作为区块链法律监管可行方案的监管沙盒

赵加兵

（河南财经政法大学，河南 郑州 450046）

区块链这一新兴的互联网发展成果已呈现出改变未来生产生活方式的潜力。随着区块链的不断发展，各国都在尝试将区块链应用于经济社会诸多领域，不断探索区块链应用的新场景新方案，借此取得数字经济的主导权。但区块链去中心化运作模式与现行中心化社会治理机制多有违和，因而有效协调区块链发展与区块链监管间的冲突已成为数字时代经济社会治理必须慎重考虑的基本问题。世界各国都在积极探寻行之有效的实现机制。我国也希望通过不断的制度创新为区块链治理贡献中国方案，①《习近平在中央政治局第十八次集体学习时强调把区块链作为核心技术自主创新重要突破口加快推动区块链技术和产业创新发展》，载http://www.gov.cn/xinwen/2019-10/25/content_5444957.htm，2020 年3 月30 日访问。且在某些领域已经取得一定成果，如在首次代币发行方面，业已达成为世人瞩目的“区块链ICO 贵阳共识”。②《<区块链ICO贵阳共识>发布，全国首个区块链ICO规范机制亮相》，载https://www.sohu.com/a/160226252_783821，2020 年3 月25 日访问。“区块链ICO 贵阳共识”确立的区块链金融治理机制是利用监管沙盒实施的区块链治理模式。①阿希（Asch）链成为首批贵阳监管沙盒的区块链项目，载https://www.qukuaiwang.com.cn/news/1883.html，2020 年4 月2 日访问。现有实践表明，监管沙盒为金融监管机构与金融创新主体所确立的良性互动机制有助于推动金融科技及金融创新的健康发展。[1]值此区块链技术方兴未艾之际，笔者以为有必要在借鉴监管沙盒有益尝试的基础上，将其延伸至整个区块链监管领域，以推动和规制区块链创新。区块链的创新性、逆规则性及用户利益保护等基本特征与监管沙盒具有高度契合性，这为利用监管沙盒规制区块链创新奠定了理论基础。监管沙盒作为由中心化机构实施的测试机制，其与区块链去中心化运作模式尚有些许不匹配之处，在具体实施时需对之作出必要改进。具体思路如下：第一，建构起去中心化的监管沙盒实现机制。仿照监管沙盒基本运作模式，利用区块链平台设置模拟监管机构并随机挑选审查人员，由其确定区块链平台运作是否满足预设监管条件，进而提出改进方案。第二，建构起国际协作的监管沙盒实现机制。由国际社会合作建构有效实施的监管沙盒运作机制，根据属地原则实施区块链监管测试。

一、监管沙盒的基本特征

监管沙盒是一个法定的安全空间。在此空间内，企业可以测试其创新性产品、服务、商业模式或支付机制，而不会招致违反现行监管规定的监管结果。[2]这些创新性产品、服务、商业模式或支付机制可被通称为金融科技。②金融稳定理事会认为，金融科技是指因科技发展所形成的金融创新，其包括但不限于新的商业模式、应用、流程或产品等。参见FSB,Financial Stability Implications from FinTech:Supervisory and Regulatory Issues that Merit Authorities’Attention,p.6-7，载https://www.fsb.org/wp-content/uploads/R270617.pdf，2020 年3 月27 日访问。监管沙盒是为金融科技创设的临时性、适应性的事前监管机制，意在为金融科技这个尚有待规范的新兴领域明确创新与监管、创新与规范、创新与风险间的关系。[3]在监管沙盒模式下，监管者自觉改变监管实施方式，变被动监管为主动参与，实现监管模式从被动监管向合作监管[4]的重大变革。借助监管沙盒，金融企业可以有效降低创新想法投入市场的时间及金钱成本，确保更多的金融科技及时投入市场，满足消费者需要。[5]归纳而言，监管沙盒具有条件性、测试性与互动性等基本特征。

（一）监管沙盒实施具有条件性

监管沙盒实施的条件性是指监管机构对监管沙盒实施预设有一系列限制条件，唯有满足条件者方有资格申请参加测试。各个国家和地区预设的监管沙盒实施条件主要包括如下内容：首先，受测金融科技应当具有创新性，即受测金融科技与现有金融产品或服务等相比有一定进步。其次，受测金融科技应有助于推动本国金融发展，能够在金融市场中实施并解决行业或产业问题。再次，受测金融科技能够使消费者获益，有助于保护消费者利益。最后，受测金融科技已做好测试准备，对相关风险有基本认知并预设防范措施。各国在具体条件设置方面也存在一些差异，如英国明确要求金融科技应具有测试的必要性，[6]而新加坡则强调受测企业需做好退出测试机制的过渡发展战略。[7]

（二）监管沙盒的运作机制具有测试性

监管沙盒运作机制的测试性是指监管沙盒在现有法律规则范围内及监管机构监督下，对金融科技的创新性、法律风险或市场风险、可规制性等进行整体调适。为确保测试目标有效实现，监管沙盒预设如下制度方案：一方面，明确测试结果的豁免性。任何参与测试主体不会因其金融科技违反现行监管政策而遭受相应惩罚。另一方面，明确测试退出机制。在测试期限届满、[8]无法达到预期测试效果、测试中出现缺陷且该缺陷无法克服、违反承诺或自愿退出[9]等情况下，测试主体可以退出测试。

监管沙盒运作机制的测试性具有如下积极意义：首先，这有利于发现真正的创新企业。虽然申请监管沙盒测试以金融科技具有创新性为前提，但创新产品也有真伪及大小之别，那些无法及时根据监管测试结果作出调整的企业或没有市场价值的金融企业将面临淘汰风险。[10]其次，这有助于厘清金融科技风险源头。科技创新是一种破坏性创新，[11]其对金融秩序的破坏力和创新程度难以凭借单纯的推测得出规范结论。借助监管沙盒，受测金融机构能够及时知晓金融科技实际运行的法律风险与市场风险，[12]以便采取有效的应对策略。最后，这有益于确保金融监管政策的稳定性和可预测性。金融创新已是大势所趋，有预见的金融监管者会在金融创新企业发展之初便顺势而为，积极把握监管主动权，从而避免因金融科技无序生长给金融秩序带来不利影响。[13]

（三）监管沙盒实施过程具有互动性

监管沙盒实施过程的互动性是指受测金融企业与监管者之间、受测企业与消费者之间在测试前或测试中不断进行协商、沟通与反馈，以确保测试高效顺畅实现。监管沙盒的互动性主要表现在如下两个维度：一方面，受测企业与监管者展开卓有成效的协商与沟通。在测试前，受测企业可与监管者就测试策略进行充分的沟通与协商；在测试中，受测企业可与监管者就金融科技暴露出的法律风险与市场风险及其未来规制模式进行广泛探讨；在测试结束后，受测企业要向监管者提供测试报告，以利于监管者及时改进监管政策。另一方面，消费者向受测企业展开积极有效反馈。金融企业可以得到参与测试消费者的真实反馈，从而了解金融科技在未来市场中的真实反响，以为后续金融科技完善确定目标与方向。

监管沙盒实施过程的互动性具有如下积极意义：首先，这有利于明确金融科技监管目标定位。金融监管的最终目标在于完善金融监管、促进金融创新发展。而互动性的信息交换机制能够确保这一目标有效实现：一方面，通过不断沟通，监管者可深入了解相关金融科技的运行风险并据此完善相关监管规则，减少社会和金融消费者对金融服务的误判，降低监管成本和社会成本。[14]另一方面，受测金融企业在与监管者沟通过程中能够不断加深对金融创新监管政策的理解，助推金融创新的持续展开。其次，这有助于提高金融科技的运营质量。通过参与监管测试，金融企业能够及时获取监管者及消费者的正向反馈，进而根据市场需要改进金融科技，增强其市场适用性。[15]最后，这有益于消费者利益保护。无论是监管政策的调整还是金融科技的改进，最终都指向消费者，使消费者有效获取金融技术发展带来的普惠效益。

二、区块链核心特性与监管沙盒实施的契合度

区块链作为互联网时代变革社会交互与交易模式的新型机制，具有追求创新的秉性和维护用户等社会公众利益的价值取向。但区块链的有效实施也给现行监管机制提出诸多挑战。对比区块链发展与监管沙盒实施可知，二者具有内在契合性。因此，可以监管沙盒为基础建构区块链监管基本模式。

（一）区块链创新本质契合监管对象创新的基本诉求

监管沙盒实施以被测试产品或服务具有创新性为基本条件，即被监管产品或服务与现有产品或服务相比具有明显进步。区块链是互联网时代又一创新成果，其与现行互联网运作模式相比具有明显特点：第一，区块链具有去中心化。区块链可在无需中间商干预的情况下独立运作，去中心化运作模式使得用户可有效摆脱中间机构的控制，自主展开交易。第二，区块链具有透明性。区块链保存的原始数据、资料和信息对用户公开，用户可以自由查找及追溯。公开透明的记录机制可以确保交易有据可查，防止各类内幕交易、腐败及盗窃行为发生。第三，区块链具有防篡改性。区块链信息一旦记录完成，任何主体难以对之作出修改，以便及时固定用户行为轨迹，留存证据。第四，区块链具有自治性。区块链一旦付诸运行，便会按照底层代码自动执行。区块链自治性有助于降低产品或服务的执行成本，提供执行效率。第五，区块链具有假名性。区块链用户无需披露真实身份信息便可实现交易，以此保护用户隐私与个人信息安全。

实践证明，区块链既有助于便利用户交互与交易，又能够保护用户及其他社会公众的合法利益，具有较高的创新性，契合了监管对象创新性的基本要求。从监管对象创新性角度而言，区块链符合监管沙盒实施的基本条件。

（二）区块链逆规则性满足监管沙盒实施的基本要求

区块链发展实践表明，其与现行中心化的法律规制模式多有违和。区块链的广泛应用挑战着现行法律规则体系：首先，区块链去中心化运作模式冲击现行中心化的互联网法律规则体系。现行互联网规制模式以监管网络服务提供商为基础，监管规则由政府这一中心化机构制定和实施。区块链去中心化运作模式意味着区块链规制可能不再由政府主导的中间机构实施，由此导致区块链监管难尽如人意。其次，智能合约的自治性冲击现行合同法律制度。智能合约的自动执行使得合同执行中的人为干预因素被降到最低，这与合同法预设的复杂的合同签订与执行流程多有违和，由而使得合同法律规制效果难以实现。最后，区块链假名性的身份认证机制影响法律责任承担。区块链假名性意味着用户无法确切知晓对方真实身份，由此给法律责任承担平添诸多不利因素。即便存在违法犯罪行为，也难以追究行为人法律责任。

针对区块链发展提出的监管难题，现行法律制度难以提供切实可行的规制方案，因而有必要探寻新的规则体系和规制模式。而监管沙盒则为人们找寻和确立成熟的区块链监管机制提供了制度蓝本。

（三）区块链用户中心理念符合监管沙盒消费者利益保护的基本宗旨

监管沙盒实施要求被测金融科技有助于保护消费者合法权益。而区块链搭建的去中心化、透明性、防篡改性及自治性的运作机制有利于用户按照实践需要自主展开交往，这既可以提高交往效率，又能够确保交往安全，以此保护用户合法权益：首先，区块链去中心化运作有利于使消费者摆脱传统监管模式的束缚，按照自我意愿展开交往和交易；其次，区块链的透明性和不可篡改性有助于消费者及时知晓交易的真实情况，避免遭受违约或欺诈等不利后果；最后，区块链的自治性有益于降低交易成本提升交易效率，推动交易迅速便捷实现。

尽管区块链与监管沙盒具有高度契合性，但监管沙盒在规制区块链时仍面临现实困境：监管沙盒中心化监管模式无法回应区块链去中心化运作需求。区块链去中心化运作模式意味着社会公众有能力规避单一主权国家主导的规制体系，在尚未实施区块链监管或监管相对宽松的主权国家部署区块链并将之推及全球。因此，利用监管沙盒这种由主权国家实施的监管机制难以达至预期监管效果。

三、监管沙盒改进与区块链创新实现

积极实施区块链治理符合各个国家和地区的共同利益。健康有序的区块链运作机制有助于促进社会交互与交易，实现国际社会协同运作与共同治理。监管沙盒与区块链监管具有相当契合度，能够为区块链监管提供制度供给和实践经验。但监管沙盒是主权国家监管国内金融创新的制度工具，难以对域外金融科技实施有效监管。换言之，现行的监管沙盒运作机制难以满足区块链全球化治理需要，亟需改进。而改进现有监管沙盒运作模式，以此为基础建构起全球化区块链监管机制具有现实可行性。由区块链用户酝酿的“去中心化仲裁”及“去中心化法院”等区块链治理机制，可以为建构全球化监管沙盒模式提供参考与借鉴。所谓“去中心化仲裁”，是指采用去中心网络建立起由软件控制的具有法律执行力的争议仲裁机制，通过《承认及执行外国仲裁裁决公约》（以下简称《纽约公约》）执行仲裁协议。[16]所谓“去中心化法院”，是指由分布式网络建立的以区块链注册用户为模拟法官裁决案件而形成的区块链纠纷解决机制。[17]这是将传统法律与智能合约融合而成的新型解纷机制。全球化监管沙盒运作模式可在借鉴这些治理机制有益内核的基础上建构与展开：一方面，保留监管沙盒实质内核建构起政府有限干预的去中心化监管沙盒体系；另一方面，依据现有监管沙盒模式实现区块链监管全球协作共治。

（一）建立政府有限干预的去中心化监管沙盒体系

监管沙盒作为实现区块链监管治理的法律手段，其实施须迎合区块链的基本特征。区块链去中心化特征要求监管沙盒在技术层面必须具有去中心化特性，因而建构去中心化监管沙盒体系便成为实现区块链监管测试的现实选择。但去中心化监管沙盒体系的建构应受到政府的有限干预，以防范和化解潜在法律风险、保护社会公众合法利益。政府干预仅限于必要限度，以确保区块链运作尽可能遵循其最初设计目标。

政府干预的去中心化监管沙盒体系运作需遵循如下基本原则：第一，坚持区块链技术中立原则。所谓“区块链技术中立原则”，是指区块链作为信息传输通道，在技术层面应当足够简洁通用，用户通过各个节点传输信息，区块链不能对传递的信息进行优先级排序。[18]在坚守区块链技术中立的前提下，监管沙盒测试的重点聚焦于区块链预设的交互机制与交易模式是否有违现行法律的基本理念、原则与规则，是否会引发法律风险或市场风险，是否会损及用户及其他社会公众的合法利益，而不再对区块链矿工、信息中介机构、监管硬件制造商等主体施加过多监管义务，以便营造出“免许可创新”氛围，确保用户可自主开展新服务或部署新商业应用。[19]

第二，政府有限干预原则。政府有限干预意在确保区块链不致成为违法犯罪的温床，以保护包括用户在内的社会公众利益。政府干预仅限于如下维度：一方面，明确监管沙盒测试的必要性。政府应明确规定区块链部署以接受并通过监管沙盒测试为前提。为引导和督促区块链应用参与测试，政府可从技术、法律、市场及社会规范等角度建构起全方位的规范机制。另一方面，明确政府干预的限度。政府仅负责建构监管沙盒基本规则与运作模式。一旦启动测试，政府不得再施加过多干预，更不应要求区块链预置监管代码。①政府强行要求区块链接受监管代码，可能引发区块链矿工的抵触，甚至拒绝安装包含这些规则的软件，或者拒绝处理经这些法律许可的交易或智能合约代码。详见[法]普里马韦拉·德·菲利皮、[美]亚伦·赖特著，卫东亮译：《监管区块链：代码之治》，中信集团出版集团2019 年版，第201 页。

第三，贴近区块链运作模式原则。去中心化监管沙盒的运作需尽可能贴近理想的区块链运作模式，以便有效观察区块链运作中的法律风险或市场风险，为后续改进提供参考与借鉴。

政府干预的去中心监管沙盒体系运作需遵守如下基本规则：第一，明确监管者选择机制。监管沙盒测试的实际监管者是申请注册的区块链用户。由监管沙盒按照预设程序，从申请注册用户中随机选取特定数量的人员组成监管机构，由其确定区块链应用是否符合预设监管条件，是否存在潜在法律风险或市场风险，是否能够通过监管沙盒测试。

第二，监管标准选择。去中心化监管沙盒虽与传统监管沙盒在实施主体方面存在明显差异，但在监管标准方面却具有高度一致性。即要求区块链应用具有创新性和监管必要，并有助于保护包括用户在内的社会公众合法利益。

第三，监管结果反馈。监管者须在规定时间内将测试结果反馈给区块链应用，由区块链应用据此作出决断。区块链应用可对测试结果提出异议，也可按照测试结果进行改进，改进后可再次申请测试，直至符合条件并通过监管测试。

第四，监管程序管控。为防止监管测试无限循环，浪费监管资源，去中心化监管沙盒应预设严格的监管程序管控机制：首先，规定监管者遴选机制。唯有获得较多代币的注册用户方有资格成为监管者，①监管者确定严格遵循“2X+1”规则。其中X 为申请监测次数。换言之，首次申请监测时，监管者数量为3 人，第二次申请监测时，监管者数量为5 人，以此类推。如此设计一则是为了防止出现监管决策僵局；二则是为了提高监管成本，减少监测申请次数。且监管者行使职权遵循严格程序，以防止投机或串谋行为发生。其次，规定监管者奖惩机制。为规范监管者行为，去中心化监管沙盒确立了明确的奖惩规则：意见属少数的监管者须向意见属多数的监管者支付相当数量的代币；被提出异议且证实的监管者将无法获得相应的代币；在作出决策时与被测主体合谋的监管者被要求支付数倍于应付数量的代币，以示惩罚。最后，规定测试费用承担机制。为内化监测成本及规范被测主体行为，监管沙盒测试费用由被测主体自行承担，随着申请测试次数增加，测试费用也会随之增加。②更多有关监管程序的论述，参见Cl′ement Lesaege and Federico Ast,Kleroterion,a decentralized court for the Internet,载https://www.researchgate.net/publication/318877800_Kleroterion_a_decentralized_court_for_the_Internet.pp1-8，2020 年3 月9 日访问。

（二）谋求区块链监管沙盒国际协作机制

诚如前文所言，区块链去中心化特征意味着由单一主权国家推行和实施的监管沙盒测试难以达到预期目标。为推动区块链健康发展，有必要在区块链监管方面实现国际共治，即由国际社会协商确定区块链监管沙盒测试的基本标准，并实现测试结果国际互认。

区块链监管沙盒国际协作机制的建构具有现实可行性。一方面，《纽约公约》为区块链监管沙盒国际协作机制的建构提供了可资参考的制度方案。目前已有130 多个国家加入《纽约公约》，这为公约实施及国际仲裁机制完善奠定了坚实基础。而且，在加强社会治理合作方面，国际社会已然形成广泛共识。如为规制腐败和恐怖主义，连一向视保护客户隐私为最高使命的瑞士银行系统都开始公开部分客户信息。③《瑞士银行不再为客户保密，6.8 万亿美元的主人们即将揭晓》，载https://www.sohu.com/a/270906725_100014622，2020 年3 月25 日访问。另一方面，《与贸易有关的知识产权协议》（以下简称“Trips 协议”）确立的“最低保护标准”在全球范围内广泛适用则为国际社会认可区块链监管沙盒测试基本标准提供了实践基础。“Trips 协议”确立的“最低保护标准”在协调全球知识产权保护水平，推动知识产权国际保护标准在缔约方间的一体化、国际保护规则从实体到程序的一体化、国际保护体系与国际贸易体制一体化方面发挥重要作用。[20]如果制度设计得当，监管沙盒确立的基本规则也会发挥类似功用。

区块链监管沙盒国际协作机制的运转应围绕促进区块链技术创新、推动区块链治理体系完善与保护用户合法利益等维度展开。只要在这些目标指导下确立的监管沙盒测试标准切实可行，相信会有越来越多的国家和地区积极加入区块链监管沙盒国际协作共治体系，为数众多的区块链应用也会欣然接受这一监管测试体系。绝大多数用户是基于合法目的利用区块链交互和交易，其期待借助监管促进区块链发展完善，以维护自身合法利益。当然也会有一些区块链应用选择逃离区块链监管沙盒国际协作共治体系，在体系外国家或地区部署区块链应用。对这一现象应冷静看待。对于实施非法目的的区块链及从事非法交易或交互的用户，国际社会目前能做的是尽可能全面监管，如可借助社会舆论的正面引导，供给侧与需求侧规制模式创新等方式为区块链犯罪治理探索制度方案，[21]以引导区块链朝着健康方向发展。

结语

区块链作为新型的互联网交互与交易机制，其广泛应用给现行监管机制带来诸多挑战。为促进区块链技术创新，完善区块链治理机制，有必要创新社会治理模式，引入更为开放宽松的区块链监管机制。而监管沙盒这种事前准入机制便是可资参考的制度方案，监管沙盒的运作表明，其对于推动金融科技发展和互联网金融创新具有积极意义。有鉴于此，可以考虑借鉴监管沙盒有益内核结合区块链基本特征与运作模式，建构起适合区块链监管的监管沙盒运作机制，从而为完善区块链监管提供制度方案。