,流域立法体系不健全,白洋淀流域突出的个性水问题也未得到有效规范,白洋淀流域立法滞后于地方立法,直接针对白洋淀生态环境治理问题的《白洋淀生态环境治理和保护条例》已经正式施行。目前仅有两个地方政府规章对水污染防治以及水资源费的征收进行了规定,但尚未形成体系,缺乏针对白洋淀流域的专门、“特色”的法律,现有法律法规调整的对象也不甚全面,对于白洋淀流域生态环境治理是一大“羁绊”。白洋淀流域需要加强重点领域和重点事项上的立法,比如涉及白洋淀流域湿地保护等问题。

1.2 白洋淀流域生态环境治理的“不兼容”

白洋淀流域水资源保护与水污染防治相结合的管理体制有待加强与完善,主要存在以下几个“不兼容”:

1.2.1 白洋淀流域现有机构职能上的“不兼容”

有关白洋淀流域水资源的管理体制在行政定位上存在欠缺,白洋淀流域目前的管理主要依靠地方水行政部以及流域水资源管理机构进行管理,设立了白洋淀管理处;在白洋淀流域现存两个流域管理机构,即海河水利委员会与大清河的河务管理处。有关白洋淀流域的水量、水质以及水生态等的管理分属于地方的水利局、生态环境局等,管理流域的“涉水”部门之间显而易见是一种平行关系,在条条块块中“各自为政”,“分割式”的自我管理破坏了流域的整体性,无法起到“综合”管理的效果。

1.2.2 流域利益上的“不兼容”

现有流域管理机构注重地方经济利益的最大化,“权尽其用”却未尽其责,环境保护与经济发展两者之间多数情况下只选择后者,不注重从保护流域水资源的角度、从全流域利益以及流域可持续发展的高度进行考量,并未统筹地、全面地节约、保护本流域内的水资源,在行政区域管理与流域管理之间筑起了“围墙”。此外,现有的流域机构只能对流域内较为重大、突出的以及机构能够直接管理的问题起到实际监督的作用,对于其他的部分很难起到监督作用,并未树立应有的威信。

1.2.3 流域执法上的“不兼容”

白洋淀流域水资源管理的具体事权划分不明,在流域机构的具体权限划分上仍然存在“空白符号”,例如流域水权不明晰,对于流域水量调度部分取代取水调度如何进行管理,以及流域机构与水行政主管部门之间在管理与执法方面的交叉重叠等问题,没有提供解决思路。对于行政处罚权限也没有明确的规定。虽然京津冀一体化对水污染防治提出了协同治理的要求,但笔者认为这种方式如果缺乏监督机制,最终还是会出现执行难的问题。

白洋淀流域虽然是全国七大流域中的“小流域”,但是作为实现京津冀一体化协同发展不可忽视的一部分,其治理应当发挥其生态特质,而不应只是口号上的“昙花一现”或者“空中楼阁”。白洋淀流域生态环境治理要想实现地表水与地下水、水量与水质、取水与耗水的统一等“五个统一”,需要设立一个综合的流域管理机构。

2 国外流域生态环境治理经验借鉴

以流域为单位对水资源进行管理最早是在英美以及日本等发达国家出现的,随着各种水资源的供需矛盾等的加剧,对于流域水环境容量的有限性以及各种资源间相互联系的整体性有了更加深刻的认识,以流域为单位对水资源进行管理已经成为了一种“共识”,各国在流域管理上各具特色。

2.1 日本的水环境管理——中央政府集中协调与分部门行政相结合

日本的流域水资源管理采取的是综合管理的模式,在管理体制上日本涉及流域水资源管理的工作机构较多,在2001年机构改革以后还剩5个部级机构,分别为环境省、国土交通省、厚生劳动省、经济产业省以及农林水产生省,但是在对应到具体局级机构的职能上,没有发生实质性变化。在立法方面,国土厅以《河川法》为法律基础,统一协调水资源管理。《河川法》中规定了日本以水流域为单元对水资源进行综合管理,以一个部门为主管,其他分部门进行协调;主管部门负责规划,其他分管部门对具体的开发利用项目负责,还规定了防洪与水资源利用之间的协调问题。[5]此外还制定了《水资源开发促进法》:一是规定了水资源的基本规划以协调各方的利益;二是规定对水系的开发利用实行政企分开;三是规定了由内阁总理指定水资源开发水系,并以此法为延伸制定水系规划,规划的基本内容包括各个部门用水量的预测、供给目标以及修建水利设施的基本情况等事项。日本政府注重在水资源管理方面进行资金投入,确保工业、农业、生活用水,促进水资源的开发和有效利用,水源和水质的保全,地下水利用的合理化等各个方面。[6]目前,日本对于保护水源与改善水质环境资金上的投入也十分重视。

2.2 美国的水资源流域管理——权力相对集中与统一领导

美国的流域管理也采取综合管理的模式,在机构设置上主要分为两类:一类是以田纳西河为代表的流域管理局模式;另一类是设立协调委员会,譬如特拉华河流域委员会。

美国田纳西流域实行统一管理,对流域进行综合开发和治理。以《田纳西河流域管理局法》为基础,设立田纳西流域管理局(简称TVA)。TVA兼具公权力与私权利属性,是被赋予了行政管理职能的私营企业。TVA对田纳西河流域的水资源管理采取综合的多目标管理,开展一系列以水电为龙头的流域综合开发活动,涉及到防洪、航运、发电、供水、水环境保护等多个方面,在促进经济发展的同时,也改善了当地的生态环境。

特拉华河采取与田纳西河流域不同的流域管理体制,以特拉华河流域管理委员会为流域权力机构与协调机构,具有宪法的基础,享有广泛的权利。特拉华河流域管理委员会可以制定方针、政策与法律法规,集流域的水资源开发与利用、水污染治理、生态环境保护以及土地利用管理等权能于一身。水资源的分配以及超量的取水都由委员会负责,在水污染的控制方面,由委员会制定统一的超标控制标准,各州颁发排污许可证,必须要符合委员会对流域的统一要求。[7]

2.3 法国的流域管理——中央集权式的流域管理

法国的综合管理非常全面,注重从水量、水质等方面对地表水以及地下水进行管理,流域管理机构在实行全面规划的同时,强调多方参与,管理具有科学性、民主性与透明性,有利于流域的可持续发展与有效的开发利用。

法国的流域管理模式最突出的优点是遵循自然的流域规律而非行政区域对流域机构进行设置,按照河流的水系将全国划分成六个流域,并在此基础上设立流域委员会与流域财务局。流域委员会分为国家、流域以及次流域三级[8],国家级的管理机构主要是国家水务委员会与部级水资源管理委员会,负责各种政策方针的制定[9],流域管理机构包括水议会与水管局两个部门,流域委员会即“水议会”,作为流域内水问题的立法以及咨询机构,其成员兼具专业性、科学性与民主性,既有水利科技方面的专家学者,也有用水户以及社会团体的代表,行政区域的地方官员作为代表参加选举。流域委员会的主要职责是起草制定流域水资源开发管理的总体利用规划,以及确定水量与水质管理的基本方针,对水管局的排污收费以及取水等进行“划线”。水管局在流域管理委员会之下,主要负责各项工作的执行,主要包括对排污费以及用水费等进行征收,收集、发布流域水信息以及提供技术咨询服务等工作。此外,在流域机构之下法国还设立了地方级别的流域管理机构,主要负责在总体开发管理规划的框架下,本行政区域水资源管理的规划与执行,进行供水与污水的处理等工作。

综上,三个国家都在一定程度上具有共性,都设立了各自的流域管理机构,尽管在名称与职责上不尽相同,但对白洋淀流域设立流域管理机构提供了比较法意义上的法律支撑。

3 白洋淀生态环境治理的“一核两翼”

白洋淀生态环境治理应当在借鉴国外流域治理经验并反思本流域治理现状的基础上,明确并正确界定白洋淀流域管理机构的性质与法律地位,确立制定的有关白洋淀流域管理机构相关制度的法律效力。以设立综合性的流域管理机构为“内核”,以完善法律法规、健全法律制度与机制为“两翼”,补短板、堵漏洞、设机构、建机制,实现白洋淀生态环境治理的“扬弃”过程。

3.1 设立白洋淀综合性的流域管理机构

笔者在实际调研并借鉴国外经验的基础上,提出以白洋淀流域的自然流向为基础,建立白洋淀流域综合性的流域管理机构。笔者认为可以从以下思路出发,依照循序渐进的方法,逐步搭建白洋淀流域管理体制。一是确立明确的事权划分,确立以流域管理优先于行政管理的导向性原则,在流域内部形成一套完整的、运转良好的运行机制。注重流域机构人员组成的科学性与民主性,吸纳环境保护法学专业以及环境工程等专业性的人才。在流域机构内部的等级划分原则上设立不同层级、级别的分支机构。二是在明确白洋淀流域综合管理机构职责的前提下,实施流域机构内部水行政机构与专业性的事业机构、企业单位等相分离的运行机制。在流域管理与区域管理、行政管理的关系上[10],确立流域管理优先的原则,将行政管理作为补充手段,以流域机构为“内核”,对流域水资源进行统一管理,处理与流域水资源有关的各项事务。

本研究拟建立的白洋淀流域委员会的具体职责主要包括以下几点:从宏观的角度,整合现有流域的水环境监管执法职责,树立流域管理的“威信”。流域管理机构承担着流域范围内水资源的调查评价以及水中长期供求计划、流域综合管理等宏观管理职能,从微观上也肩负着各项具体规划的落实,具体重点水利工程项目的建设以及监督流域内的各个省、市实施有关综合规划或者专业规划的情况,协调仲裁流域内的水事纠纷等微观管理内容。主要目的是将涉及流域管理问题的职责“独立”出来,自成体系,与其他机构区别开来,减少一定程度上不必要的利益冲突。在流域管理机构之下建立执法机构,确立自身的监管机制,实现专业管理,分工负责。可以设立公安处、水土保持处、科学技术研究院等具体的职能部门,设立专门的流域环境警察这一警种进行流域执法监督,定期开展环保督察活动。

3.2 加强白洋淀流域专门、综合立法

从白洋淀流域生态环境治理的角度出发,在实行《水法》《水污染防治法》《白洋淀生态环境治理和保护条例》的基础上,制定有关白洋淀流域管理的统一专门法律,明确白洋淀流域管理的目标与原则,即从白洋淀流域的整体利益出发,白洋淀流域管理机构在一定程度上代表白洋淀流域甚至是京津冀一体的利益,重在公益,履行宏观规划、决策监督等职能,并且拥有相应的财力支配权予以支撑。在白洋淀流域确立白洋淀流域管理机构治理优先原则,现有的涉水行政主管部门在法定职权范围内仍然有相应的管理权,但是白洋淀流域综合管理机构享有优先管理权和一定范围内的自主决定权,接受流域综合管理机构的宏观调控。流域管理机构的综合管理职能意味着要加强与各涉水部门之间的沟通与协调,需要设置相应的规范程序,保证其综合管理权的实现。明确有关流域规范性文件的制定主体和法律定位,解决流域管理机构“出身低”的问题。制定白洋淀流域治理的长期规划与中期目标,以短期目标的完成促进流域生态环境治理工作的积极性。

在此意义上,可以设立白洋淀流域严于国家标准的有关水量与水质的“地方标准”,在河长制的基础上引入“民间河长制”,鼓励白洋淀流域的公众参与。在白洋淀流域综合管理机构尚未确立之前,可以由环保督察中心行使行政职能,赋予其独立的行政主体资格,发挥其在流域水环境保护工作中的积极协调作用。整合流域机构管理与行政监管、执法,形成相配套的法律政策实施框架,重塑统一、高效的环境监管体系,形成白洋淀流域治理的“生命共同体”。

3.3 健全白洋淀流域生态环境治理的法律制度

在建立现有的立法和流域综合管理机构自身体系的基础上,强化执法与社会力量的参与,通过建立以下几种制度,补强“一核两翼”的另一“翼”。

首先,可以建立白洋淀流域内的公民诉讼制度,改变传统意义上的民事诉讼制度,突破公民起诉资格的限制,建立社会力量监督;建立白洋淀流域信息公开制度,向公众公布重点企业名录和违法企业水污染处理进度,通过公众的参与减少流域水污染的治理成本。对“屡教不改”的企业加大其违法成本,不仅要惩罚单位,也要惩罚单位中的直接责任人。其次,可以建立白洋淀流域联合执法机制,行政部门转变政府职能,以引导和配合流域管理机构执法为主,在白洋淀流域设立污染源预警平台,在流域的各个区段开展应急措施,进行应急活动,有利于提高效率,形成流域联动机制。最后,完善流域治理的法律责任制度,实行流域限批。坚持上下游统一执法,形成流域整体意识,避免上下游流域执法不一致导致的“不兼容”。白洋淀生态环境治理是一种“负责任”的治理,应当设立治理的具体量化指标,建立和落实白洋淀流域治理的目标责任制,比如健全环境保护问责制和环保督察制度等。对于流域机构中没有执行、执行措施不力或者执行效果不达标的流域治理主要负责人实行环境问责,避免在白洋淀流域治理过程中出现“只有目标,没有责任”的尴尬境地。建立白洋淀流域生态环境保护督察制度,定期进行环境督察,实行运动式的监督与问责机制,使白洋淀流域生态环境治理责任落到实处。

4 结论

白洋淀流域生态环境实现“良治”,需要借鉴现有的经验,以自然流域为管理单元,以规范性法律文件为依据,搭建起白洋淀流域管理机构以及符合白洋淀生态特质的法律制度框架,厘清内里,健全监督与制约机制,增强社会力量的参与。强化流域环境执法,尝试设立环境警察,定期进行环境督察。白洋淀流域综合管理机构的职责应当尽量兼顾实现水量与水质、地表水与地下水、取水与耗水的统一,实行宏观管理与微观管理相结合的方法,并在此基础上逐步实现“五个统一”。白洋淀流域综合管理机构的职能应当与时俱进地进行相应的转变,政府相关的公共投资也应当适当关注流域水污染防治与生态环境保护等方面。