基于粮食安全的曲靖市沾益区高标准农田建设

范美师

(云南省曲靖市沾益区水务局，云南 曲靖 655331)

1 沾益区粮食生产家底

1.1 沾益区人口与耕地资源情况

云南省曲靖市沾益区辖2镇(盘江、白水)5乡(炎方、播乐、大坡、菱角、德泽)4街道(西平、龙华、金龙、花山)123个行政村，国土面积2801.79km2，其中：山地、丘陵面积2445.79 km2，占87.3%，盆地(坝子)、槽坝356 km2，占12.7%，分属珠江流域和长江流域。截至2018年末总人口455100人，人口自然增长率6.56‰，城镇化率49.79%，城镇人口226600人，有乡村户数93070户365740人(劳动力资源数219035人)，从事农业人员150431人(男78519人，女71912人)，占乡村人口41.1%，人均耕种田地0.31hm2。全区耕地总资源量24829hm2(水田7649hm2)，其中：常用耕地面积24611hm2，临时性耕地面积218hm2(250以上陡坡耕地139hm2)[1]，人均耕地面积0.055hm2。

1.2 沾益区水土资源匹配情况

(1)沾益区农业生产条件[1]。2018年沾益区稻谷、小麦、玉米三大谷物以及晚秋和冬季作物播种面积46109hm2，产量292445t，亩产422.83kg，复种指数1.86，人均有粮642.6kg。2018年农用化肥施用量(折纯)39282t(氮肥19238t、磷肥6679t、钾肥3402t、复合肥9963t)，农用化肥亩均施用量56.8kg。农药使用量435t，农药亩均使用量0.63kg。农用塑料薄膜使用量2775t(地膜使用量2470t，覆盖面积24718hm2，合99.9kg/hm2)。

(2)沾益区水资源与灌溉条件。沾益区多年平均降水1008mm，地表水资源总量10.02亿m3，其中地表5.30亿m3，地下水4.72亿m3，人均占有水资源2201.7m3，处于全国中等水平。2018年云南省曲靖市分配给沾益区年用水总量2.51亿m3，按照“先生活，后生产”的用水原则，考虑三生用水(生产、生活、生态)，生活用水0.17亿m3，生产用水1.33亿m3(农业用水0.84亿m3)，生态环境用水1.01亿m3。2018年全区灌溉面积19843hm2，其中，高标准农田灌溉面积15033hm2(占全区灌溉面积的75.8%)，水利化程度79.9%，综合灌溉用水定额为4247.7m3/(hm2·次)，其中，水田7350m3/(hm2·次)(云南省地方标准DB53/T 168—2019《用水定额》)[2]，沾益区为滇中区Ⅰ-4，P=75%，用水定额为7350m3/(hm2·次))，旱地2295m3/(hm2·次)，灌溉水利用系数(渠系水利用系数和田间水利用系数的乘积)为0.518。

2 沾益区高标准农田数量与质量分析

2.1 高标准农田数量确定

(1)上图图斑重叠与各行业标准不一。自2018年机构改革后，沾益区农田建设管理职能整合归并至农业农村局，沾益区农业农村局按照省、市相关文件，在由区自然资源局提供的2018年土地变更调查数据库的基础上，开展“十二五”以来高标准农田建设上图入库工作。工作中，沾益区高标准农田建成面积来源于项目区范围内2018年土地变更调查数据库中图斑显示为耕地的面积，共计15033hm2。已上图高标准农田图斑重叠待第三次全国国土调查成果数据公布后，由区农业农村局根据第三次全国国土调查成果数据进行比对，结合生态文明建设要求，对非耕地图斑进行剔除，重新计算高标准农田面积。高标准农田建设大部分由多部门实施，部门间实施的侧重点和要求项目功能不同，往往存在着项目整合，高标准农田面积叠加和图斑重叠情况。基于第三次全国国土调查成果，需满足高标准农田建设所禁止的地面坡度及区域要求[3]，故暂不确定人均占有高标准农田0.033hm2。

(2)与全国高标准农田建设进程同步。按高标准农田建设面积和耕地要求，到2022年全国要建成0.67亿hm2高标准农田[4]。为确保粮食安全，坚持1.2亿hm2耕地“红线”不变，以此计算全国高标准农田占耕地比列为55.56%，沾益区高标准农田则应为13795hm2，人均0.031hm2。

(3)依据粮食安全评价标准，确定人均应拥有耕地面积。粮食安全评价标准体现在粮食生产、消费、流通3个方面[5]：粮食生产安全就是国家粮食的自给率必须努力达到95%以上；粮食消费安全是人均粮食应达到400kg；粮食流通安全是粮食的储备(粮食库存)应该达到本年度粮食消费的18%，14%为警戒线，低于14%为粮食紧急状态。沾益区粮食生产持续增长，2018年人均有粮642.6kg，粮食生产安全；以2018年度粮食消费的18%计算粮食库存后的粮食消费为526.9kg，高于人均400kg的国际粮食安全的标准线。沾益区粮食亩产(折合复种指数)422.83kg，为满足粮食安全的最小阈值人均占有耕地0.04hm2。

(4)提高土地收益与水资源刚性约束，判别和修正水田面积。①提高土地收益方面的水田面积：水稻、小麦、玉米三大主要粮食作物水稻亩产量最高，扩大水稻种植面积往往作为种植结构调整而达到增产目的，进而增加粮食拥有量和增大土地增值收益，提升耕地产能；利用旱地改水田，即“旱改水”新增占补平衡指标获得土地转让收益。基于粮食安全评价标准[5]和与全国同步，从数量上看，沾益区人均可增加0.009hm2水田，全区增加水田4247.6hm2；②水资源刚性约束方面的水田面积：按照《全国水资源综合规划(2010—2030)》提出的用水总量控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”指标，到2030年农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上。2018年农业用水总量0.84亿m3，农田灌溉水有效利用系数从0.518提高到0.6，换算用水定额：水田6345m3/(hm2·次)，旱地1980m3/(hm2·次)，水田推广浅、湿、晒“薄露灌溉”、旱地灌关键水的非充分灌溉技术[6]。落实总量控制，定额管理，以水而定、量水而行的水资源刚性约束，沾益区灌溉水田面积可控制在10309hm2，人均水田面积0.023hm2，人均净增水田面积0.006hm2，全区增加水田面积2660hm2。

(5)耕地资源家底。以粮食安全为前提条件，进而确定沾益区人均占有高标准农田面积，修正沾益区耕地总资源量。由于国土“三调”成果尚未公布，导致高标准农田真实面积模糊，沾益区耕地资源家底不清。沾益区人均应拥有高标准农田0.04hm2。在沾益区区域内，水稻种植除气候、土壤等自然地理条件外，从农田灌溉用水总量、灌溉水质[7]、灌溉水有效利用系数等方面考虑，可实施“旱改水”提升耕地产能项目2660hm2。沾益区耕地总资源量24829hm2(水田10309hm2)。

2.2 沾益区高标准农田质量评价

(1)建设标准低，灌溉条件差。沾益区高标准农田大部分为“十二五”以来所建设，受各时期技术、经济条件限制，建设标准低；高标准农田最低使用年限15a[3]，部分高标准农田设施将面临工程老化、功能退化、运行管理维修养护难的问题；2018年全国农田灌溉水有效利用系数为0.554，而沾益区2018年农田灌溉水有效利用系数仅为0.518，直接反映出沾益区农田灌溉基础设施薄弱、建设滞后，灌溉条件等相比较全国差距较大；高标准农田建设普遍重建轻管，不能有效落实“三分建、七分管”，“建、管、用”不一致，“责、权、利”不协调，影响工程效益充分发挥，导致农田灌溉水有效利用系数低。

(2)化肥施用不合理，高投入低产出。化肥施用对粮食增产大体在40%以上，体现在“有收无收在水，收多收少在肥”的习惯认识。2018年农用化肥施用量(折纯)39282t(氮肥19238t、磷肥6679t、钾肥3402t、复合肥9963t)，农用化肥亩均施用量(折合复种指数)56.8kg。沾益区亩均施用量是全国农作物亩均化肥用量21.9kg[7]的2.6倍；传统人工施肥方式占主导地位，机械施肥尚未大面积推广，施肥粗放，养分流失严重；施肥结构不平衡，“三重三轻”问题突出，重化肥、轻有机肥，重大量元素肥料、轻中微量元素肥料，重氮肥、轻磷钾肥、复合肥；沾益区亩产仅422.83kg，亩均施肥56.8kg，高投入低产出，其化肥利用率应小于全国2019年39.2%[8]的数值。

(3)农药使用量大，利用效率低。2019年我国农药使用商品量为145.6万t(折百原药为48万t)，水稻、玉米、小麦三大粮食作物农药利用率达到39.8%，2020年农药使用量零增长趋势不变，杀虫剂市场占比为40%，除草剂为36.45%，杀菌剂为22.13%，其他约占1.42%[9]。按照农药使用量零增长，2018年农药使用量大于2019年，以1.35亿hm2耕地测算农药使用量为0.72kg/亩，沾益区农药亩均使用量0.63kg，占全国平均农药使用量的87.5%。由于农村劳动力老龄化、劳力不足或其他原因，除草剂占比增长较快，同时较高的复种指数又加大了某一方面的农药使用量。背负式手动喷雾器打药方式落后，大部分农药通过径流、渗漏、飘移等流失，污染土壤、水环境，少部分作用于目标生物体，农药平均利用率仅为35%，影响农田生态环境安全。

(4)高标准农田耕地质量评价。沾益区土地贫瘠，基础地力差，加之化肥和农药超量使用，导致耕地土壤板结化、酸性化严重，农业生态环境脆弱，印证了“流转一宗土地，污染一片土壤。土壤被破坏，十年不得收”的群众说法，威胁粮食安全。参考农业农村部发布《2019年全国耕地质量等级情况公报》：将全国1.35亿hm2耕地质量等级由高到底依次划分为一至十等，平均等级为4.76等，较2014年提升了0.35个等级；评价为一至三等的耕地面积为0.42亿hm2，占耕地总面积的31.24%；评价为四至六等的耕地面积为0.63亿hm2，占耕地总面积的46.81%；评价为七至十等的耕地面积为0.3亿hm2，占耕地总面积的21.95%。沾益区耕地质量等级应低于全国耕地质量等级，由此可看出：沾益区土壤环境状况总体不容乐观，耕地土壤质量堪忧、承载力低。

2.3 沾益区高标准农田建设方向

沾益区人多地少、土壤污染、土地产出率低，耕地资源匮乏。基于粮食安全，大力推进高标准农田建设：强化耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，守住耕地保护红线和粮食安全底线，“良田粮用”。沾益区保护耕地尤为迫切，保护“三位一体”是高标准农田建设方向：耕地数量沾益区人均0.04hm2高标准农田；耕地质量需加强高标准农田建设改善生产条件和进行土壤改良与培肥地力；推进现代农业和生态文明建设，实施化肥、农药减量化，粮食作物种植绿色、高质、高效。

3 沾益区加快高标准农田建设途径

3.1 规范高标准农田建设程序

(1)合规性要求。遵循先资源平衡后工程布局、先内涵挖潜后外延发展、先建立机制后建设工程的“三先三后”原则，以农村集体经济组织和农民为主体，在基本农田或实施后可划入基本农田的区域作为项目选址范围。充分尊重农民意愿，维护土地权利人合法权益，切实保障农民的知情权、参与权和受益权[3]，把群众同意与否作为项目立项审批的前置条件，竞争性立项。

(2)群众承诺书。在项目区90%以上农户自愿的前提下，召开村民代表会议，形成会议记录纪要、群众签字表、群众筹资数量(以群众集资银行存款凭证为准)、征占地及附着物补偿协调计划、纠纷协调计划等材料，最终制作成群众承诺书，并由群众签字认可确认，提升群众知晓率、满意度、支持度，确保项目顺利实施。开展农田水利调查，查清土地权属现状，科学规划，确保设计单位所编制的工程建设方案科学、合理、可行、易实施，减少施工过程中的设计修改和变更[10]。

(3)种粮保障。种粮保障只有处理好发展粮食生产和发挥比较效益的关系，才能有稳定的种粮队伍，将有限的耕地资源优先用于粮食生产。为保证有稳定的种粮队伍，村委会有必要与农户签订中长期农作物种植协议，通过法律手段约束耕地抛荒、撂荒、非粮化、非农化，调动种粮积极性。

(4)建设用地需求保障[11]。实际在项目实施过程中征占地及附着物补偿，由受益区群众利用群众筹资额协调解决：筹资额度单价依据为不同乡镇的不同地类的不同区域单价，筹资额度面积参考依据为《高标准农田建设通则》中田间基础设施占地率应不高于8%，水田取8%；旱地“以管代渠”(土地利用率提高1.5%～4.5%)取5%；青苗不作补偿，原因是工程建设最多影响一季小春作物，工程建设当年度大春作物收获时已书面告知农户没有青苗补偿费；最终多退少补，尽量少占或不占永久占地。

3.2 保护耕地土壤资源的约束条件

(1)预防和保护土壤污染的法律保障。《中华人民共和国土壤污染防治法》自2019年1月1日起施行，为了防止土壤污染，推动土壤资源永续利用，建设项目应当依法进行环境影响评价；环境影响评价文件应当包括对土壤可能造成的不良影响及应当采取的相应预防措施等内容[12]。

(2)建立工商资本流转土地资格审查和项目审核制度。建立健全工商资本流转土地资格审查和项目审核制度，遏制工商资本违反有关产业发展规划大规模流转耕地不种粮的“非粮化”、“非农化”行为和破坏土壤的情况，可从“一方案”、“三报告”进行规范。①一方案。一方案即为实施方案，就是解决高标准农田“建什么、怎么建、如何管”的问题，具体体现在农业部《高标准农田建设标准》中[13]。在加强农田基础设施建设的同时，把土壤改良、培肥地力、耕地质量监测网点建设等作为高标准农田建设项目实施的重要内容，重视并建设好耕地的内在质量，确保耕地综合生产能力和增产能力持续提升。构建耕地质量、田间监测体系、农业新技术与田间工程同时施工、同时验收、同时投入使用“三同时”机制；提升高标准农田建设管理基础：提高设计和建设标准[14]，使其材料、建筑物等耐久性与科技进步相适应。遵循基本项目建设“四制”(法人制、招标投标制、监理制、合同制)管理要求，依法依规建设高标准农田；构建“统一规划布局、统一建设标准、统一组织实施、统一验收考核、统一上图入库”的“五统一”农田建设管理体制；建立健全工程运行管护机制：土地经营权流转的以企业成立运行管护机构，自主管理，政府部门开展耕地质量动态监测，确保资产不流失，土壤不污染。常规高标准农田工程管护宜以乡(镇、街道)为单位建立健全管护机构，以管水的方式在村委会成立高标准农田管护合作社，公开竞聘专职管护人员，土地经营权流转的管护主体为企业，农村集体经济组织管理的管护主体为合作社。逐步建立用水、用化肥、用农药“总量控制、定额管理”模式，真正做到“建设一片，成功一片，效益一方”，确保高标准农田工程效益持久发挥。②三报告。“三报告”，即，土壤污染状况调查报告、土壤污染风险评估报告、风险管控及修复效果评估报告[12]；三个报告由土壤污染责任人委托具备相应的专业能力(资质条件)的单位完成，并对“报告”的真实性、准确性、完整性负责；地方各级人民政府应当对本行政区域土壤污染防治和安全利用负责，所支出的费用，由土壤污染责任人承担[12]。

3.3 投资估算及资金来源

(1)亩均投资。统计自“十二五”以来各部门对高标准农田实施情况：水利部门高效节水灌溉项目2305元/亩，农业综合开发高标准农田建设项目1700元/亩，自然资源部门土地平整和耕地质量提升项目旱地3085元/亩、水田(旱改水)21600元/亩，旱地扣除各部门功能重叠部分后系数大约为0.85左右，新建旱改水项目大于21600元/亩；可见，要达到高标准化农田建设质量要求，旱地亩均投资6027元/亩，在估算中取旱地亩均投资6000元/亩，旱改水项目22000/亩，符合沾益区地形、地貌、地质、土壤条件等实际，但均突破“高标准农田规划亩均不突破5000元”的项目投资标准，否则，则作专项论证。如此，按照地类和田间工程及移民征地补偿初步估算沾益区高标准农田建设约需投资 21.08亿元(田间工程15.88亿元，永久占地5.2亿元)。

(2)资金来源。结合“十四五”及2035年远景规划，期间，沾益区高标准农田建设每年大约需要1.1亿元不间断资金投入：加大财政资金投入力度，包括中央财政转移支付农田建设补助资金和中央预算内投资农业生产发展专项2个渠道资金；鼓励引导地方通过整合涉农资金、创新投融资模式、发行专项债券、充分利用新增耕地调剂收益等方式，进一步拓宽筹资渠道；鼓励支持地方通过政府购买服务等多种形式用好社会力量，保障高标准农田建设事业持续健康发展。

3.4 对耕地提质增效

(1)实施土壤改良与培肥地力。土壤改良与培肥工程指为改善土壤理化性状、提高土壤肥力和养分平衡状态，以及消除影响作物生长的土壤障碍因素而进行的工程、机械、化学、生物等措施。包括有机质积造和施用、测土配方施肥、节水农业、土壤酸化防治、盐碱土壤治理等[13]。土壤改良与培肥措施应连续实施不少于3a(梯田土壤培肥5a以上)[15]。増施有机肥，提升土壤有机质，培肥地力。

(2)提高化肥、农药利用率。原农业部制订了《到2020年化肥使用量零增长行动方案》和《到2020年农药使用量零增长行动方案》，实现化肥农药减量，到2020年化肥农药利用率达40%。改进施肥方式，推广机械施肥、水肥一体化和适期施肥技术等新的施肥方式，提高化肥利用率。推广喷杠变量防飘喷雾技术，解决农药雾化程度低、施药不均匀和飘移等问题，提高施药技术水平等[16]。

4 结 语

以《云南省曲靖市沾益区国民经济2018年度统计年鉴》为材料，“三位一体”考虑沾益区粮食安全具有局限性，还需补充完善调查、统计、试验、检测等相关数据，有大量工作要做，对高标准农田建设提质增效。以加快推进农业现代化建设为契机，实施“藏粮于地、藏粮于技”战略决策，坚决守住耕地红线，提高现代农业物质、技术装备水平：严格落实占补平衡(占一补一、占优补优、先补后占)要求，明确耕地利用优先序、“良田粮用”；聚焦生物育种、高效栽培、农机装备设施、农产品精深加工、绿色投入品等领域，突破关键核心“卡脖子”技术。