美国智库对“一带一路”实施八年来的认知评析

王向阳

摘要：[目的/意义]美国智库高度关注“一带一路”提出8年来的进展。准确研判美国智库对“一带一路”提出八年来的认知，有助于把握美国对“一带一路”的政策走向。[方法/过程]本文选取6家美国权威智库的16份代表性研究成果作为样本进行分析研究。其普遍认为，“一带一路”倡议是中国争夺世界霸权的工具，是获得参与国资源的重要手段，是输出中国发展模式的路径。[结果/结论]研究结果显示，美国权威智库对“一带一路”以负面认知为主。意识形态偏见、现实利益考虑和历史经验的“再情景化”是负面认知的主要动因。这些负面认知对美国政策界、盟友和沿线相关国家产生了重要影响。

关键词：美国智库    “一带一路”    地缘政治竞争    再情景化

分类号：D815.5

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2021.06.13

1  引言

2021年是“一带一路”倡议提出八周年。八年来，“一带一路”倡议在促进全球经济发展、深化互联互通等方面产生了积极影响，受到国际社会的普遍肯定和支持，成为当今世界广泛参与的国际合作平台和普遍受欢迎的国际公共产品[1]。然而，自“一带一路”倡议提出以来，美国政府始终“拒绝接受”，并利用各种政策手段对冲“一带一路”倡议的实施，对“一带一路”的顺利推进产生了消极影响。美国智库是美国政府政策制定的重要组成部分，研究美国智库对“一带一路”倡议提出八年来的认知，有助于研判美国对“一带一路”倡议的关切点，了解美国对“一带一路”的应对，为顺利推进“一带一路”建设提供重要启示。

2  智库样本选择和文献概览

在一定程度上，美国权威智库对“一带一路”的认知决定着美国政府对“一带一路”认知及政策应对，因此，应尤为重视对智库样本的选择。

2.1  智库样本选择

美国智库，尤其是权威智库，在美国政策制定领域起着至关重要的作用。选择权威智库对“一带一路”认知研究，对于保证研究成果的科学性和权威性至关重要。2021年，美国宾夕法尼亚大学发布的新一期《2020年全球智库报告》（2020 Global Go To Think Tank Index Report）显示，美国以2，203家智库领先全球。本文选取其中6家从事“一带一路”相关研究的智库作为分析样本，分别是布鲁金斯学会（Brookings Institution）、卡内基国际和平基金会（Carnegie Endowment for International Peace）、战略与国际研究中心 （Center for Strategic and International Studies）、外交关系委员会（Council on Foreign Relations）、贝尔弗中心（Belfer Center）、美国和平研究所（United States Institute of Peace）。

本文选择上述智库的主要原因有以下三点：一是上述智库具有较大的影响力和权威性。根据宾夕法尼亚大学发布的《2020年全球智库报告》，这6家智库属于顶尖智库[2]，且在2017—2019年连续上榜具有较强的舆论影响力的智库。同时，这些智库的研究人员大多正在或者曾在政府关键部门任职，具有较大的政策影响力。二是上述智库长期开展“一带一路”研究。尤其是在2020年9月至2021年6月期间有“一带一路”相关研究成果发布，在这一阶段发布的相关成果对于研究主题的认知具有重要作用。三是上述智库全面反映了美国智库的研究倾向性。例如，外交关系委员会和贝尔弗中心政治倾向独立，布鲁金斯学会偏左，而卡内基国际和平基金会和战略与国际研究中心属于中间派，美国和平研究所则偏右[3]。总之，6家智库的选择兼具研究主题、研究倾向和权威性，能够较好地反映美国智库乃至美国政府对某一研究主题的认知。

本文以“BRI”“B&R”“OBOR”“The Belt and Road Initiative”“The One Belt and One Road Initiative”“Belt and Road”“The Belt and Road”等作为关键词，对上述6家智库网站进行检索，选取2020年9月至2021年6月间相关成果，去除不相关内容，共获得16份有效样本。其中，布鲁金斯学会3份，卡内基国际和平基金会3份，战略与国际研究中心4份，外交关系委员会4份，贝尔弗中心1份，美国和平研究所1份（见表1）。

2.2  文献概况分析

近年来，美国政府奉行“退出主义”和新“孤立主义”，使全球发展呈现出明顯的“逆全球化”现象。与美国“不作为”相比，中国“一带一路”倡议引领新型全球化，促进全球经济发展。尤其是在新冠肺炎疫情背景下，“一带一路”倡议更加显示出强大的生命力，致使美国智库对“一带一路”更加关注，研究成果颇丰。本文从选择的智库文献内容出发以及从内容和作者两个维度解读文献的研究领域、涉及问题和权威性。

从文献内容来看，上述6家智库关注主要领域涉及“一带一路”倡议实施的总体阐述、疫情与“一带一路”倡议、国际规则与“一带一路”倡议、国际责任与“一带一路”倡议、地缘政治与“一带一路”倡议、“一带一路”对各地区的影响以及美国如何应对“一带一路”等（见表1）。由此可见，6家权威智库长期关注“一带一路”倡议的实施，且关注领域广泛。

从文献作者来看，这些作者存在共性。一是毕业于名校，拥有硕博学位，是资深的研究人员，长期关注中国及“一带一路”，是所在领域的知名专家，具有较大的学术影响力。二是长期在政府部门任职，且大多数涉及贸易和军事领域，显示出政策与学术的无缝衔接。这是美国“旋转门”的特殊之处，可以使学者通过正式的和非正式的途径把自身的研究成果变成政策。三是部分智库学者拥有在华工作的经历。例如，布鲁金斯学会学者大卫·多尔曾任美国财政部驻华特使;战略与国际研究中心学者邦妮·格拉泽曾任美国国防部国防政策委员会中国小组成员;外交关系委员会学者大卫·萨克斯曾在“美国在台协会”（American Institute in Taiwan，缩写为AIT）工作。此外，杰森·塔、詹妮弗·斯塔茨曾在缅甸等中国周边国家从事研究工作，具体见表2。

3  智库对“一带一路”倡议的主要认知

美国智库对“一带一路”提出八年以来的认知，主要反映在以下几个方面：一是对“一带一路”倡议意图的解读;二是对“一带一路”倡议实施效果的评析;三是对“一带一路”倡议影响的评估。

3.1  对“一带一路”倡议的意图解读

八年以来，美国智库始终关注“一带一路”倡议的意图。就选取的16份文献样本而言，美国智库主要从国际领导权、国际市场和发展模式等角度解读其意图。总体而言，美国智库对“一带一路”倡议的意图以负面认知为主。

首先，美国智库普遍认为“一带一路”倡议是中国争夺世界霸权的工具。美国智库从地缘政治视角出发，认为中国推出“一带一路”倡议是为了获得地缘政治优势，削弱美国的影响力，从而获得国际领导权。布鲁金斯学会学者杰克·诺兰和温迪·洛伊特[4]指出，“一带一路”是中国改变战后美国霸权、改写国际贸易规则，让美国盟友向中国靠拢的大战略。也就是说，“一带一路”倡议是一种旨在为“以中国为中心”的世界秩序奠定基础的战略游戏。布鲁金斯学会学者乔治·英格拉姆[5]指出，“一带一路”旨在反击西方政府在印太及其他地区的影响，为中国占据主导地位扫清道路。外交关系委员会学者詹妮弗·希尔曼和大卫·萨克斯[6]指出，中国试图将“一带一路”推进过程中产生的经济影响力转化为政治影响力，以此获得对沿线国家战略决策的否决权，获得地缘政治优势，从而获得地区领导权。战略与国际研究中心学者克里斯汀·A.科德尔[7]指出，“一带一路”是一系列具有重塑国家和国际发展格局潜力的投资项目，中国试图通过制定有利于自己的合作规则和程序，获得经济领域的主导权。

其次，美国智库普遍认为，“一带一路”倡议是中国获得参与国资源的重要手段。美国智库认为，中国依靠“一带一路”掠夺参与国的资源，特别是不可再生资源，从而获得商业利益。战略与国际研究中心学者乔纳森·希尔曼[8]指出，中国的“一带一路”倡议在获得经济利益的同时，存在着过度消耗当地资源的情况，中国主要依靠参与国的资源获得商业利益。外交关系委员会学者詹妮弗·希尔曼和大卫·萨克斯[9]指出，中国在“一带一路”沿线国家的能源项目，融资大部分投向不可再生能源领域，使“一带一路”倡议成为全球碳排放量不断增长的主要来源，从而威胁到生物多样性、森林和水资源。美国和平研究所学者杰森·塔、詹妮弗·斯塔茨[10]和卡内基国际和平基金会学者菲利普·勒科雷[11]等学者也持相同观点。但也有智库学者提出不同意见。卡内基国际和平基金会学者穆罕默德·塔亚布·萨夫达尔[12]研究了巴基斯坦参与“一带一路”倡议的案例，并指出中国在巴基斯坦的投资以能源为主，促进了巴基斯坦的能源开发，为其经济发展注入了活力。

最后，美国智库认为“一带一路”倡议是输出中国发展模式的路径。“一带一路”是否是中国发展模式的输出，美国智库的观点是一致的，其普遍认为中国的“一带一路”是输出中国发展模式的路径。布鲁金斯学会学者大卫·多尔[13]指出，“一带一路”倡议通过改善基础设施来降低运输成本，受援国和世界因此而受益，从而认可中国的发展模式。外交关系委员会学者詹妮弗·希尔曼和大卫·萨克斯[14]指出，中国正在利用在“一带一路”倡议下对外国官员的培训，作为传播其对经济发展和治理观点的工具，从而推广中国的法律标准，同时输出其威权发展模式。战略与国际研究中心的邦妮·格拉泽[14]讨论了在新冠肺炎疫情下“一带一路”倡议的新发展，并指出“一带一路”倡议在疫情下为其他国家发展指出新的发展路径。

3.2  对“一带一路”倡议实施的评估

本文通过对选取的16份文献样本进行分析发现，美国智库主要从项目实施、地缘政治和债务可持续发展等方面实施评估。

首先，对项目实施的总体评估。美国智库对“一带一路”项目总体实施效果倾向于正面评价。外交关系委员会学者詹妮弗·希尔曼和大卫·萨克斯[9]指出，“一带一路”倡议有可能在多个方面产生积极影响，有助于缩小发展中国家的基础设施差距，同时还可以畅通运输和物流路径，并为其他“一带一路”沿线国家提供可以效仿的模式，从而为区域和全球经济增长做出贡献。卡内基国际和平基金会学者穆罕默德·塔亚布·萨夫达尔[12]指出，中巴经济走廊建设为巴基斯坦经济发展提供了重要机遇。布鲁金斯学会学者大卫·多尔[13]指出，总体而言“一带一路”倡议明显地改善了基础设施，降低了交易成本，使参与国和世界从中受益。但卡内基国际和平基金会学者迪普·帕尔[15]也指出，在新冠肺炎疫情之下，东南亚多个“一带一路”项目被推迟，为未来“一带一路”倡议的推进埋下了阴影。

其次，对地缘政治的影响评估。基于传统的地缘政治理论，美国智库认为，“一带一路”倡议是中国改变地缘政治“游戏工具”。布鲁金斯学会学者乔治·英格拉姆[5]指出，“一带一路”被恰当地批评为仅仅是中国国家安全战略的延伸，最終会对美国的价值观和利益造成更大的损害。贝尔弗中心学者奥黛丽·王[16]指出，中国正在利用“一带一路”改变竞争格局，这有可能彻底改变中国地缘经济甚至政治格局。外交关系委员会学者詹妮弗·希尔曼和大卫·萨克斯指出，“一带一路”倡议是中国的标志性外交政策和世界上最大的基础设施项目，对美国的经济、政治、气候变化、安全和全球健康利益构成了重大挑战。同时，中国通过技术和资金扶持，促进参与国对中国技术的排他性依赖，并使各国与中国建立更紧密的经济和政治关系[6，9]。

最后，对债务可持续发展的评估。从地缘经济视角出发，美国智库认为，“一带一路”倡议可能引发参与国的“债务危机”。布鲁金斯学会学者乔治·英格拉姆[5]认为，“一带一路”倡议依赖向发展中国家提供贷款，贷款条件不透明，且无项目的准确数据，可能“扭曲政策监督、风险定价和债务可持续性分析”。布鲁金斯学会学者杰克·诺兰和温迪·洛伊特[4]指出，在新冠肺炎疫情危机之下，许多“一带一路”参与国将注意力和资源转移到紧迫的公共卫生和福利需求上，阻碍了其偿还对华债务的能力。战略与国际研究中心学者邦妮·格拉泽[14]指出，“一带一路”倡议的核心问题是受援国的长期债务——这可能导致债务危机。战略与国际研究中心学者克里斯汀·A.科德尔[7]指出，中国为推进“一带一路”项目而提供的巨额贷款，往往导致不可持续的债务负担。然而，布鲁金斯学会学者大卫·多尔[13]指出，美国政府担忧“一带一路”引发“债务陷阱”，其认为美国政府夸大了这种恐惧，因为没有证据证明“一带一路”会导致“债务陷阱”，但确实存在对所有贷方都相关的债务可持续性的担忧。

3.3  对“一带一路”倡议影响的评析

美国智库普遍认为，随着“一带一路”倡议的推进，中国在“一带一路”沿线地区的力量逐渐增强，在欧亚的影响力逐渐增强，这将对美国在该地区的利益产生一系列的影响，从而使亚太地区竞争更加激烈。

首先，“一带一路”扩展了中国力量投射能力和区域影响力。美国智库学者认为，“一带一路”倡议是中国扩展力量投送能力和增强区域影响力的有效手段。布鲁金斯学会学者杰克·诺兰和温迪·洛伊特[4]指出，“一带一路”倡议的参与者遍布全球，其中，中亚和非洲的总体参与水平最高，欧洲和拉丁美洲次之，致使中国获得在该地区影响力和力量投送能力。战略与国际研究中心学者克里斯汀·A.科德尔[7]指出，“一带一路”倡议是对中国在世界上的地位的重新构想，中国依靠吉布提海军基地，首次拥有在印度洋及非洲的军事投送能力以及维持海外作战的能力，从而扩大了中国的全球影响力。此外，卡内基国际和平基金会学者穆罕默德·塔亚布·萨夫达尔[12]、战略与国际研究中心学者乔纳森·希尔曼[8]等均持相似观点。

其次，“一带一路”削弱了美国的影响力，致使地区竞争更加激烈。美国部分智库学者认为，随着“一带一路”倡议的推进，美国在区域的影响力逐渐削弱，亚太地区的竞争更加激烈。布鲁金斯学会学者乔治·英格拉姆[5]指出，“一带一路”倡议直接破坏了作为美国和其他西方经济发展计划支柱的透明度、问责制和地方自主权的价值观，从而使美国在地区甚至全球的影响力受到削弱。战略与国际研究中心学者乔纳森·希尔曼[17]指出，在特朗普政府“退出主义”的影响下，中国的“一带一路”倡议积极地吸引美国在亚太地区的盟友和合作伙伴加入，极大地削弱了美国在亚太地区的影响力。同时，由于中国逐渐增强的影响力，地区力量格局发生了转变，地区竞争更加激烈。外交关系委员会学者詹妮弗·希尔曼和大卫·萨克斯[9]指出，对美国而言，“一带一路”倡议带来了一系列经济、政治和安全风险，增加了一些国家可能选择跟随中国的可能性，或者以其他方式对冲较弱或参与度较低的美国。

4  对美国智库认知的评析

美国智库对“一带一路”倡议总体呈现负面认知，造成负面认知的主要原因在于美国对华的意识形态偏见和基于现实利益的考虑。美国智库对“一带一路”倡议的认知对美国政府政策和决策、对其盟友和沿线相关国家产生了重要影响。

4.1  美国智库认知的总体特点

美国智库对“一带一路”倡议以负面认知为主，这是由于其对“一带一路”倡议的意图、实施和影响等缺乏客观评析。

首先，对“一带一路”倡议意图的负面认知。美国智库学者始终认为，中国的“一带一路”是增强地缘政治影响力的工具[18]，无论是否成功，都会动摇美国的霸主地位[19]。由此可见，美国智库对“一带一路”倡议意图的认知预存着地缘政治野心驱动的观念。基于此，美国主流智库认为，“一带一路”倡议是中国争夺世界霸权的工具，是获得参与国资源的重要手段，是输出中国发展模式的路径。然而，“一带一路”倡议并不是欧美崛起过程的“再情景化”，也不是中国版本的“马歇尔计划”。实际上，中国的“一带一路”倡议的政策审议和随后的采纳过程中，经济因素比地缘政治发挥了更重要的作用[20]。中国提出的“一带一路”倡议旨在实现“合作共赢”的经济计划，其目的是实现“人类命运共同体”。

其次，对“一带一路”倡议实施的负面认知。长期以来，美国智库学者认为，中国借助“一带一路”倡议正在对欧亚地区展开“攻势”[19]，这将导致中美关系越来越具有冲突和零和博弈的性质[18]。可见，美国智库的经验主要来自“马歇尔计划”，这是受美国地缘政治野心驱动的产物。基于此，美国智库普遍认为，“一带一路”倡议将造成地缘政治竞争加剧、参与国债务负担加重等不利影响。“一带一路”倡议的提出不是受地缘政治驱动，而是既有经济方面的考虑，也有战略方面的考量[21]。其更多的是一个包容性的经济倡议，为国家间合作提供了政策空间[22]。在实施过程中，“一带一路”倡议不附加政治条件，其经济考虑超越了战略考量，没有引起地缘政治竞争，也没有加剧参与国债务负担加重。

最后，对“一带一路”倡议影响的负面认知。“再情景化”始终是影响美国智库对“一带一路”倡议影响认知的重要因素。美国智库过于重视历史情境中的“经验”，历史上“马歇尔计划”等的实施，增加了美国力量的投射能力和影响力。因此，美国智库普遍认为，“一带一路”倡议有助于扩展中国力量投射能力和区域影响力，从而削弱了美国影响力。然而，中国的“一带一路”实际上是完全经济属性的倡议，是包容性的、不附加任何政治条件的倡议，并已成为当今世界广泛参与的国际合作平台和普遍受欢迎的国际公共产品。

4.2  美国智库负面认知的主要动因

长期以来，美国智库对“一带一路”倡议的认知以负面为主，这主要是由于美国智库的意识形态偏见和基于现实利益的考量。

首先，美国智库对华存在强烈意识形态偏见。一是美国智库天生具有政治性。有学者指出，智库是利益集团和意识形态团体之间政治竞争的一部分，因为政策观念是这场战斗的武器[23]。因此，美国智库的研究取决于美国意识形态偏见。二是美国智库研究是受利益驱动的。尽管所有美国智库都宣传其是无党派，但大多数的智库研究都是根据其资助者的利益进行意识形态驱动的，主要反映了资助者的意识形态倾向。近年来，美国以意识形态划线，试图破坏“一带一路”倡议的实施。在此背景下，美国智库配合美国政府及相关利益集团，对“一带一路”倡议进行了大量的负面评价。

其次，美国智库基于现实利益考虑。美国智库对“一带一路”认知的现实利益考虑，主要表现在三个方面。一是负面评价有助于智库的收益。美国智库的资金主要来自政府、相关利益集团和個人等，受利益驱动，智库的研究主要体现了资金提供者的偏好。二是负面评价有助于维护智库的地位。美国政府认为，“一带一路”倡议破坏了美国的影响力，中国的崛起必然意味着美国的衰落。作为政府政策制定的重要组成部分，美国智库反映的是美国国家意志，这有助于智库的发展。三是负面评价有助于维护美国霸权。美国霸权是美国智库发挥全球影响力的前提，维护美国霸权是美国智库研究的应有之意。对“一带一路”倡议进行负面评价，有意识地阻碍“一带一路”倡议的推进，对于维护美国霸权地位起到促进作用。

4.3  美國智库认知可能产生的影响

美国智库不仅对美国产生影响，随着美国霸权地位的稳固，美国智库的影响力也遍及全球。因此，美国智库关于“一带一路”倡议的认知，对美国政府政策和决策、盟友和沿线相关国家产生了重要影响。

首先，对美国政府政策和决策影响。美国智库通过提供原创见解和政策选择、提供政策制定与执行的专家、提供政策制定场所、促进公众参与和补充官方调解和解决冲突的努力，在美国政策和决策制定过程中发挥了重要作用。美国智库普遍认为，“一带一路”倡议是争夺世界霸权的工具。在此背景下，“一带一路”倡议中的“合作共赢”的本质未能很好地传达给美国政府和民众，从而导致美国政府政策和决策制定倾向于采用对抗性政策来对冲中国的“一带一路”倡议。例如，2020年美国宣布将建立包括“全球基础设施发展共享标准”的蓝点网络等对抗“一带一路“倡议。

其次，对盟友的影响。发达经济体是“一带一路”生态系统不可或缺的一部分，而美国大部分盟友属于经济发达体，其对“一带一路”倡议的态度直接影响“一带一路”的实施效果。美国智库对“一带一路”的负面评价以及由此产生的美国政府对“一带一路”的政策，对其盟友产生了极大的影响：一是美国盟友对是否参与或退出“一带一路”倡议持观望态度;二是大多数美国西方盟友更加关注加入“一带一路”的国家成本和背后的政治意图。在此背景下，美国及其盟友联合启动“重建更美好世界”项目，旨在对抗“一带一路”合作。

最后，对沿线相关国家的影响。沿线国家是“一带一路”倡议参与的主体，在一定程度上决定了“一带一路”的成败。美国智库通过传播“一带一路”是“掠夺性经济行为”“构建债务陷阱”和“扩展影响力”等观点，不断制造对“一带一路”的“话语攻击”。由于美国智库的全球影响力，这对沿线国家参与产生了一定的负面影响。受负面宣传影响，沿线部分国家开始对“一带一路”抱有一定的怀疑。例如，印度受美国的拉拢，积极向“印太战略”靠拢，始终未加入“一带一路”倡议。

5  结语

“一带一路”倡议是在“逆全球化”浪潮下撬动经济全球化的杠杆，是推动全球化的“中国方案”。“一带一路”提出八年来，取得了丰硕成果，也面临了严峻挑战。挑战之一就是来自美国权威智库对“一带一路”倡议的评价。美国对于“一带一路”倡议的推进有着重要的意义，美国主流智库关于“一带一路”倡议的认知，对美国、盟友及沿线国家均产生了重要影响。基于对华意识形态的偏见、现实利益考虑以及历史经验的“再情景化”，美国智库对“一带一路”的意图、实施和影响主要以负面认知为主。鉴于美国智库的全球影响力，其负面认知对美国政策界、盟友及沿线国家产生了重要影响，中国应积极应对。

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Abstract： [Purpose/significance] American think tanks pay close attention to the development of the Belt and Road Initiative over the past eight years. Accurately studying and judging American think tanks’ cognition of the Belt and Road Initiative over the past eight years will help to grasp the direction of US policy towards the Belt and Road Initiative. [Method/process] 16 representative research results of 6 authoritative American think tanks are selected as samples. American think tanks generally believe that the Belt and Road Initiative is a tool for China to compete for world hegemony， an important means to obtain resources from participating countries， and a path to export China’s development model. [Result/conclusion] Research shows that mainstream American think tanks have mainly negative perceptions of the Belt and Road Initiative over the past 8 years. Ideological biases， practical interest considerations， and historical experience “Re-contextualization” are the main causes of negative perceptions. These negative perceptions have had an important impact on US policy circles， allies and related countries along the route.

Keywords： American think tank    the Belt and Road Initiative    geopolitical competition    re-contextualization

收稿日期：2021-07-27     修回日期：2021-08-13