杭州市街镇社会组织服务中心参与社区治理的路径研究

王嘉慈 闫丽婷 单卫星

一、研究背景

党的十九大报告多次提及社会组织的发展和社区治理等相关方面，体现出大力发展社会组织已成为国家建设的重要战略。我国“五位一体”总体布局中的重要组成部分之一就是社会建设，作为社会建设重要力量的街镇社会组织服务中心，其参与社区治理的路径选择更为关键。该类组织作为支持性和枢纽型的社会组织，在积极推动和落实政府政策的同时，具有孵化、培育、发展社会组织进而实现凝聚社会力量的作用，在推动社区治理中有着重要价值。

从社会组织的生态系统视角看，外部生态系统中社会组织是独立于“政府和市场”的第三部门，现阶段街镇社会组织服务中心是属于自上而下型的社会组织，然而其运行模式与传统政府支配的社会组织有明显差异，“政社”的边界逐步产生。另一方面，中国现代社会组织内部生态系统处于不断构建的过程中，需要改变“两头大，中间小”的格局，从而真正形成基层社会治理中的“强政府和强社会”格局。

国内已有较多关于社会组织服务中心的丰富研究，但对于该类组织参与社区治理的实际应用和政府政策的研究较为有限，且对街镇级社会组织参与社会治理路径选择的研究也较少。以杭州市街镇社会组织服务中心为研究对象，制定针对性的访谈提纲并开展深度访谈，运用多元治理视角深入分析该类组织在实践发展中的主要问题及其路径选择，以期为该类组织参与社会治理的路径优化和未来发展建言献策，助力打造新时代共建、共治、共享的社会治理新格局。

二、多元治理理论框架下的社区治理

以奥斯特罗姆夫妇为核心的研究者们是多元治理理论的创立者，多元治理由多中心的概念发展而来，即社会治理的主体涵盖了多个权利中心，不再仅仅局限于政府，社会组织、公民、市场等多个主体都参与在社会治理的过程之中。[1]在多元治理的情景中，某一主体对于治理权利的垄断被打破，改变了单中心治理的传统模式，各治理主体间营造起良好积极的协作、竞争治理氛围。治理主体的多元化促进了公共物品供应的多元化，与人们多元化的需求相适应，降低了单一供应状态下“公地悲剧”、公共产品公共性缺失、供给不足或效率低下等情况出现的可能性。

社会组织服务中心在参与社区治理的过程中，涉及到与基层政府、基层自治组织、基层社会组织等几大主体之间的联系交流。社会组织是多中心治理框架内的重要主体之一，多元治理理论在其参与社区治理，并在该过程中与其他几大主体产生交互行为的模式中体现出了较好的适用性。首先，多元治理理念推动了传统的政府行政机制主导式治理角色、模式的转变，基层政府适当放权，为社会组织服务中心参与治理创造了良好条件。对社会组织而言，该理论肯定了其作为治理主体之一的重要性，并指出要适当培育扶植社会组织，以发挥出其在协调国家与公民社会这一重大关系中的关键作用，有助于促进社会组织的高质量发展。社会组织服务中心作为社会组织中特殊的一类，不论是对其他社区治理的几大主体，还是对社会组织这一主体本身都必不可少。对公民而言，多元治理理念激发了其参与社会治理的积极性，尤其是在社区治理中，基层自治组织或是普通群众都被赋予了重要的话语权，极大地拓宽了其参与组织管理的路径。总之，多元治理所追求的善治目标为处于治理网络节点上的各个主体提供了平等自由交流的机会，实现了国家、社会、公民间的良性互动。

三、杭州市街镇社会组织服务中心参与社区治理现状

（一）建设情况

近年来，杭州市积极探索社会组织服务管理新模式，于2012 年3 月在凯旋街道成立了全市首家集备案登记、孵化培育、能力提升、社区落地等功能于一体的街道级社会组织服务中心“凯益荟”。截至2018 年底，杭州已基本实现全市200 多家街镇社会服务中心全覆盖，平均每个中心拥有专职工作人员不少于2 名，兼职工作人员不少于3 名，主要负责实施本街镇社会组织管理和服务工作，指导本辖区范围内的社会组织开展社会公益服务，并为社会组织提供政策咨询、信息交流、能力培训、诉求反映等支持。

现有的街镇社会组织服务中心主要由政府部门发起创建，有不少街镇社会组织服务中心已经逐渐开始发挥成效。超80%服务中心的运营场地设于本街镇党群服务中心，场地由政府免费提供。例如，上城区明确规定对于初创的街镇社会组织服务中心前1—3 年内可免费使用基层政府所提供的办公场所。大部分社会组织服务中心运营的资金来源主要采取财政拨款、政府购买等形式。但不可忽视的是现阶段杭州市街镇社会组织服务中心的总体发展尚未达到较高水平，实际实践中“组织存在”和“实效产生”仍存在差距。为此，杭州市民政局出台了《关于进一步加强和规范杭州市乡镇（街道）社会组织服务中心建设的指导意见（试行）》，进一步明确规定了服务中心的指导思想、基本原则、任务目标、功能定位、建设要求、保障措施等，助力街镇社会组织服务中心在社会治理中发挥独特优势。

（二）多元助力治理

在与基层政府的关系中，随着政府职能的不断转变，杭州市街镇社会组织服务中心主动承接了政府让渡的社会管理职能，并辅助街镇开展社会组织公益创投项目的整体运营工作，有效地弥补了基层政府在社会管理和公共服务等环节上存在的缺位，与基层政府间形成了良性互动的关系。

在促进社区社会组织自主发展方面，杭州市街镇社会组织服务中心作为政府购买公共服务的沟通平台，通过资源链接、能力提升等服务，培育孵化基层社会组织，指导辖区内社会组织开展社区公益服务，大幅提升了社会组织的自身建设。以西湖区文新街道社会组织服务中心为例，该中心积极引导、支持社会组织根据居民需求和自身专业优势，申报公益创投项目，获取资金支持。截至目前，该街道已成立注册成立17 家社会组织，备案269 家社会组织，入驻服务中心11 家，开展各类活动近百次，基本形成了服务内容多元化、服务形式多元的社区治理新局面。

在与社区居民的关系中，杭州市街镇社会组织服务中心形成社区支持网络，促进社区居民自治。通过提供社区服务搭建非正式网络是主要途径之一，凭借多样化的活动开展，引导并带动社会居民主动参与社区生活及公益服务，为辖区内居民搭建了社区公共服务供需对接平台。例如江干区九堡街道社区社会组织服务中心开展了一系列有关社区动员、资源共建、志愿者服务活动等主题活动，如“九堡益行动——社区创享计划”居民动员议事会、九堡街道科室和社会组织联席会，进一步激发了社区居民参与社会治理的积极性。个别街镇社会组织服务中心还尝试培育自管小组，从而实现正式网络的搭建。

四、困境及问题溯源

杭州市街镇社会组织服务中心在参与社区治理方面进行了诸多的探索，也取得了较多实践成果和经验，但由于我国社会组织服务中心参与社区治理还处于探索阶段，使得杭州市所能借鉴的发展经验缺乏普适性，杭州市基层街镇社会组织服务中心参与社区治理仍面临一些困境。

（一）自身独立性、专业性薄弱

杭州市街镇社区组织服务服务中心的参与对社区治理的实际效果有着直接且深远的影响，但其在实际实践中，却存在着定位不清、独立性较弱的情况，这些既削弱其自身治理能力，也弱化了社区治理的效能。究其原因，基层街镇社会组织服务中心对政府过度依赖，资金大多靠政府扶持、任务由政府指派、工作由政府监督，影响了政府对社会组织服务中心的干预度。两者之间本应平等的关系演变为领导与被领导的关系，进一步损害自主发展能力，降低了社区治理的实际效果。[2]目前，杭州市街镇社会组织服务中心能够在参与社区治理的过程中提供一些日常的服务，但仍存在供需不匹配的现象。社会工作人才的占比量不高，专业工作人员匮乏导致无法满足社区居民的多样服务需求，影响了社区治理的深度；持证上岗率不高、专业性人才流动大也限制了街镇社会组织服务中心朝着更专业化的方向发展。

（二）相关政策和机制不够完善

多元治理指出政府对其他参与主体的扶持和引导作用。而杭州在具体实践中仍存在着在政策支持和发展扶持力度不足的问题，政府购买服务成熟机制的欠缺也是重要原因。目前杭州市该方面的相关政策大多从宏观出发，仍以国家、省级层面为主，较少根据基层实际发展状况制定的相关政策；支持性政策出台细化原则性和倡导性的规定较多，可操作性规定少。便于实践的实施细则、可执行措施和量化规定的缺乏，影响了街镇社会组织服务中心参与社区治理的依据和底气。虽然政府鼓励街镇社会组织服务中心提高自身资金造血能力，但是又缺少如税费优惠减免、专项资金扶持等配套的倾斜性政策[3]。政府购买服务系统性制度的缺乏也给服务中心建设造成一定阻碍。

（三）公民参与度欠佳

多元治理理论肯定了公民在参与社会治理中发挥的重要作用和承担的重要角色，公民的参与有助于增强基层街镇社会组织服务中心参与社区治理时的科学性和民主性。但是受到我国传统“官本位”思想的影响，目前杭州市各街镇公民对于社会组织服务中心参与社区治理认同感较低，未履行和发挥多元参与主体之一的责任和作用。具体表现为：第一，对于街镇社会组织服务中心组织的各类活动，参与率不高；第二，缺乏参与街镇社会组织服务中心进行区治理的主动性；第三，缺少公民对社会组织服务中心参与社区治理过程中的监督。公众的参与是当代社区治理的重要组成部分，公众对街镇社区组织服务中心的较低认同感必将影响到参与社区治理的宽度。

五、路径优化建议

（一）街镇社会组织服务中心自身层面

街镇社会组织服务中心不是政府的附属机构，而是政府指导下参与社区治理的多元主体之一，对促进社会发展有着不可替代的作用。因此，街镇社会组织服务中心需准确定位自身角色，厘清责任，转变观念，增强独立性。第一，街镇社会组织服务中心要厘清与政府之间的关系，进行科学的职能定位，要强调权利下放、政社分开，逐步改变领导与被领导的关系，降低街镇社会组织服务中心对政府的依赖，与街镇社会组织服务中心形成指导与被指导、帮助与被帮助的关系，促进街镇社会组织服务中心的自主发展。其次，街镇社会组织服务中心要注重专业人才的培养及引进，增强自身工作专业性。工作人员上岗前进行服务能力培训，提升服务人员的责任感；在岗时定期开展服务技能提升培训考核，鼓励工作人员学习考取相应证书，对于表现优秀的人员进行奖励，激发其工作学习的积极性，不断提升服务人员的工作素质。管理人员实行准入机制和岗前实习，以一定的资格限制提高管理层级的专业化水准；也可和专门培养相应人才的高校签订人才输送协议，联合培养更多的专业人才；街镇社会组织服务中心制定合理薪酬标准减少专业人才的流动，以专门化的培训、专业人才的引入和专业人才的保护，提高服务中心的专业化水准。

（二）政府层面

完善的法律法规有助于促进街镇社会组织服务中心的规范化发展，因此政府应积极推进街镇社会组织服务中心进入法制化建设轨道的进程，增强政策制度的针对性、协调性、系统性，提供良好的政策环境，完善相关实践的实施细则、可执行措施和量化规定，以更精准的政策指导本地区街镇社会组织服务中心的发展。政府可通过设立专项发展资金，以及加快形成政府购买服务制度和运行机制，加大对街镇社会组织服务中心发展的资金支持。在原有资金支持的基础上，通过设立税收优惠政策，增加税费优惠减免倾斜性政策，增强其造血能力，并关注对工作人员的薪酬补贴。同时政府应着力推动完善相应的监管制度，实现上级政府指导监管、社区内部自我监管、同级社区互相监管、社会机构专业监管，构建内外联动的监管机制。

（三）公众层面

街镇社会组织服务中心参与社区治理的根本目标是促进社会和谐发展，满足人民对美好生活的需求，因此为提高公众认同感，街镇社会组织服务中心应坚持问题导向，深入了解公众服务需求，以增加公共利益为目标，致力推动公益创投，完善公共服务的供给。要弘扬共建共治共享的公民意识和共治理念，让公民具有更高涨的社会治理热情和“主人翁”意识。通过引导公民参与社区治理从而使公民认识到街镇社会组织服务中心参与社区治理的必要性，同时制定完善的公民参与制度确保其参与的可行性。维护公众发言权，街镇社会组织服务中心要将公众的意见作为重要的反馈来源和监督机制。公民要发挥好社会监督的作用，社区居民既能够为街镇社会组织服务中心的发展献言建策，也要做好其规范发展的日常监督。

六、结语

新时代社区治理要实现党委领导为核心的“一核多方”共同治理，街镇社会组织不仅是协同政府“精准服务”的重要力量，也是实现基层“自治法治德治”三治融合的组织载体。发展街镇社会组织服务中心对推动国家治理能力和治理体系的现代化有着重要意义，这既是新时代社会治理的内核之一，也是新时代国家治理能力现代化的必然要义之一。通过拓展街镇社会组织服务中心参与社区治理路径的平台建设，完善其参与治理的政策体系及机制构建等，都是实现“政府治理、社会调节、居民自治良性互动”的题中之意。