北极航道的环境治理法律问题研究

邢凡凡

(厦门大学 法学院,福建 厦门361000)

1 概述

1.1 北极航道的概况

北极的三条主要航道包括:西北航道(横穿加拿大北极群岛、连接大西洋和太平洋)、东北航道(经俄罗斯北部水域连接大西洋和太平洋)以及北冰洋桥(加拿大丘吉尔港至俄罗斯摩尔曼斯克),其中,西北航道和东北航道共同构成了北方航道,已经实现了夏季可通航。由于全球气候变暖,据估计,将来东北航道可实现全年通航。[1]

北极航道的治理对我国也具有重大意义,“冰上丝绸之路”是中国关于北极治理的重大战略构想,是“一带一路”倡议的重要组成部分。“冰上丝绸之路”建设是指以北方航道开发为核心的北极航道合作。北方航道是能够快速联通亚欧的新兴海上运输通道。[2]历史上,北方航道曾经在苏联时期得到了很大的发展,年均运货量高达400多吨,但在苏联解体后,北方航道的货运量也急速下降。如果我国能再次发挥北方航道的价值,充分利用其优势,便可从中获取极大的利益。如从我国上海经由北方航道到达欧洲荷兰等地,将会比现在的传统运输路线节约23%的路程。由于北方航道能带来经济效益,不仅北冰洋沿岸国家将北极航道的开发作为北极政策的重点项目,日本、韩国等国家也积极参与到了北方航道的开发中。[2]

1.2 北极航道通航的意义

首先,北极航道通航后,能使全球海上运输距离缩短,运输安全性增加。北极航道能够连接太平洋和大西洋,这是其最主要的作用,如此一来,能大大缩短海上运输的距离。目前亚洲与欧洲、北美洲海上航线主要集中在南半球,北极航线通航之后,将使海上航行距离大大缩短。[3]除此之外,传统航道是海盗多发地带,而北极航道周边大部分是政局稳定的发达国家,出现海盗的风险小。特别是靠近军事力量强大的俄罗斯、加拿大,能够为航道的安全性提供保障,减少运输风险。[4]其次,北极航道的通航,有利于对北极地区的资源进行开发、利用、运输。北极区域资源富饶,拥有着富足的矿藏、生物等资源,还是世界最大的生物蛋白库之一。[5]最后,有利于加大对俄罗斯远东地区的开发,振兴中国东北。被誉为“资源宝库”的俄罗斯远东地区,地大物博,拥有丰富的资源,适合发展第一产业。“冰上丝绸之路”的提出,能架构远东地区资源供应与周边国家与地区需求的桥梁,开拓远东地区与太平洋、大西洋沿线国家合作的新局面。我国东北地区的黑龙江省、吉林省与远东地区相邻,两省若能与俄远东港口合作,就可通过陆海联运进入“冰上丝绸之路”,向东通往日韩,向西穿越北冰洋驶向北欧,进而极大拓展贸易市场纵深。[6]

2 北极环境安全:北极航道的基础保障

2.1 北极环境安全的重要性

北极环境安全对北极航道的建设有重要意义。“冰上丝绸之路”的开发具有深远的意义,能够有效缓解国际货物海上运输压力,改善国际海运格局,但是这一伟大的愿望必须以北极的环境安全作为基础。[7]日益加剧的经济活动也会为北极地区带来新的环境安全挑战,并进一步激化既有矛盾。“冰上丝绸之路”的建设能否顺利,很大程度上取决于北极的环境治理情况。

客观上,北极的环境安全是北极航道运行的基本保障。虽然北冰洋海冰的融化为北极航道的通航提供了条件,但是同时也将带来一系列生态环境问题,给该区域人们的生产生活带来负面的影响,且不利于航道的使用。主观层面上,北极航道的利用与所产生的影响与沿岸国家的利益息息相关。恶化的环境为沿岸地区的经济与社会发展、生存与生活带来负面影响,激化利益体之间的矛盾,这显然与相关国家的主观意愿相悖。[8]因此,只有在航道的商业开发和环境安全之间寻求到稳固的平衡点,才能长久合作,实现共赢。

2.2 北极航道通航可能造成的环境影响

首先,北极航道通航带来最主要的环境影响在于油类及其他危险物的泄漏对海洋生态环境造成严重的危害。北极地区油气、矿藏资源丰富,航道开通以后,油气等矿产资源的运输将必然成为北极地区航运项目的主要内容之一。船舶碰撞、搁浅、火灾等都可能导致溢油事件的发生,而北极的低温气候和海冰也必然会对溢油的分解和污染处理工作带来困难。[9]其次,船舶在正常的航行营运、操作过程中会造成一定程度的大气污染、噪声污染,不仅对北极地区的气候、臭氧层带来很大的威胁,造成污染,破坏当地生态环境,还可能因此影响部分海洋生物的生存方式或生理机能,使之发生改变,甚至对北冰洋动物的迁徙活动、聚居繁殖地等造成严重的威胁和影响。[10]

3 北极环境安全的国际合作与困境

在目前的国际法律体系中,有诸多国际性条约都不同程度涉及北极生态环境保护,如《联合国人类环境会议宣言》《联合国生物多样性公约》《京都议定书》等国际公约,分别涉及北极环境保护的各方面。《联合国海洋法公约》第二百三十四条对国际冰封区域环境问题作出相关规定。[8]2017年国际海事组织发布的《极地水域船舶作业国际规则》,对极地环境保护提出了更严格的要求,各国对北极航道生态环境问题愈加关注,为北极环境保护国际合作提供了重要依据。[11]此外,诸如《养护和管理阿拉斯加-楚科奇北极熊数量协定》《国际捕鲸管制公约》等针对北极地区环境保护问题订立的双边、多边条约,均通过法律或政策进行北极地区环境安全保护的国际合作。尽管如此,北极环境保护工作仍缺少约束性法律,现有的一些协议也缺少相应约束力。

3.1 北极航道法律地位的争议

近年来,各国对北极相关权益的争议不断,主要争论的焦点在于北极航道是否“用于国际航行的海峡”。如果北极航道构成“用于国际航行的海峡”,以北极东北航道为例,作为《联合国海洋法公约》缔约国,俄罗斯和加拿大就有义务赋予外国船舶过境通行权[12],但是,俄罗斯和加拿大两国皆通过国内立法等方式试图垄断对北极航道的管辖。例如,他们将东北航道和西北航道划为其内水,要求其他国家的航船必须经过其许可才能经此通航。俄罗斯甚至设立了专门的政府机构(北方航道管理局)加强对北极航道的管理,主张对北方航道的管辖权,要求船舶必须得到俄罗斯的审批才能从北方航道经过。但是国际社会其他国家对此持反对意见,如欧盟和美国皆对俄罗斯和加拿大的做法表示反对,美国多次未经许可经两个航道通航,以反对两国对航道的“管辖权”。

总的来看,一方面,北极沿岸国制定了相应的法律和政策,加强对北极航道的管辖以及对资源和环境的维护;而另一方面,由于北极航道法律地位的争议、管辖权的争夺,各国之间没有建立起北极环境安全维护工作的合作机制,各国对航道的环境治理缺少依据和积极性。

3.2 合作关系的不对称

北极国家一直在北极事务中占据主导地位,在相关议程中具有绝对的话语权,决定着北极环境事务的发展,而其他国家及非政府主体并不能直接参与决策。

一方面,北极国家凭借其优越地理条件和充足的信息资源,发展环保技术及设施,增强对北极环境的维护能力,巩固本国在北极环境治理国际合作中的核心地位;另一方面,非北极国家由于远离北极,信息储备相对欠缺,无法全面掌握北极环境问题及其治理需求,无法全面针对北极环境问题发展环保技术和制定相关政策,长久来看,无法全面投入到北极环境安全的维护工作中。而“人类所面临的各种紧迫问题,几乎没有一个是单靠一国的力量就能解决的”,关乎全球人类生存的北极环境问题更是如此。北极环境安全的保障需要在国际合作中进行,才能全面长久地维护北极环境安全。国际合作需要在平等、公正的治理框架下进行,不对称的合作关系制约北极环境治理,无法实现公平、高效的国际治理格局。[8]

3.3 合作制度的不完备

北极环境安全合作的相关制度并不完备,相关的国际性法律和政策并没有为相关治理工作提供有效的保障,其疲软而松散的制度安排加深了北极环境治理合作的矛盾。

其一,北极环境治理机制以区域性软法为主,缺乏具有强制约束力的制度性规范。其二,现存合作机制总体比较松散,彼此之间缺乏相互关联。其三,相关国际法不成体系,从外部加深了该治理机制下合作的矛盾冲突。譬如,《联合国海洋法公约》作为当前处理北冰洋国际事务最主要的国际法律依据,第二百三十四条“北极条款”虽然单独强调了北冰洋海域环境安全的重要性,却并未对北极地区环境保护及其资源开发等制度安排作出具体规定,而《联合国海洋法公约》与《斯瓦尔巴德条约》关于大陆架的不同界定更致使环北冰洋国家在相应海域的环境合作不畅。[13]再者,世界贸易组织的法律体系也与北极环境治理发展需要相左,国际性贸易组织为大力推进世界贸易发展,势必会要求消除北极航道中的“绿色壁垒”,进而导致规制冲突。由此可见,当前不完备的合作机制仅能在一定程度上改善北极环境问题,却无法为该地区接下来的商业化与可持续发展营造安全的生态环境。[8]

4 对于完善北极航道环境保护法律的建议

4.1 推进北极航道环境管辖权的统一

前文提到,国际社会对北极航道的各项权益和管辖权存在争议,影响到北极的环境保护工作。接下来,各国应顺应全球化的脚步,尽量使相关立法统一到国际法的体系中,执行国际法的标准趋于统一,以此来保障国际法的落实,维护各国的国家利益和全球环境安全。

各北极国家应与其他国家加强沟通交流,实现信息资源共享,减少不必要的分歧,与国际社会建立有效的合作机制。我们既要考虑到航道沿岸国家关于环境、居民的生产生活的安全性和方便性等特殊性,也要谨慎对待其对北极航道的“内水化”等不合理的主张[14],要在《联合国海洋公约》的框架下尊重加、俄等北极国家关于北极航道合理的特殊环境需求。国际社会要加快北极航道的航行规则和环境保护标准的统一,以此来保证北极航道的通航环境和北极地区环境安全的国际合作。[10]

4.2 国家更加深度参与北极治理合作

国家之间的相互合作也是加强北极环境治理的重要途径。国际法规发生冲突的根本原因在于各个国家的根本利益的不一致。北极相关国家在北极领土、航道利用等方面的争议,导致北极无法像南极一样达成统一的环境治理体系,一致的环保活动难以开展。所以各个国家应该转变立法的价值取向,因为北极地区的环境治理不仅仅是一个国家的事情,而是关乎全人类的利益。各个国家,特别是北极八国更加应该承担起保护北极的责任,加强开展北极地区环境保护活动的合作力度。

为了防止和减少海上运输对海洋环境的污染,建立成熟的溢油及危险物检测机制、有效的应急反应机制,制定完善可行的预防措施至关重要,这便需要各国进行长时间合作,对相关设施和机制进行完善。由于当下环北极地区的特殊性,且海域界限仍存在争议,国家之间的有效合作是十分必要的。如挪威和俄罗斯两国已经达成长期的双边溢油反应合作协议,每年在巴伦支海域进行相关联合演习,开发研究有效的溢油处理方式。[10]

4.3 加强国际组织之间的合作,统一北极地区环境保护的法律

现有的关于北极的法律地位以及环境保护的法律,在国际条约之间和国内法之间都存在着一定的冲突。为了使北极地区相关立法趋于统一和协调,需要强化各相关国际组织的合作,在立法事项上需要进行沟通协调。

因此,国际海事组织、国际水文地理组织、国际海事卫星组织、世界气象组织等相关国际组织应履行相应的职责,组织专家对北极航道通航后潜在的环境问题进行研究论证,对北极地区的环境安全保障事务提出指导性意见,加强与相关国家的沟通协调。同时,与北极事务有重要利害关联的北极国家,应意识到北极生态环境工作的特殊性和紧迫性,保持与国际组织间的有效沟通与合作,推动北极地区环境保护法律及制度的统一。[10]

4.4 构建北极地区环境保护法律体系

由于北极地区的特殊性,如前文所述,关于北极地区的环境立法繁杂而缺乏体系,约束性不强。并且现有的公约、条约之间存在着冲突,并非站在北极地区环境的全局角度制定的,只是针对某一特定资源的开发利用而制定。《联合国海洋法公约》是迄今为止最全面、适用面最广的专门针对世界海洋事务的国际条约,我们可以在《联合国海洋法公约》的基础上,借鉴相关国际条约或区域性条约,完善相关立法,构建北极地区环境保护法律体系。

北极问题实质上是海洋问题,与北极航道有关的海洋环境保护问题,可以从国际海洋法、国际环境法规则中找到法的渊源。例如,1969年政府间海事协商组织于布鲁塞尔召开的海上污染损害法律会议上制定通过的《油污损害民事责任国际公约》和《干预公海油污事故国际公约》,前者是为了解决海上油类污染事故的责任和赔偿问题而制定的,后者是为确定沿海国对公海发生的油污事件损害利益采取干预措施而签订的国际公约。我们在制定北极地区油污事件的相关法律和制度时,可以借鉴以上两个公约的相关规定。[15]总体上可以从北极生态环境保护的全球性框架公约、区域性法律以及国内立法三个层次构建完善的北极地区环境保护法律体系,这对北极生态环境的保护具有重要意义。[16]