京津冀养老服务协同发展思考

□文/张 蕾

（首都经济贸易大学劳动经济学院 北京）

［提要］“十三五”期间，北京、天津、河北地区将按照《京津冀协同发展规划纲要》的要求，协同推进三个区域之间的经济社会发展，并对区域基本公共服务均等化程度进行相应提高。“十四五”来临，在京津冀一体化大背景下，本研究通过交易费用理论、寻租理论以及制度变迁理论来解释京津冀养老服务协同发展的理论依据，从新制度经济学角度对影响京津冀养老服务协同发展的内在动力因素进行分析，并对京津冀养老一体化发展提出相应改善建议。

经济的持续发展带来国民生活方方面面的转变，从健康角度来讲人口预期寿命得以延长，统计数据表明，2019年我国60周岁及以上老年人口数量接近25，400万人，约占据我国人口总量的1/5。老年人口数量的增长以及高龄、失能老年人的增加在养老服务上带给社会巨大的挑战。京津冀地区作为我国人口密集区，老龄人口数量众多，因此为积极响应党中央提出的京津冀协同发展这一重大战略，京津冀三地签订了《京津冀养老工作协同发展合作协议》，以此作为近五年破除老年人异地养老壁垒的政策性文件，推动“一省两市”养老服务发展新格局的形成，使养老服务资源惠及广大老年群体。

一、研究背景

（一）京津冀老龄化现状。京津冀地区自古以来就是人口重地，老年人口数量众多，老龄化程度相较于其他地区处于高水平地区。根据国家相关统计数据显示，京津冀地区60岁及以上老年人口十年间增长1，334余万人，老龄化程度仍在不断加深，其中北京市60～69岁的低龄老龄人口数量较多，占据老年人口总量的比重高，而天津市则呈现出不同的趋势特点，高龄老年人口以及失能半失能老年人口数量较高，人口老龄化程度在三地间居于榜首，相较于北京、天津，河北省老龄化程度较低，但农村地区老龄化较高。基于京津冀三地不同的经济发展水平和基本公共服务建设情况，京津冀在建设养老一体化进程中应充分考虑到三地的老龄化特点和趋势，合理制定养老服务协同发展政策，谋求养老服务共同发展惠及京津冀各地。

（二）京津冀养老服务协同发展政策。京津冀地区作为试点地区，早在20世纪80年代中期就开始探索区域间合作与协调发展，一直到“十三五”期间正式开始推行，其中涉及到养老服务协同发展相关的重要政策有以下内容：一是《京津冀协同发展规划纲要》中指出要利用资源互补，促进区域间基本公共服务均等化，形成利益相通的养老服务新格局；二是《京津冀民政事业协同发展合作框架协议》以及《京津冀养老工作协同发展合作协议》指出要在试点地区和单位打造养老协同发展试点机构，根据老年人户籍实行养老政策和发放补贴，力求在2016～2020年的5年间破除京津冀地区户籍壁垒，老年人可任选三地任一养老院入住，养老不再受地域限制；三是《京津冀区域养老服务协同发展实施方案》中将养老服务协同发展的地区范围进行扩大。此外，2018年北京、天津出台的养老补贴政策中指出老年人在养老机构所需的费用由户籍所在地负担。虽然经过三地政府部门的共同努力，在养老服务协同发展上取得一定成效，但是京津冀养老服务协同发展上仍存在诸多问题。

二、理论分析

本文通过新制度经济学的相关理论解释京津冀养老服务协同发展的外在成因和其内在因素。

（一）交易费用理论。“交易费用”由科斯首次提出，并在1960年将交易费用与产权界定和资源分配联系在一起提出“科斯定理”，奠定了新制度经济学发展的基石。随后，又有学者将交易费用用于比较不同体系的制度、系统研究中，从而建立新的分析比较体系促进新制度经济的前进。从交易费用理论理解制度的作用，一项好的政策制度会对经济效益的提升有所帮助；反之，会产生新的制度去替代旧制度。具体到本文，京津冀养老服务协同发展政策可以看作是区域间为降低交易费用而做出的一项政治制度上的改变，可以使北京、天津、河北在没有行政隶属关系下共享区域优势资源，降低各地的养老服务成本，北京、天津可以利用河北的土地优势建立大型养老机构，河北可以利用京津地区的人才优势和资金优势提供优质的养老服务，三地联动优势互补合力解决养老服务问题，加快京津冀一体化进程。因此，从新制度经济学角度看，交易费用理论为京津冀养老服务协同发展提供理论依据。

（二）制度变迁理论。“制度”的含义是指以国家的名义建立，并由国家的各个层面和机构支持执行它的职能。在本研究中采用需求——供给来理解制度变迁，从需求角度看，当旧制度无法满足人们的需求时就会促使制度发生转变产生新制度，从供给角度来看当新制度的收益和成本之差符合预期期望且大于旧制度时，制度变迁就成为可能。这也可以看作是多方社会主体进行博弈形成共同认知的过程，回归到本文，京津冀养老服务协同发展政策实质上是区域合作中制度变迁的结果，同三地对养老服务的需求，以减少交易成本为目的共同促成京津冀养老服务协同发展的成立。其中京津冀地区各自的老龄化程度、公共服务体系建设、养老医疗水平是其制度建立的内在需求动力，而以习近平为中心的党中央领导人对京津冀一体化的大力推动决定了制度供给的强度。

（三）寻租理论。寻租理论对非生产性利润的找寻。对于京津冀养老服务协同发展政策从寻租理论的角度来解释，可以将区域间经济利益最大、交易费用最小、社会效益最大作为三地协同养老的“租金”，寻租则是指在追求养老一体化进程中，各方利益主体经过不断协商实现共赢同时，各自收益也达到最大化的过程。通过实行京津冀养老服务协同发展，发挥北京的核心引导作用，带动周围河北城市的发展，首先北京可以发挥其产业优势进行转移和优化，带动周围地区在经济发展、促进基础设施建设和养老医疗服务的升级，缓解首都养老压力。河北作为三地中经济发展较为落后的地区，要明确自身的定位，加强与核心城市的联系，通过一体化发展变被动为主动完善河北的公共服务建设，为老年人养老提供舒适环境。除此之外，京津冀也应建立合理的利益分配和监督机制，明确各主体之间的利益分配和补偿原则，避免因利益分配不公而影响养老协同发展进程，要保证区域间的公平发展和利益均衡。

三、研究结论

（一）加快养老服务立法速度。养老服务的建设涉及到卫生、财政等多部门的参与和协作，而在目前实施的方针政策下，部门责任尚未明确，也缺乏高效有力的协调机制。京津冀各地要根据省市内的养老服务现状有针对性地完善政策法规，借鉴其他地区的有益经验，理顺养老服务管理的体制机制，明确养老服务领域各主体的权利义务，规范养老服务机构的行政管理，完善对于养老服务行业的监管机制。

（二）发挥政策制定部门之间的协同作用。单一政府部门可以解决一般常规性的养老问题，随着社会的发展，养老服务问题越来越复杂，单一部门没有足够的能力和资源去应对错综复杂的养老问题，因此政府部门偏向于采用协同治理的方式参与养老服务政策的制定。由京津冀地区共同制定养老服务政策的具体实践中反映出，政策制定虽以民政部为主导，但缺乏必要的核心管理部门和调节机制，多部门在政策制定时意见难以统一，资源无法做到有效配置，进而影响京津冀地区养老服务的协同发展。为了改善养老领域的分散管理机制，应该确定养老服务领导核心部门，以便于从整体出发整合各类资源，再根据各个部门的行政职能，合理分配工作内容，共同合作进而促进养老服务产业的发展，实现养老服务业的战略目标。除此之外，还应该注重养老服务政策在横向和纵向之间的有效衔接，加强信息交流和意见反馈，以便于有效发挥政策的效力。

（三）建设京津冀特色养老产业区。京津冀地区养老服务政策制定也应考虑如何发挥好各地的优势进行协同发展，从而构建京津冀特色养老产业区。首先在资源协同方面，北京、天津要发挥经济、教育、基本公共服务等方面的优势，在养老服务专业人才培养以及科技化养老服务设施建设上提供有力的支撑，促进京津冀地区的养老服务事业的发展，京津地区高校云集，可以利用京津地区的教育优势，结合职业教育发展，有计划的培育养和老服务专业技术和管理人才。河北省要发挥人力资本优势和土地优势，承接北京、天津转移出来的养老服务业。除此之外，要根据三地养老服务领域的不同发展程度和具体项目的需求展开政策扶持，在政策层面增加税收优惠、科技支持，对政策具体实施的规范细则和配套性措施政策进行完善，如金融扶持、PPP运营、海外合作以及医疗服务等方面。此外，应加强政府监管，为构建京津冀的特色养老产业区形成有力监管，充分发挥京津冀三地特色和资源优势，共同推进京津冀养老服务协同发展。