关于建设征地移民政府代管资金结合农业安置方式的思考

王传菲，李囡囡，易定刚

( 江河水利水电咨询中心有限公司，北京100120)

国家实行的是开发性移民方针。农村移民生产安置应当以农业安置为主；有条件的地方可以结合小城镇建设进行，可以和非土地安置相结合，适当发展第二、三产业；其他安置方式包括社会保障安置、投亲靠友安置、自谋职业安置、一次性补偿安置等。因此，传统的农业安置方式是以土地为基础。随着城镇化进程的不断推进，越来越多的农村人口离开土地，选择从事二、三产业工作，农村居民的收入构成也逐渐发生改变，农业尤其是传统种植业收入占农村居民收入的比例逐渐降低，农村居民从种植业获得的收入难以满足生活需要，二、三产业工作已成为农村劳动力的重要选择，农村人口对耕地、林地等生产资源的依赖逐渐降低。因此，传统的以土地为基础的移民生产安置方式已不能满足新发展阶段的需要，许多地方都在积极探索新的生产安置方式，如逐年补偿安置、长期补偿安置、土地作价入股安置模式等。

安徽省定远县在充分分析和理解国家及行业关于移民生产安置方式相关政策和规范的基础上，提出了一种全新的生产安置模式——政府代管资金结合农业安置方式。

1 政府代管资金结合农业安置方式的内涵与基本特征

政府代管资金结合农业安置方式是一种全新的水利工程移民生产：安置方式，是相对于常规的移民安置“一次性补偿”结合“农业安置”而言的，其实质还是对征地补偿和移民安置模式的一种创新。它是指在给移民调剂一定数量口粮田的基础上，本着移民本人自愿的原则，扣除调剂口粮田剩余的征地补偿费由县政府代为保管，由县发改委(移民办)按中国人民银行5 a期以上贷款同期基准利率上浮10%的标准定期结息，如果该利息低于250kg稻谷的收益时，县政府承诺按当年250kg稻谷政府收购保护价支付，并直接转账至移民个人账户，至水库运行期结束为止，水库运行期结束后，结算本息。

综上所述，政府代管资金结合农业生产安置是水利工程建设征地：补偿与移民安置相结合的产物，与其他征地补偿和移民安置方式的产生具有相同的规律，但也有自身的特点。

(1)满足移民生存和发展的需求。政府代管资金结合农业安置是在扣除调剂口粮田的基础上将剩余的征地补偿费由政府代为保管，按照中国人民银行5a期贷款利率上浮10%的标准定期结息，并以250kg稻谷的收益作为保底。一方面保障了移民的基本生产生活，另一方面由政府代为保管、结算，使移民在满足生存需求的同时获得长期的土地收益，符合国务院令679号“以人为本，保障移民合法权益，满足移民生存和发展的需求”这一原则

(2)补偿的动态性。政府代为保管、结算不是一成不变的，而是以长期动态补偿代替一次性静态补偿的征地模式，降低了物价上涨造成补偿费用不足以满足移民基本生活的风险。

(3)实现项目业主、政府和移民互利共赢的效果。对项目业主和地方政府而言，政府代管的资金可用于其他项目建设，减少项目建设贷款规模；对移民而言，有250kg稻谷收益保底，加上政府担保，可以稳定地获取长期的土地收益。

(4)目的的明确性。政府代管资金结合农业安置的目的就是化解新形势下人地矛盾，保障移民的基本生活和长远生计，确保移民可持续发展，推动库区和移民安置区长治久安，确保江巷水库工程的顺利建设和运行。

2 政府代管资金结合农业安置的实施

安徽省江巷水库工程是国家172项重大水利工程，也是2016年开工的20项工程之一，主要任务是供水和灌溉，兼顾防洪等综合利用。工程位于江淮分水岭北部的安徽省滁州市定远县连江镇范围内，坝址在淮河南岸的支流池河上游，工程规模为大(2)型，工程等别为Ⅱ等，水库总库容为1.30亿m3，正常蓄水位43.0m。工程移民静态总投资为226645.75元，施工总工期30个月。江巷水库工程建设征地及影响范围涉及定远县4个乡镇的17个行政村，建设征地涉及土地1983.4hm2，其中，永久征地1982hm2，临时用地1.4hm2。水库淹没规划农村移民搬迁安置人口9972人，规划移民生产安置人口8450人。

根据定远县对安置区移民的调查，目前有相当一部分移民在外务工、经商，不以农业生产为家庭主要收入来源，承包土地已经转租，承包人每年根据承租土地给予承租人一定的流转费用。因此，结合江巷水库实际，当地政府提出政府代管资金结合农业安置的方案，一方面可以获取一份稳定的收入，另一方面可以解放劳动力，从事二三产业，提高家庭收入。因此，该方案适合以进城务工为主，不以农业生产为家庭主要收入来源的家庭。

江巷水库工程规划移民生产安置人口8450人，结合移民意愿、江巷水库现状条件、发展潜力和当地政府对移民安置方面的意见，生产安置方案采取投亲靠友安置、自谋职业安置、农业安置、养老保险安置和政府代管资金结合农业安置5种生产安置方式。其中投亲靠友安置873人，自谋职业安置1020人，农业安置259人、养老保险安置441人，政府代管资金结合农业安置5857人。

从移民生产安置规划成果，选择农业安置的移民仅占生产安置规划总人口的3.07%，而政府代管资金结合农业安置占生产安置规划总人口的69.31%。

3 政府代管资金结合农业安置面临的问题及存在的风险

3.1 政府代管资金结合农业安置面临的问题

政府代管资金结合农业安置是在新形势下根据项目特点制定的，现尚处于探索和尝试阶段，结合这一模式的特点，可能存在以下几个方面的问题。

(1)政策方面。政府代管资金结合农业安置目前还缺乏国家层面的政策支撑，相关法律法规及规范文件上还没有形成基本的概念和相关规定，只是在相关政策方面隐含这些方面的内容。

(2)实施保障方面。政府代管资金结合农业安置运行保障机制尚不完善。政府代管资金的关键是补偿资金的来源，核心是地方财政，政府代管资金的不断累积上升，使得地方政府和项目法人运行成本过高，一旦超过负荷，政府代管资金很难持续下去，如地方统筹的项目过多，压力也会随之加大。

(3)土地调剂问题。目前江巷水库工程移民安置正处于项目实施阶段，根据现场协议的签订情况，移民在选择政府代管结合农业安置的时候普遍不再选择调剂耕地，直接选择政府代管资金，使得政府代管资金结合农业安置变成了简单的政府代管资金，是否会产生新的问题，有待进一步的实践论证。

(4)资金使用方面。政府代管结算资金缺乏有效的监控，政府代管资金结算采用货币补偿的形式通过一卡通直接发放给移民，支配权、使用权由移民自行掌握，地方政府及移民实施单位无法进行监控，政府代管结算资金的使用效果完全依靠移民自身的素质。

(5)社会管理方面。稳定问题一直以来都是水利水电工程移民的重要课题和挑战，单纯的政府代管资金虽然解决了移民的长远生计，并将农村劳动力从土地中解放出来，但从土地中解放出来的农村劳动力普遍文化水平较低，缺乏一技之长，如果无法顺利的再就业或创业，可能会形成新的社会问题。

(6)移民心理方面。根据现场协议签订的情况来看，移民对项目的信心和对政府的信任还存在一定的疑虑。

(7)机制方面。政府代管资金结合农业安置亟待规范和完善。

(8)移民安置方面。政府代管资金结合农业安置对水利工程的适用性还须进一步论证。

3.2 政府代管资金结合农业安置存在的风险

政府代管资金结合农业安置由于缺乏实践经验，存在的风险主要表现如下。

(1)未来可能存在退出的风险。随着不断累积的资金压力和土地政策变化等因素，未来可能存在退出的风险。

(2)增加地方政府的风险压力。补偿资金来源、拨付或兑现任何一个环节出问题，风险都可能转移到地方政府。

(3)政府代管结算资金保障的风险。政府代管结算资金的信心来源于政府和项目业主用于项目贷款的资金，以其贷款利息用于政府代管资金的结算，一旦因政策的变化或面临地方财政的压力，存在政府代管结算资金保障的风险。

4 结语

安徽省定远县江巷水库工程根据项目自身的特点，积极探索出政府代管结合农业安置的全新生产安置模式，是市场经济条件下以地方项目建设贷款利息与移民分享的有益探索，是实现移民妥善安置和长远生计保障的有效途径，是贯彻国务院令第679号“以人为本，保障移民合法权益，满足移民生存和发展的需求”的原则和要求，也是针对工程建设征地区实际情况选取的适宜的安置方案。根据政府代管资金结合生产安置方式的特点，结合可能出现的问题和风险，在移民安置实施的过程中，相关单位也应不断制定和完善相关保障机制，及时发现并解决工作过程中存在的各类问题，从而有效保障地方政府、项目业主和移民各方利益的合理实现。