浅议基层公益类事业单位内部经济责任审计

◆王 进

按照计划，国家2020 年年底前完成事业单位改革，公益二类事业单位将其承担的生产经营类职能剥离后，按职能整合，原承担公益服务职能的正式职工随公益职能分流到事业单位，承担生产经营职能的合同制人员，随生产经营职能改制，成为企业人员或者自主择业。因此2020 年后，事业单位分类中只有公益类事业单位一种。面临新形势新要求，如何在公益类事业单位中更好地利用内部经济责任审计强化对权力运行的制约和监督，加强干部监督管理，揭露和惩治腐败，进一步促进领导干部履职尽责、担当作为，成为亟需深入研究的重要课题。

一、公益类事业单位领导干部内部经济责任审计存在的问题

经济责任审计是我国审计的一种独有形式，是对党政领导干部在其任期内对各项经济活动的履行职责和义务的情况进行监督、审查、评价和证明的一种重要手段。党中央高度重视，不断完善经济责任审计制度，特别是2019 年中办、国办联合印发了修订后的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》，进一步明确了党对审计工作的集中统一领导。但随着经济责任审计实践的不断深入，一些新问题逐步显现，需要进一步深入研究。

（一）公益类事业单位内部经济责任审计的独立性问题

按照干部管理权限，由上级部门直接对本单位主要领导进行经济责任审计，单位内部审计机构受人事部门委托，负责由本单位任命的下属单位主要领导干部的经济责任审计。审计实践中发现，基层公益类事业单位，特别是公益二类事业单位，往往存在经费不足、水平不高，面向社会提供与主业相关服务能力不强等问题。容易使原则性不强的领导产生“同情心”，对开展经济责任审计的内审人员施加影响，发现的审计问题或呈报的审计报告份量被弱化，大事化小，小事化了。另一方面，被审计对象与内审人员在一个系统内，有些在以前还存在上下级关系，日常工作中都有联系，相互认识甚至熟稔。在潜移默化中，很容易造成内部经济责任审计独立性缺失，导致经济责任审计的作用不能很好地发挥。

（二）相关配套制度的健全和评价体系完善等问题

经济责任审计的过程是对经审计证据证实的事项进行分析，对存在问题性质对照法律法规及相关规定进行定性，提出处理意见和建议。在我国，公益类事业单位广泛分布在政治、经济、文化和社会发展的各个领域，承担着教育、科学、文化、卫生、科研等诸多工作。种类繁多，业务特征各不相同，宏观性的经济责任审计制度，很难覆盖所有业务领域。特别是对领导干部经济责任履行的评价标准有待进一步完善，容易造成经济责任审计工作人员首先在研究制度时出现解读的分歧，理解的不统一；其次是在审计过程中，由于对定性标准或操作指引理解的不同，对于发现的审计问题，审计评价与审计事实可能存在出入。同一个被审计单位和领导，任中和离任评价标准可能不一样；不同行业不同单位领导干部的经济责任审计，却可能采用相同的审计模式，得出高度雷同的审计评价。如果普遍性和特殊性脱节，会造成问题定性不准，工作开展困难。

（三）经济责任审计工作人员专业素质有待于进一步提高

经济责任审计工作是一项系统工程，其系统性和复杂性，决定了团队和人员的专业素质是经济责任审计高质量的根本保证。基层公益类事业单位内部经济责任审计除了要求审计人员具备审计专业知识外，还要求有丰富的行业知识储备和一定的行业工作经验，能正确理解和评价不同被审计单位的工作完成情况。

现实工作中，知识结构单一、能力建设不足的问题可能存在于经济责任审计团队中。有的审计人员可能政治站位不高，缺乏职业荣誉感，没有认识到经济责任审计职责的重要性；有的专业工作能力较差，没有会计学、经济学等专业学习经历，更没有相关审计专业知识，理论与实际结合程度不高，审计实践经验不足，不能迅速准确地发现问题线索，还原事实真相；有的职业素养与责任担当意识有可能不强，面对领导干部存在的问题不敢担当作为，不能客观审计与公正评价。

二、存在问题原因分析

（一）内部审计的独立性问题

处在同一个单位的大环境下，公益性事业单位内部审计人员的地位、工资待遇、职务晋升等与被审计对象存在相互制约，特别是有些单位把审计、纪检监察部门都纳入绩效考核，工作性质和工作效果容易被人误解，甚至有些同志认为查出问题会破坏单位稳定，影响单位发展。这些问题可能会影响和制约着审计人员执纪执法的程度。另外，人们普遍存在不愿得罪人的心理，审计人员与被审计对象同属一个单位，衡量人际关系轻重，即使发现了问题，是会深入挖掘、全面反映、揭露本质，还是会弱化、淡化问题，这使得经济责任审计的力度、强度大打折扣，这些都与审计人员个人素质有关。

（二）全国性的事业单位经济责任审计评价体系制定的问题

据统计我国事业单位近140 万个，其中公益性事业单位占40%。制定出台符合行业特点，具有科学性、可操作性的统一规范、统一标准，为公益性事业单位经济责任审计工作开展提供制度保障，确实具有很大难度。同时所有公益性事业单位经济责任审计都按照一个审计评价标准进行评价，不考虑不同行业、不同地域、不同管理模式等特殊性，审计评价同样是偏颇的。审计结果在与被审计对象和单位管理层的沟通过程中难以获得认同，对审计发现问题很难取得一致意见，会导致相关职能部门在运用审计成果时左右为难，被审计单位在审计整改时无从下手，不利于加强内部管理、提高单位效益，激化审计与被审计对象之间的矛盾。

（三）经济责任审计人才培养及素质提高存在瓶颈

经济责任审计中，审计人员直面领导干部工作中存在的问题，要有担当精神，不畏强权的勇气和胆量，这需要个人的意志磨练和组织长期的培养；经济责任审计中最重要的是审计人员具有较强的专业素质，能够应对工作中的诸多问题，需要一个长期的不断总结、积累、实践、提高的过程，不会一蹴而就。而职业道德素养更是因人而异，每个人的工作作风、工作态度、责任心强弱都会在工作实践中不断变化的。一方面，随着形势的变化，新政策新规定新要求使工作方式方法发生很大改变，适应能力不足造成了审计质量良莠不齐。另一方面，审计人员在自身职业素养、政策解读上的不自信，造成面对上级和被审计对象时引导力度不够、把控局面的能力不足。

综上所述，在事业单位经济责任审计过程中，如果审计机构及审计人员的素质不完备，审计独立性不够，审计评价指标不健全，那么这些问题都会对经济责任审计工作的开展造成不利影响，使经济责任审计、权力运行监督大打折扣。

三、改进措施和建议

（一）经济责任审计委托审计可以有效解决内部审计独立性不足的问题

外部审计机构作为独立的第三方，从理论上说，体制上不受单位权力主体控制，不需顾忌人情往来，避免了外界诸多的干扰，更易于独立的开展工作，在很大程度上保证了客观性、公正性，减少了经济责任审计工作开展过程中出现敷衍随意现象。

然而委托审计并不代表内部审计部门可以完全摆脱其审计责任。中国内审计协会在2019 年发布第2309 号具体准则，对内部审计业务外包管理进行规定，明确内部审计机构应当对中介机构开展的受托业务进行指导、监督、检查和评价，并对采用的审计结果负责。与此同时，相较于外部审计，内部审计机构更加了解自身单位情况，对下属单位各风险点以及被审计对象的履职尽责情况都把握的更好。因此，审计方案、相关意见以及审计报告都应由内部审计机构审核把关。

（二）建立健全事业单位各行业内部经济责任审计评价体系

尽管现阶段尚难建立全国性的事业单位经济责任审计评价体系，各单位仍应该按照其行业性质不同，建立健全具有行业特色的经济责任审计评价体系。具体来说，要建立包括经济责任审计评价指标体系、经济责任审计内容和与此相适应的审计评价方法等。对于不同的经济责任审计内容，要采用不同的经济责任审计方法，并赋予不同的评价指标权重。

此外，各行业各单位在建立其评价体系时，不能违背国家法律的大环境，并且要因地制宜，顾及到其所处行业及地域的局部小环境。想要科学、规范地开展和指导基层经济责任审计工作，就必须要明确领导干部的经济责任考核标准、经济责任审计评价目标以及经济责任审计内容范围等相关内容，切实做到目标清晰、标准规范。

有关部门可以考虑从产生的社会效益、内部管理、廉洁自律、履职业绩、“三重一大”决策等方面分板块建立一个有效的经济责任审计指标评价体系。审计指标设置可以采取定量、定性、定性定量相结合的方法。对于财务收支、预算执行、单位积累等可以用数字评价衡量的经济事项宜用量化指标进行审计评判，以客观数据说话。对于经济活动的真实性、管理制度的建立健全、内控制度的执行力度、领导干部的廉洁自律等不能用数字来量化的非量化指标则需要采用定性指标进行评判，以减少个体随意性。对于领导干部履行经济责任的总体评价，则需要将定性定量相结合，从多个方面、多个角度综合评判，以规避个人主观意见。

（三）多管齐下，采取多种措施促进内部审计人员综合素质的提高

经济责任审计是对领导干部权力制衡的有效措施，也是监督领导干部规范管理的有力举措，开展经济责任审计队伍建设刻不容缓。经济责任审计层面多、领域广、时间长，要求审计人员具备较高政治素养、道德水平、业务能力。单一的财务专业知识不能满足经济责任审计需求，亟需从多个方面，采用多种方法提高审计团队的综合素质。要把好“入口关”，将政治坚定、作风优良、业务精熟的高素质人才调入经济责任审计队伍；要注重已有审计人员的培训和教育，拓展知识面，提升专业素质。根据不同的经济责任审计需求，适时将部分精通律法、税务、信息化和工程等其他领域的专家充实进经济责任审计工作团队，提高审计质量。采取走出去、请进来的办法，加强业务交流与学习，借鉴别人的有效做法，提升自身业务水平；取得单位主要领导和人事部门的支持，通过交流换岗，丰富经历和实践经验，有利于更好地开展审计工作。同时，为了适应新的时代对经济责任审计工作的新要求，要强力推进审计信息化建设，利用大数据平台，提高经济责任审计的深度和广度。总之，要按照“以审计精神立身，以创新规范立业，以自身建设立信”要求，努力建设一支信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁的高素质、专业化审计干部队伍。

四、结语

在新形势下，经济责任审计工作要求内部审计机构和内审人员要不断提高政治站位，以全面学习掌握国家重大方针政策为切入点，在经济责任审计实践中不断总结新经验、解决新问题，在提升经济责任审计质量的同时，以审计工作新成效进一步促进单位规范管理、加快发展，有效促进领导干部规范权力运行、履职尽责，从源头上遏制和防范违纪违规问题的发生。