紧急状态视域下处理突发公共卫生事件的策略分析

曾学斌，胡晓建

(湖北省襄阳市襄城区人民检察院，湖北 襄阳 441021)

历史上众多国家和地区都曾遭遇过突发公共卫生事件的侵害袭击，如1997年的禽流感，2001年的炭疽病，2003年的SARS病毒，2009年的甲型H1N1流感，[1]给人类带来了沉痛灾难和难以磨灭的记忆。如何有效处理突发公共卫生事件，将公共卫生疫情带来的灾难降至最低已成为了世界各国的共识。世界卫生组织率先制定了《国际卫生条例》，该条例先后经过5次修订完善后，系统修订版于2007年6月正式生效，给世界各国在紧急状态下如何处理突发公共卫生事件并做好应急管理工作提供了方法思路和基本遵循。

一、突发公共卫生事件的界定

何为突发公共卫生事件？根据《突发公共卫生事件应急条例》的定义，突发公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的传染性疫情，如食物引发的中毒、职业病引发的疾病、群体性不明原因引发的疾病感染等严重威胁公众生命安全身体健康的突发性事件，归纳起来具有以下几个特征：一是突发特征明显。即突然发生，突如其来，难以预料，很难提前预防。二是涉及面广。突发公共卫生事件危害的是不特定的群体，没有既定的人群范围。三是危害结果大。突发公共卫生事件会对公众的身心健康、生命安全和社会发展带来灾难性的后果。四是系统协作性强。突发公共卫生事件不仅是公共卫生预防防治问题，更是社会治理管理问题。不仅需要国家政府主持参与，而且需要全社会民众的共同参与，并承担好各自的职责，共同肩负起疫情防控的重担，构建突发公共卫生事件的社会治理共同体。

二、我国应对突发公共卫生事件的安排部署

2020年2月3日，习近平总书记在中共中央政治局常务委员会上指出，“这次疫情暴露出我们在城市公共环境治理方面还存在短板死角，要进行彻底排查整治，补齐公共卫生短板”。2020年2月5日，习近平总书记在主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议时强调要全面提升依法防控、依法治理能力。2020年2月14日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上指出，“要强化公共卫生法治保障，全面加强完善公共卫生领域相关法律法规建设，认真评估传染病防治法、野生动物保护法等法律法规的修改完善。”公共卫生治理机制面临着重大挑战，因此，如何科学有效地做好突发公共卫生事件应急处理工作就成为了当务之急。当今社会，人员流动性大幅度提高，局部的传染病疫情往往牵一发而动全身并迅速演化为全局性的重大危机。做好公共卫生应急管理工作对于科学有效防止传染性疾病，保障公共卫生安全和公民基本权利无疑具有重大作用。事实上，我国政府早就对如何完善应急管理体系，推进公共卫生管理体制创新发展作出了精准的分析研判，并就贯彻完善《传染病防治法》和《突发事件应对法》作出了积极建设性的努力。国务院2003年率先出台《突发公共卫生事件应急处理条例》，各省市区也相继出台了《突发公共卫生事件应急预案》。2020年1月20日，国家卫健委发布了将新冠肺炎纳入乙类传染病防治法，采取甲类传染病防控措施的公告。此后国家连续推出了《新型冠状病毒肺炎诊疗方案(试行)》第一版至第七版、《医疗机构内新冠病毒感染预防与控制技术指南》、《新冠病毒实验室生物安全指南》等，为各地处置新冠病毒肺炎提供了方向指南。为打赢疫情防控阻击战，各地迅速启动了重大突发公共卫生事件分级响应。武汉市新冠病毒肺炎疫情防控指挥部继发布了9个关于民生保障、交通管制等方面的通告和举措后，又出台了《武汉市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控暂行办法》，确定了统一领导、依法管理、科学规范、分级负责的快速反应工作机制，对全市疫情防控工作有力有序地开展发挥了重要作用。

三、紧急状态视域下处理突发公共卫生事件的应对策略

(一)完善应急法治体系

1.建议重启《紧急状态法》的立法工作2003年的非典疫情推动了《紧急状态法》的立法和发展。继非典之后，2004年《宪法》将戒严状态修改为紧急状态后，急需出台一部《紧急状态法》来落实《宪法》的修改。修改内容涉及到突发事件和紧急状态两个部分，法律名称也拟修订为《突发事件与紧急状态处置法》。但后来立法思路发生变化，出于紧急状态不好掌控且该情形下发生突发公共卫生事件概率不大的考虑，《紧急状态法》遭遇了由最初原计划保留一章到最后整章被直接删除的命运，仅在《突发事件应对法》中规定：如果出现紧急状态，由全国人大常委会特别立法。《突发事件应对法》虽然大而全，但也存在规定比较空洞抽象，重点不够明确突出，未能按照公共卫生疫情防控的特殊需要提出符合实际情况的应对措施，后被特别法《传染病防治法》架空并取代，未能真正发挥应有作用。新冠肺炎疫情爆发后，我国虽然采取了封城、封村、封小区等措施，却并没有像美国、意大利等国家那样宣布进入紧急状态，这无疑与紧急状态立法上的空白是有一定关系的。紧急状态与现代民主宪政密不可分，是民主宪政史上无法跨越的一个重大研究课题，更是世界各国处理突发性公共卫生事件最主要的应急措施。新冠肺炎疫情不仅让紧急状态为公众所熟知，而且全面激活了公共卫生领域的应急处理机制。事实上，重启紧急状态立法，在疫情特殊时期宣布部分地区进入紧急状态不仅是必须的，也是必要的。一是公权与私权的再平衡。疫情造成的损害，不仅是社会秩序、行政管理秩序的变化，而且涉及到宪法秩序的再调整和对公民基本权利的限制。如人身自由权的限制，对场所财产权的紧急征用。普通突发事件应对措施由法律提前预设，具有可预见性。紧急状态下爆发的突发公共事件由于影响面广、不确定性强而难以预料，很难通过法律预设，需要临时采取非常管控措施，来解决政府采取疫情防控管控措施的正当性和合法性问题，演绎政府为保护公共利益而限制个人权利具有逻辑上的正当性。当然对个人权利的限制应以最小侵害性为原则，不能逾越维护公共利益的必要界限。紧急状态宣布能实现为了确保公共健康安全而采取的人身强制隔离与人身自由权保障、财产有偿征用与财产私有权保护、公众知情权与个人隐私权保护之间的平衡，是对公权力和私权利的再平衡和再调整。二是为社会秩序转化提供统一标识。疫情防控期间，每个公民都深刻感受到社会秩序给自己日常工作生活带来的影响。如湖北籍居民外出务工需要隔离14天，小区居民需向居住地社区报告体温检测和去向行踪，居民去公共场所需要佩戴口罩和刷码方能通行等，这些平日无需遵守的秩序在疫情期间显得格外重要。另外伴随着生活质量的下降，休闲娱乐服务方式的减少，经济下滑压力的加大，公民焦虑恐慌的情绪随之上升，因此要有统一标识提醒公民现在处于特殊时期。通过紧急状态的宣告能够实现切换，让公民凝集共识，统一思想认识，自觉在行动上支持配合政府做好疫情防控工作。

2.完善应急法治体系的思路

(1)对紧急状态进行类型化处理。将紧急状态分为自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全四种紧急状态和戒严紧急状态。之所以将戒严放在最后是为了将政治骚乱类的戒严状态与前面列举的四种紧急状态区分开来，使政府在宣布公共卫生进入紧急状态时，公民能够将其与政治骚乱类的戒严状态区分开来，减少恐慌和对立情绪，不至于显得过于敏感。政府宣布紧急状态时也不会顾虑重重，有效降低宣布紧急状态的门槛。

(2)围绕事中事后环节建立紧急状态制度目标。现在的法律法规多以事前预防为主，建议将《应急管理法》和《紧急状态法》合理分工：《应急管理法》以事前预防为主，《紧急状态法》只管事中和事后问题，主要解决什么情况下宣告紧急状态，由谁宣告紧急状态、宣告紧急状态后可以采取什么措施，是由全国人大还是由全国人大常委会授权国务院临时立法？什么时候宣布紧急状态结束？结束后采取何种措施恢复重建？恢复重建后如何大幅度调整财政预算等。

(3)合理设定《应急管理法》目标。任何一部法律都无法做到事无巨细，包罗万象。《应急管理法》也应有所侧重，立足于规定应急领域内的综合法律问题，统筹协调跨部门跨灾种的应急管理工作。一是重点理顺党政关系、中央和地方的上下级关系、部门和属地的条块关系、政府和社会的关系等，建立上下一体，左右联动的应急管理体制。二是明确应急管理的基本制度原则，为单行法提供依据而不能被单行法架空。如明文规定单行法内容不得同基本法抵触，如果单行法有同基本法不一致的地方，需经过特别审议程序，由全国人大常委会专门机构审议，使得基本法能统帅单行法。

(二)建立健全上下一体、左右联动的应急管理指挥协调机构

突发公共卫生事件爆发力度大，传染性强，波及面广。早期如果控制不好，辐射轨迹往往从最初的某个发源地开始，直至蔓延全国各地，将会给整个国家和地区带来巨大的损失。为了发挥聚集资源优势，建立健全上下一体、左右联动的应急管理指挥协调机构势在必行。针对我国目前存在多个临时性突发事件议事协调机构，且各个部门间信息沟通不畅、分工不清、协调不力等状况，应当重塑应急管理决策指挥和议事协调管理机构的法律地位，履行政府协议，完善不同地方政府间的区域协作模式，实现不同部门间的交通通讯、媒体应对、医疗技术、资源设备等方面的资源共享。

(三)创新完善公共卫生及时报告制度

我国公共卫生疫情防控应就公共卫生风险等级评估、公共卫生收集报告制度、医疗人员物资储备建设、突发事件举报奖励制度等作进一步细化规定，同时衔接规定好跨灾种、跨部门法律。加大对信息流及物资设备流当中的违法查处和合法保护力度，推动促进法律保障风险信息的快速流动。如英国早在1998年的《公共利益披露法》中作出规定，认为相关专业人员基于善意的目的，且为了公共利益的考量，允许其对危害公共利益的行为予以披露揭发，该种曝光行为受到法律保护。我国《应急管理法》可借鉴上述做法，任何单位和个人(如医疗机构、社区、村民委员会、零售药店、个体诊所)均有权向人民政府有关部门报告突发事件隐患，有权向上一级人民政府报告有关部门单位不履行突发事件的应急管理职责。同时，对举报突发事件有功的单位和个人给予奖励。建立突发事件重大、紧急疫情信息报告系统。我国已经投入建成的全球规模最大的传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统[2]在此次新冠肺炎疫情防控中发挥了重要作用。为更好实现个人健康信息的获取和公众知情权的平衡，国家公共健康机构要使用公民无法识别的健康信息。对可能识别的公民健康信息，应该获得公民本人的许可，信息采集者承担保密义务，且该健康信息只能用于科研目的，不得用于商业用途。

(四)利用信息化系统做好公共卫生疫情防控的预防预警工作

强化疫情监测预测，完善健康码通行政策标准，运用云直播数据支撑系统，利用互联网+政务平台技术密切跟踪疫情动态发展痕迹，对疫情发展进行实时跟踪，完善监测网络，提供监测所需的必要设备，配备专门人员，重点筛查、有效监测。利用互联网技术和大数据系统做好疫情常态化时期预防预警工作。疫情防控期间全国推广实行的红码、黄码、绿码打卡制度就是利用大数据网络对疫情进行跟踪的一个有益尝试。它以居民填报的健康数据为基础，结合防疫大数据信息比对校验后生成个人专属二维码，是居民进入小区、学校、机场、火车站、汽车站等人员密集场所和乘坐公共交通工具的重要电子凭证。加大对疫情违法行为的惩治力度，提高其违法成本。如对因隐瞒新冠肺炎病情，隐瞒与新冠肺炎患者密切接触历史，隐瞒疫情严重地区旅行史等行为受到党纪、政纪处分的个人，一律纳入失信人名单，记入个人信用档案，并限制其乘坐飞机、高铁、进行高消费、融资贷款等。

(五)建立反应迅速、高效运行的应急处置体系

突发公共卫生事件具有形成原因不明、演变过程多变、损害结果严重、社会影响较大等特点，难以用常规思路和既有方法进行处理应对。为加强应急管理工作，防止突发公共卫生事件在短时间内愈演愈烈，应当迅速采取有效应对措施，建立快速反应的应急处置体系和统一高效的领导指挥体系，健全分层、分级、分类管理体制，做到指令清晰、条块畅通、系统有序、执行有力。最大限度减少风险，切实保障人民群众生命财产安全。同时配备突发公共卫生事件物资和生产能力供应储备，储备一定数量的防护物资用品。在保证疫情防控基本需要的同时，重点补齐县、区、镇各地物资匮乏的短板，推动大城市大医院的“瘦身”运动。提高突发公共卫生事件多发地区政府的警惕意识，提前做好疫情防控预案工作。和企业签订救援物资、防护必需品生产协议，保证基本生活物资的供应，以备不时之需。[3]

(六)依法严厉打击涉疫情刑事犯罪

司法机关要依法严厉打击制造伪劣医用口罩、暴力伤医、哄抬物价、生产销售不符合标准的医用器材等严重损害社会秩序、危害人民群众生命健康安全的各类犯罪行为，为疫情防控提供强有力的司法保障。特别是检察机关要发挥主导作用，提前介入涉疫情刑事犯罪，引导公安机关侦查取证。大力强化办案质量意识，切实把好案件事实关、证据关、程序关和法律适用关。检察机关在办理涉疫情审查逮捕、审查起诉案件时，要严格贯彻宽严相济的刑事政策，充分考虑犯罪嫌疑人的人身危险性大小，犯罪情节是否恶劣等情节，做到可捕可不捕的不捕，可诉可不诉的不诉。对严重危害疫情防控、妨碍社会管理秩序的行为依法严厉打击，绝不姑息。同时充分履行公益诉讼检察职能，严惩捕猎国家保护野生动物的非法行为，注重发现肉类检疫市场存在的管理漏洞，积极探索扩展公益诉讼等领域，加大提出社会治理类检察建议力度，充分发挥检察建议监督作用，积极助力突发公共卫生事件重大疫情的源头防控。

2020年2月5日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上指出，“要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设，完善处罚程序，强化公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系”。这次抗击疫情斗争一方面展示出了我国的社会主义制度优势，另一方面也暴露出我国在处理突发公共卫生应急事件中存在的薄弱环节。针对新冠肺炎疫情暴露出来的短板和不足，我们应不断完善国家公共卫生应急管理体系，健全公共卫生疫情防控的预防预警机制，制定修改《紧急状态法》，依法严厉打击各类涉疫情刑事犯罪，为紧急状态视域下处理突发公共卫生事件提供强有力的法治保障。