现代城市社区建设与社会组织的发展

常 宝

(内蒙古师范大学 内蒙古 呼和浩特 010022)

一、“社区”、社区建设与社会组织

(一)“社区”与“共同体”

社区是人类社会聚居行为的重要形式，也是社会生活的重要场域和行为线条。1887年，滕尼斯(Ferdinand Tönnies)在《共同体与社会》一书中提出了“共同体”概念，并区分了“社区”(Community)和“社会”(Society)。滕尼斯认为，“共同体”的基础是自然群体(家庭、宗族)，还有村庄、城市等客观联合体以及友谊、师徒关系等思想的联合体。在中国，关于“共同体”的研究和讨论兴起于20世纪初期。费孝通在《乡土中国》中从社会维持的角度，区分了“礼俗社会”与“法治社会”。他根据帕克(Robert E·Park)对社区所做的理论解释和定义，将“Community”翻译成“社区”，从此“社区”一词广泛见诸于我国的学术研究中。

在西方学界社区研究领域，威廉·怀特(William Foote Whyte)、林德夫妇(Robetr S·Lyndand Helen Mer-rellLynd)等人的社区权力结构研究以及沃思(Louis wirth)提出的“社区消失论”(Community loss)，后来甘斯(Herbert J.Gans)等人提出的“社区幸存论”(Community saved)对西方社会研究乃至中国等东方国家社区研究产生了积极影响。20世纪70-80年代，在西方兴起并得到积极发展的“共同体主义”(Communitarianism)认为个人及其自我最终是由他所在的社群决定的，强调了社区对个人的政治和社会生活的重要性。

(二)城市社区建设及其“营造”

社区建设，特别是“社区营造”是一种致力于解决时空疏离感的社会行动。社区营造为社区多元文化之间的互动和交融提供文化共识和共同体意识，进而能够捕捉社区的地理与行为属性，达到社区建设的目的。美国学者约翰·弗里德曼(John Friedman)提出的城市“核心-边缘理论”为我们提供了城市社区研究与建设的重要视角。

城市核心区域是一个城市政治、经济和文化的中心，也是产业聚集区和人才、资本和资源的中心区域。现代城市社区的社会治理和服务工作十分特殊而重要，不同于传统乡村社区的建设和治理。

随着人口的流动，城市人口早已丧失“血缘”“地缘”甚至“业缘”等原生性纽带，居住在同一社区的的居民是面孔熟悉的陌生人。将“陌生”的“熟人”组织起来，并使之拥有相互支持、帮扶和依赖的“有机团结”的社会关系网络，是城市社区建设的主要工作，也是难点之一。

21世纪以来，我国政府十分重视社区建设，社区成为国家社会治理的基本单元和重要平台。国家出台了一系列相关政策，大力整合经济和文化等各类社会资源，推动了新一轮的社区管理、治理和服务工作。例如，党的十八大报告(2012年)指出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制。”党的十九大报告(2017年)提出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。

(三)社区治理与社会组织

社区是一个区位性、群体性概念，是社会秩序的重要组织形式。西方所描述的社区概念与我国20世纪50-60年代“公社”的社会情景十分相似，抑或当时的“公社”就是西方人注重的社区。张乐天在《告别理想——人民公社制度研究》里写道：“农村聚村而居，自然村落是一个亲属和准亲属群体。血缘与地缘联系促成了村民之间的密切交往……在这样的群体里，每户的孩子常常会成为‘众家’的孩子，他会得到许多人的爱抚。特别在夏日的晚上，当劳累了一天的人们坐在某个‘场地’纳凉的时候，大人们总会为他们打扇、赶蚊子，孩子则从那些纳凉的晚上体会到村落生活的温馨。”[1]这种情形是社会关系维持、社区保护、教育和社会化过程的具体体现。换言之，“构筑一个在日常生活方面可以与他人共同感知、共同体验的共同体应成为当下社区建设的应有之义与发展方向。”[2]

目前，城市社区治理必然是社区治理的重心。如何治理和整合基层地方社会体系，安排民众的生活、生计和生产问题？如何构建、创新和提升基层社会组织理念与行动效率？这些问题是新时代中国社区建设中的核心议题。

首先，“基层社会管理的组织化形式，已成为社区建设中最具有社会性、自治性和包容性的组织载体”[3]。社区治理和建设中不仅需要国家和政府的强大支持和扶持，也要发挥社会组织的力量和功能，通过具有社会性、自治性和包容性的社会组织来理解、包容和接纳社区所有成员和居民。在行动和实践过程中，始终依照民众和社区居民的意愿和愿望，坚持群众性原则和行动理念；其次，虽然社会组织有其主动性和独立性，但社会组织的发育、发展和成熟整个阶段离不开国家与政府的支持和扶持，甚至需要政府与社会组织之间的互惠、互构，“政府与民间自治力量之间不同程度的协作、妥协、合作，使得基层社会的运作兼具行政性与自治性，从而衍生出一种双重性质及兼容式的运作方式。”[4]这样，社会组织是政府行为和政策的一种延续和发展，也是衔接社区民众和政府之间的“桥梁”。

从一定意义上讲，城市是工业化的产物。城市社区是村落、城市多阶层、多族群成员相互交错、接触和交往的“交汇处”。城市社区关系的多元性和复杂性在于不同社会成员之间的阶层(族群)身份、地域认同和价值体系等社会背景的差异性。20世纪90年代以来，我国政府大力提倡的社会建设政策为中国社区研究和社区“营造”提供了巨大的动力。著名社会学家王思斌教授认为：“我们已经发现政府文件中所说的社会组织实际上是在国家与社会的关系的意义上来使用的。我国的社会组织将会有一个较快的发育，它的功能及其与政府的关系也会令人瞩目。我国的社会建设、社会体制、社会管理体制也会呈现出自己的特点。”[5]。

社会组织，有其行动的目标和意义实现过程。现代社区社会组织的普遍性的目标为提升居民的共同体意识和认同程度的提升。通过一个群体全员固有的文化和认同链接社区个体和群体，贯通当代社会与古老历史发展，是社会组织发展的基本趋向。“文化符号是民族群体认同意识的载体。生活在一定文化中的人对其文化有自知之明，明白它的来历、形成过程、所具有的特色和发展趋向。”[6]社会组织是群体层面上呈现的文化以及社会行动过程。

二、城市“部落”：呼和浩特市城市社区资源分析

呼和浩特市是多民族混居，多元文化共存的城市，其城市社区建设的重要性和研究意义不言而喻。

从古至今，呼和浩特地区城市发展特点与多民族、多族群互动交融的社会格局决定了该地区城市社区的复杂性和多元性。“呼和浩特位于内蒙古高原地带……历史上，纵横于蒙古草原的北方游牧民族和汉族相继在这里交替居住或相互杂居。按地形和水草条件，这里正是安营扎寨的好地方。故历代多次在这里驻军设防。战国时期赵武灵王傍大青山建筑了长城，临大黑河建立了中云城。两汉和隋唐建的城堡更是星罗棋布。”[7]

关于呼和浩特地区城市建设方面的研究，俄国学者阿·马·波兹德涅耶夫(A.M.Bozdneyev)的《蒙古和蒙古人》(二卷)、库尔诺措夫(Kurnotsov)的《呼伦贝尔》等著作很有参考价值。20世纪30-40年代，日本人开始调查研究中国各城市行会、同业公会，日本学者今堀誠二(Seiji Imori)的两部著作——《中国封建社会の機構——归绥(呼和浩特)社会集团的实态调查》(1955年)和《中国封建社会の構造》(1978年)，对蒙古地区城镇化进程研究提供了珍贵资料，但局限在于“有限的集中资料，又多记述城镇外观和官衙设施，其中以城墙、城门及其修建经纬和主要街道等内容为主，严重缺乏反映城内居民日常生活、生产方式、生存空间的特点等具体内容。而且，由于时代的局限，那些资料往往将城镇孤立起来，忽略城镇与城镇之间的、城镇与农村、游牧区之间的联系，所以，难以获取整体全面的信息。”[8]“从古至今，呼和浩特是个多民族频繁互动，民族关系十分复杂的地区。呼和浩特蒙古族、满族、回族和汉族等四大民族人口开始居住的时间都比较早，因此多民族社区社会结构稳定、民族关系形式与性质早已定型，相对和睦、融洽的民族关系在长期的社区演变过程中经历了考验。”[9]

呼和浩特地区蒙古族城市化的过程分为三个阶段：“1572年呼和浩特建成至1954年共380余年，为第一阶段。其特点是蒙古族(土默特部)作为呼和浩特的原住民和初创者，入住城市的人口较少，长期排在汉、回、满三族之后；1954年-1990年为第二阶段，先以内蒙古自治区首府迁至呼和浩特为契机，(尤其是内蒙古东部)蒙古族人口大量迁入，很快超过回、满两族人数；随后通过招干、招工、求学并分配、投亲并就业的途径，农村牧区和其他城镇蒙古族人口不断迁住呼和浩特，其增长速度明显高于其他三族。”[10]从1990年至今，可视为其城市化的第三阶段。

当下的呼和浩特，集传统与现代于一体。蒙古族、汉族、满族和回族等多民族人口在呼和浩特形成多民族混居社区。截至2019年底，“呼和浩特市常住人口313.7万人，比上年末增加1.1万人。其中，城镇人口221.0万人，乡村人口92.7万人。”[11]从“社区存在论”视角看，多民族文化与习俗依然在延续、传承和保留，尤其蒙古族文化、经济和生活气息浓厚，可称他们为“城市‘部落’”，其多民族文化与社会的资源十分丰富而独特，这是社区建设的重要资源，也是多民族社区建设与社区营造的最大挑战。因为，不同民族、族群人口之间交往、互动以及文化吸引和交融是漫长社会发展的结果。呼和浩特市多民族社区建设与研究工作需要通过多民族居民“日常交往(频率)”“语言学习”(尤其是国家通用语言)“族际通婚(率)”和“民俗互构”等个体“行为偏好”的测量指标，分析城市社区蒙古族、汉族、满族和回族等多族群人口之间的互动交融过程，并探索社区关系治理机制模式。毋庸置疑，多民族长久以来共处的交往交流交融的传统和经验，也是城市社区建设的重要资源。更重要的是，国家自上而下地关注社区建设和社会组织的发展，内蒙古自治区和呼和浩特市政府近年来针对社会组织的发展和社区的减压减负出台了很多地方政策，这也有利于呼和浩特城市社区建设。

三、“新关系”与“新组织”：呼和浩特市城市社区与社会组织

从社会关系角度看，像呼和浩特这样的现代都市社会关系日益复杂、多元，与传统族裔社区和熟人社会社区迥然不同，陌生人和松散的“新关系”中的社会纽带给社区治理和服务工作带来巨大挑战。随着我国社会经济建设和城市化的迅猛发展，社区与社会组织建设顺势崛起，社会组织在社会事务治理、发展社会公益事业，尤其是促进城市社区建设方面将发挥独特的作用，成为构建和谐社会的重要力量。

呼和浩特是蒙、汉、满、回等多族群(民族)混合杂居、传统与现代相互交错的城市空间和职业场域，形成独有的社会关系、文化符号、生活规范、行为态度、观念共识并促成了文化信任。社区建设和治理应基于城市社区形成的结构、形式、内容和地域性特点，制定相关政策，建立有效机制和专业社会组织，为城市多民族居民造福，以促进社区的有序、健康和和谐发展。随着外来蒙古族等多民族人口的不断增多，他(她)们的城市居住格局也逐渐发生变化，研究表明：“呼和浩特蒙古族居住融合范围和民族间居住融合一致，呈现面状扩散趋势，融合程度不断加深”[12]，一定程度上说明了该城市自然空间整合效果与“新关系”发展的新趋势。

社区服务就是指一个社区为满足其成员物质生活与精神生活需要而进行的社会性福利服务活动。社区服务不是仅为老年、残疾人和弱势群体提供服务的社会活动，它是以社区多民族的全体居民的参与为基础，以自助与互助相结合的社会公益活动。因此，参与社区服务的“新组织”不仅需要有相关的专业知识，还需要具备、了解和懂得多民族社区“共同体”意识和多民族、多阶层历史、生活方式、风俗习惯、价值观和文化的相关知识和行为伦理准则。以呼和浩特市为例，2017年以来，呼和浩特市社会工作机构在政府支持下进一步加快了社会工作专业队伍建设，逐步向本地化与专业化的社会工作发展。2017年呼和浩特市首次向专业社会工作机构购买社会工作服务项目，项目的实施将充分调动社会组织参与社会服务的积极性，对呼和浩特市社会工作机构的发展具有重要意义。“目前，全市登记备案的社会团体、民办非企业单位各类社会组织已达136家，2020年个人会员总数达到145649人，团体会员306个，吸纳工作人员2785人。”[13]

四、设想与展望：呼和浩特市社区建设与社会组织发展

城市社区是中华民族共同体各成员交往交流交融的重要场所。社区建设的目的就是更好地发挥社区居民的参与意识和行动功能，满足人民对美好生活的需求。

习近平总书记指出：“社会治理核心在人，重点在城乡社区，关键是体制机制的创新。”“打造共建共治共享的社会治理格局，加强社区治理体系建设，推动社会治理中心向基层下移。”[14]从社会发展和社区建设总体规划角度看，为社区建设提供了充分的政策环境和外部条件，为社区建设与社会组织培育提供了创新和改革的机制基础，其中基层政府仍然扮演着重要的角色。

近年来，内蒙古自治区民政厅和呼和浩特市政府、民政局等相关部门高度重视多民族社区建设和社会组织培育，从国家与民族的高度认识建设基层社区的意义，正确引导社会组织服务方向，充分发挥社会组织在社区建设、社会进步中的有效功能和积极作用，而社区与社会组织之间，需要进一步发展和形成互通互构的有效机制和合作关系。

(一)培育“共同体”意识

进入21世纪，随着世界政治与文化的一体化与全球化进程的迅速蔓延，不同国家、民族和族裔人口流动速度不断加快，不同民族和族裔人口被融入到世界性统一群体和共同性文化，像社区这样的共同体机制成为人们向往和靠近的主体。在世界各地多元文化、多民族日益频繁交流互动的社会时空中，社区(Community)作为“共同体”进一步吸引和容纳来自不同民族、阶层的民众和精英群体，成为人们获得“共同体”归属感的根据地。

在中国传统社会中，社会关系是十分重要的资源和基本社会基础，社区层面上体现为“守望相助”的集体意识和统一行动。城市社区超越了传统社区的血缘与地缘纽带，需要以精神和情感为主线，培育“你中有我，我中有你”的社区情感和“共同体”意识，这是现代社区建设的最高目标，也是铸牢中华民族共同体意识的实际需要。

(二)以“合作共治”的共同体建设为工作目标

按照国家政治制度与社会治理改革方向，国家和政府提倡“合作共治”的新理念，多元主体共同合作，建设社区层面的共同体成为必然的趋势。党的十九大报告强调“打造共建共治共享的社会治理格局”，十九届五中全会提出“建设人人有责，人人尽责，人人享有的社会治理共同体”，这就促使社会组织，社会工作者以及公益慈善资源不断参与和进入基层社会治理过程。呼和浩特市民政部门培育和发展社会组织，在社区、社会组织、社工相互联系、互动的 “三社联动”框架内，支持和扩展社区志愿者和社区公益慈善资源。

社区，尤其是城市社区是由社会诸多阶层、团体和民族人口构成的社会地理单元。社区的工作的主体是什么？当然，以人民为中心，为社区民众服务是一切工作的核心目标。社区通过与专业的社会组织合作，了解居民需求，为基层民众提供“一站式”服务。在为民众解决问题，提供专业服务方面，社会组织有一定的优势，但依然存在专业化程度低，社区内部联动不紧密等问题。基层政府需认真研究社区建设的机制问题，不断探寻多种力量“合作共治”的行为准则与工作模式。

(三)重构政府与社会组织之间的关系，充分发挥社会组织的自主性、灵活性，进一步促进服务性政府的转变

以往的社会组织，甚至如今的大部分社会组织依然依靠和依赖政府，“政府购买服务”成为社会组织社区服务的主要来源，也成为其生存、发展的主要基础和资源。要扭转这一局面，使社会组织渐进性地获得独立性行动能力是社区服务机制的重要方向，也是政府和社会各阶层长期努力和力图改革的过程。因此，在社区等公共服务领域中，如何重新调整社会各主体之间的关系，如何重新划分各阶层、群体和民族人口社会权力空间和资源格局的问题十分关键。应“对公共事务进行重新界定，根据公共事务的程度、性质做出划分，从而明确政府、自治组织、其他社会组织各自承担的职责范围和介入程度。”[15]在这样的公共资源和权力空间的格局调整过程中，政府的放权，即政府向社会组织转让资源、权力和相关机制功能，将以往政府“大包大揽”行为模式转变为“协商共治”的理念。这样，能够推动政府与社会组织之间，政府与社区之间形成合作协商的社会关系的进程，达到社会阶层、各部门、各民族群体共同参与的社区建设行动目标。

(四)在社区服务与社区建设过程中，政府以“服务者”的角色出现，应积极为多功能社会组织的发展提供便利，大力提升社区服务的效率与质量

一方面，政府需建立能够提供多种资源的社会保障机制，引导多元性服务意识和理念，迎合多民族、多阶层民众的多元性需求，在家庭、社区关系、教育、医疗、养老和心理等多个领域开展有序、务实的服务活动；另一方面，主管部门需在社区服务的多元化、具体化和临床式的行动中引进由各民族大学生、研究生组成的社会工作专业人才，提升社区服务的多文化、多领域专业水准和知识水平，保证社会服务的有效性和延续性。

与此同时，政府需积极拓宽社区多民族居民利益诉求途径和方法，建立民众和政府之间的对话机制、协商机制和评议机制，进而鼓励民众积极参与社区日常政治和互动交融过程中，提升民众的“政治自信”，获得平等感和幸福感。换言之，基层政府“应建立以社区居民满意为主要衡量标准的社区治理评价体系和评价结果公开机制，把公众满意度作为衡量治理效果的根本标准。”[16]

呼和浩特作为多民族混居城市，在社区建设中，需要完善以人民为中心的共建共治共享治理机制，不仅需要落实宏观政策，在政策的实施层面，需要重视矛盾的预防和化解，注重多民族民众的共建，提升不同民族群众的获得感、幸福感和安全感。