浅析天长市小型病险水库除险加固工程建设和建后管理

郭建明，俞建河，何永松

(1.天长市大通水库管理所，安徽 天长 239300；2.天长市二峰电力灌溉总站，安徽 天长 239300)

1 概述

据不完全统计，1954—2006 年全国共造成失事水库 3498 座，平均每年水库失事 64 座。从水库规模上看，中小型水库占失事总数的 96%，其中小型水库失事比例占 77%；从水库失事坝型上看，土石坝占水库失事总数的 98%[1-2]。党中央、国务院高度重视小型病险水库工程建设，自2002年以来，全国各地开始对小型病险水库进行除险加固，2011年和2013年中央1号文件明确提出“尽快建设一批中小型水库，加大财政对小型水库建设和除险加固支持力度”，经过近20年的建设，目前基本上消除病险水库安全隐患，提高了防洪抗灾能力，防洪减灾效益显著，并在小型病险水库除险加固工程建设和建后管理方面取得不少经验[3-10]。

天长市地处江淮之间，淮河下游，高邮湖畔，位于皖东最东部。境内地形起伏，西南高，东北低，总体上是“九分土地一分水”“三分岗丘一分圩”，属于典型的低丘区。除9座中型水库外，全市共有小型水库137座，均为土石坝，主要分部于本市西北、西南、东南部岗丘区。其中：小(1)型水库29座，小(2)型水库108座，总库容1.21亿m3，兴利库容0.5亿m3，有效灌溉面积18.25万亩。该市小水库大部分建于20世纪50—60年代和“文革”期间，由于受当时技术力量和经济条件等各方面制约，多数水库都是在缺少勘探资料和没有完整规划设计情况下，仓促上马施工，普遍存在标准低、质量差、隐患多。具体表现为：95%以上小水库上游干砌石护坡破损严重，抗冲能力弱；90%以上小水库大坝填筑不实，下游坝坡局部有渗漏点；85%以上小水库大坝断面不够，坝坡稳定及坝顶安全超高不满足规范要求；90%以上小水库溢洪道两边翼墙及底板毁坏严重，缺少消能防冲设施；95%以上小水库放水涵闸门及洞身破损，洞身周边填土夯击不密实，渗漏现象严重；90%以上小水库坝顶路面未进行硬化或简易铺点砂石，坝顶坑坑洼洼，不满足防汛交通需要等。小型水库不安全问题越来越突出，成为多年来该市汛期防汛工作的重点和难点，急需进行除险加固。另外小水库在管理上存在管理职责不清、管理人员较少、无维修经费或维修经费不足、日常监管不到位等重建轻管现象严重，也急需要强化管理。

该市从2007年开始对小型病险水库进行除险加固，截止到2020年底，该市96%共计132座病险小型水库完成了除险加固，其中：小(1)型水库29座，小(2)型水库103座。完成总投资 1.60亿元，防洪保护耕地1.02万hm2，保护下游人口近3.5万人，恢复或新增防洪库容65万m3，恢复或新增有效灌溉面积1.20万hm2，随着蓄水能力的稳定，每年增加水产渔业收入120万元以上。

加固后的小型水库，特别是结合美好乡村建设打造的观光、休闲、效益型“景观水库”，库容库貌焕然一新。不仅提高了该市小型水库防洪保安能力和灌区农业灌溉用水保证率，而且为所在地村民提供了休闲娱乐的好场所。

2 小型病险水库除险加固工程建设的经验

2.1 组建强有力的领导机构和制定切实可行的工作方案

强有力的领导机构是确保病险小水库加固工程圆满完成的组织保证，制定切实可行的工作方案对病险小水库加固工程工作正常进行起着指导性作用。

(1)市委、市政府成立了“天长市病险小水库除险加固工程建设工作领导组”，市长亲自担任组长，市委、市政府分管领导任副组长，水利局、发改委、财政局、监察局、审计局等相关部门主要负责同志为成员，按照“事权一致，分级管理”的原则，落实除险加固资金和各自的建设管理职责。

(2)各病险小水库所在镇(街)积极支持配合，成立由镇长担任组长，分管领导任副组长，相关村村长、村民小组长为成员的“天长市各镇(街)病险小水库除险加固工程建设工作领导组”，并与市政府签订责任状，负责工程施工过程中的矛盾协调和相关问题处理。

(3)为确保工程顺利实施，市水利局强化建设管理机制，经市政府批准，组建项目法人，成立了“天长市病险小型水库除险加固工程建设管理处”作为工程建设的项目法人，由市水利局主要领导担任组长，分管领导为技术负责人，同时从下属单位抽调精干的水利技术人员为建管处成员，管理处内设工程技术组、质量安全组、计划财务组和后勤保障组，对工程实行责任包保，细化目标任务，明确责任主体。同时加强人员培训，不断提高工作素质。

(4)2007年省政府出台了《安徽省病险水库除险加固实施方案》，2009年起将病险水库除险加固纳入省政府督办的28项民生工程项目后，按照目标任务和要求，根据本地实际情况，及时制定了切实可行的《天长市病险水库除险加固工程实施方案》。

2.2 落实前期工作经费和地方配套资金

足额按时落实项目前期工作经费和地方配套资金，是保障项目前期工作开展和确保病险小水库加固工程按初步设计圆满完成的根本保障。

(1)为超前进行了大坝安全评价或安全鉴定、工程初步设计等前期工作，在国家资金计划还未下达的情况下，由市财政每年安排30～50万元相关前期工作经费，先期投入一部分地方财政配套资金，提前谋划下一年度病险小型水库除险加固工程项目前期工作，据统计，到2020年底该市已累计投入前期工作经费500万元，为小水库除险加固工程及早上马创造了条件。

(2)小型水库除险加固项目资金主要由中央或省补助资金和地方配套资金构成，其中地方配套资金达35%左右。由于地方配套资金较大，市水利局根据项目年度安排提前向市政府积极主动汇报请示，争取市政府和财政部门支持，年前将市县配套的地方资金已全额列入当年市财政预算。为保证专款专用，财政局实行国库集中支付，水利局专项核算，保证了项目配套的地方资金足额到位，确保项目建设资金需求。

2.3 坚持科学规划设计

全面具体掌握小水库目前存在的实际问题，确保设计深度，减少设计变更，制定切实可行有针对性地加固设计方案是保障病险小水库加固工程合理性和经济性的前提。

(1)该市小型水库绝大部分建于20世纪50—60年代，当时都是边勘察、边设计、边施工的“三边工程”，无资料或资料不全。工程实施前期，建管处组织有关工程技术人员多次深入现场进行调查研究，全面掌握小水库目前存在的实际问题，根据计划投资和轻重缓急，列出每座小水库目前急需解决的问题。

(2)每年小型病险水库除险加固工程项目较多，为节省资金，该市采取打捆的方式统一对外招标设计单位。在设计资质上要求同时具备水利和市政两项设计资质，通过公开招标，选择经验丰富的设计单位进行设计。要求设计单位针对各个水库存在的病险问题，有针对性地提出加固设计方案，确保初步设计质量与深度应满足有关要求。

(3)在保证水库安全前提下，要求设计单位在进行工程设计的同时，要注重水环境提升和坝区景观化改造，靠近村镇的要结合美好乡村建设，采用园林化设计，使水库除险加固后，既发挥蓄水灌溉和防洪保安的功能，也为美好镇村建设增添了一道亮丽的风景。

2.4 确保征地拆迁实施进度

小水库除险加固工程涉及到征用土地、动迁坟墓、拆除房屋、清障等征迁工作，战线长、难度大，任务重。征迁工作能否按时完成，是影响工程实施进度的关键。

(1)为进一步明确工作职责，确保征迁及移民安置工作顺利实施，按照属地管理的原则，市人民政府分别与项目所在地相关镇(街)签订了《天长市病险水库除险加固工程征地拆迁任务与投资包干责任书》。明确有关镇(街)为征迁安置工作具体实施责任单位，单位主要负责同志为第一责任人，保证按批准的范围、内容和要求按时完成征迁安置工作。

(2)市水利局和项目管理单位一方面通过广播、宣传标语、宣传单等多种形式，广泛宣传小水库除险加固工程建设的重大意义和拆迁的相关政策，让广大干部群众家喻户晓、人人明白、自觉参与、积极配合，为小水库除险加固工程建设营造了良好的社会氛围。另一方面，还专门成立工程征地拆迁工作组，工作组进村入户，对群众关心的政策问题进行宣传解释，深入做群众思想工作，并委托有资质的评估公司对每户补偿标准进行评估，对拆迁安置政策、补偿标准、每户丈量结果、安置方式以及联系电话全部张榜公布，做到全程公开、透明，全程接受群众监督。由于宣传沟通到位，拆除工作基本上按期完成，确保工程顺利实施。

2.5 强化项目建设管理

项目建设管理工作好坏会直接影响病险小水库除险加固工程质量、工期和成本。该市在强化和规范项目工程建设管理上，实行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制、合同管理制、资金报帐制、竣工验收制“六制原则”。在项目法人管理制度健全、工作责任明确的前提下层层落实领导责任、技术责任，实行工程质量终身负责制。

(1)做到招投标工作认真规范。该市所有病险小水库加固工程的工程建设、施工监理、主要设备和材料采购，按照有关规定都实行公开招投标。其标书都是由评审专家组织进行评审，反复推敲，招标过程公开、公正、公平，实行阳光操作。市纪委、监察部门全过程跟踪监督，有效规避了虚假招标、围标、串标和评标不公问题的发生。多年来，省内、省外多家施工企业中标投入该市病险水库加固工程施工，没有出现违法分包和转包等情况。

(2)坚持工程建设监理制。多年来，小型病险水库加固和中型水库除险加固工程一样，一直实行建设监理制。通过招投标，数家省内外监理公司中标承担该市小型水库除险加固工程的监理工作，按照“四控制”即投资、质量、进度、安全控制,“二管理”即合同、信息管理,“一协调”即组织协调的要求，维护了项目法人及施工单位的合法权益。

(3)进一步确定项目工程合同制。项目法人与中标的参建单位，包括承担勘测设计、施工、监理、质检等部门签定了相关合同，明确各自的工作职责，从而有效地保证了工程进度和质量。

(4)建设资金到位，使用规范。中央和省财政资金及本市财政自筹资金都能保证及时足额到位。为保证专款专用，财政局实行国库集中支付，单独记账，水利局专项核算，并制定相关财务管理办法和规定，专款专用。多年来未发生一起挤占、挪用、滞留、套现使用建设资金，无大额提取现金及白条、虚假入账等问题，确保工程建设资金安全使用。

(5)注重工程质量管理，不断完善小水库加固工程质量责任制。该市实行项目法人负责，监理单位控制，施工单位保证和政府监督相结合的质量保证体系。所有加固工程的隐蔽项目，均由项目法人、设计单位和勘测单位到实地验槽后施工。同时，还委托河海大学实验中心对工程进行质量检测，以确保工程符合设计要求。

(6)督查调度到位，确保工程进度。建设管理处成立由主要负责人牵头、专业技术人员组成的督导小组，主动深入一线、靠前指挥，及时解决处理督查中发现的各种问题，强化事前部署、事中监管和事后服务，严格落实“一周一调度、半月一督查、一月一总结”制度。实时掌握工程实施进度，严把工程质量安全，确保小水库除险工程顺利推进。

(7)抓紧项目验收。项目完工后，该市立即安排对工程决算及审计，按照《水利工程建设项目档案管理规定》整理好工程档案，并积极与有关部门沟通，请市发改委、财政、水利部门派员参加组织工程档案和竣工验收。验收合格后，及时将资产移交给管理单位，并落实工程管护制度，保证工程正常运行。

3 小型病险水库除险加固工程建后管理的经验

加固后的小型水库，防洪、灌溉及管理设施较为完善，面貌焕然一新。然而，水利工程“三分建、七分管”，工程建成后，管理维护工作极为重要，管理水平决定能否发挥其功能及运行长短的关键。

3.1 明确管护主体

该市小型水利工程采取属地管理责任制。小水库工程设施属于水利部门水管单位管理的，从枢纽到灌区均由所在水管单位负责管理维护运行，其人员配备由水管单位负责调配；属于乡镇水利站管理的，枢纽和灌区由乡镇水利站负责管理维护；属于村队一级管理的，由乡镇民间用水合作组织或所在行政村选派事业心和责任心强的村民负责日常维护管理。

3.2 制定管理办法和相关管理制度

为加强小型水库标准化管理，保持工程安全运行，该市出台《天长市小型水库安全管理办法》，该《办法》针对小型水库安全管理工作，强调“六个明确”，一是明确小型水库安全管理实行行政领导负责制，每座小(1)型水库由一名市级行政领导为安全责任人，每座小(2)型水库由一名镇(街)行政领导为安全责任人，对小型水库安全管理负总责，协调有关部门、单位解决小型水库安全管理中存在的重大问题；二是明确小型水库管护主体及职责；三是明确小型水库的库区和坝区管理保护范围；四是明确配备小型水库管理人员，负责日常安全管理工作；五是明确小型水库汛期控制运用计划和防汛抢险预警措施；六是明确小型水库管护经费，小型水库所需运行维护费、除险加固经费由市政府和镇(街)统筹解决。同时，对小型水库大坝、溢洪道、放水涵、提水泵站等枢纽工程制定了运行维护规章制度；对启闭闸门、电动机等机电设备制定了安全操作规程。

3.3 明确管护经费及奖补资金

该市小型水库所需日常运行维护费由所在镇(街)财政负责解决，不足部分由市财政安排一定的奖补资金。该市从2016 年起加大了小型农田水利工程管护奖补资金投入力度，大幅提高各类工程管护奖补标准，并制定了小型水利工程管护奖补资金使用及奖补考评办法，市财政每年安排 600 万元小型农田水利工程管护经费，设立资金专户，实行项目管理，并严格执行相关资金使用管理办法，确保奖补资金的有效使用。其中小(1)型水库、小(2)型水库每年每座分别补助管护资金 1.5万元和 0.5万元，此举在很大程度上提高该市小型农田水利工程管护奖补的覆盖面，弥补了镇(街)财政投入不足，不仅惠及广大农民群众，也有效保障了工程运行良好和发挥长久效益。

3.4 强化日常管理

该市高度重视小型水库日常管护工作，确保水库安全运行。一是每年对小型水库管护和报汛专(兼)职人员，开展基本业务技能培训，使他们掌握水库水情观测、水量计算、日常巡查维护等必备技能，提升管护人员的业务素质；二是制定小型水库防汛抢险预案，各地结合小型水库实际情况，修订完善水库汛期调度计划和防汛抢险预案，明确水库调度权限，落实“防、抢、撤”应急措施；三是规范小型水库水面租赁、承包经营权，所有小型水库实行管护与经营分离的措施，水面对外承包经营必须经过所在镇(街)批准，并报市水利局备案，不允许采取“以包代管”的形式，严禁将小型水库正常运行管理工作交由承包经营者履行；四是制定考核办法，管护主体单位对水库管理人员对水库养护情况进行日常考核，年底进行年终考核，市水利局每季度对水库养护情况进行抽查考核，年底进行年终考核。根据日常考核、抽查考核和年终考核情况进行打分，并根据得分情况进行评比，按评比结果拨付奖补资金。

3.5 加强信息化管理

该市对小型水库安装了 GPS 定位巡查终端设备和水雨情自动监测系统，基本实现了境内小型水库全覆盖，下一步还将安装大坝安全自动监测系统，市水利局成立了防汛抗旱调度综合控制中心，可全景展示防汛抗旱视频会商、中小型水库水雨情自动测报、中小型水库 GPS 定位巡查等多个信息化系统，只要通过操作计算机，各种防汛抗旱信息在液晶屏上一目了然，这些设施为汛期小型水库指挥调度、巡堤查险和确保安全运行发挥了重要作用。同时，市水利局还举办多期培训班，对 GPS 定位巡查终端设备使用人员和有关镇(街)水利员进行使用技术培训，熟练掌握通话、对讲、定位、上传图片等巡查功能，确保设备正常操作使用。

4 结语

小型病险水库除险加固工程建设和建后管理工作好坏，将直接影响小水库今后运行安全和工程效益的发挥，关系到区域经济发展、民生改善和社会的和谐。而就现状而言，我国的小型水库加固工程建设和建后管理进程还有很长的路要走，因此，这就要求相关部门对该项工作必须高度重视，通过健全的相关管理机制，加强相关人员培训，不断提高工作素质，加大监管力度，逐步使小水库建设和建后管理向科学化、规范化、自动化和信息化方面发展，促进小型水库加固工程建设和建后管理工作提档升级。