从“加强法制”到“法治中国”——论习近平对邓小平法制思想的继承与发展

杨叶红

（中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006）

与西方国家的社会演进型法治道路不同，政府推进的力量在中国法治建设当中发挥着关键作用，执政党对于“走向什么样的法治”与“如何走向法治”的法治目标与推进步骤的思考与谋划深刻影响着中国的法治进程。邓小平既是中国改革开放的总设计师，也是中国特色社会主义法治建设的开路人，邓小平法制思想奠定了中国特色社会主义法治理论的坚固基石。世易时移，中国特色社会主义法治进入新时代，建设法治中国需要共产党人在继承的基础上与时俱进、开拓创新，推动中国特色社会主义法治理论的发展。党的十八大以来，习近平总书记高度重视法治，将全面依法治国纳入战略布局，提出了一系列关于全面依法治国的新理念新思想新战略，形成了习近平法治思想。邓小平法制思想和习近平法治思想凝结着我国法治实践的智慧和经验，是中国特色社会主义法治理论的两颗明珠，深入研究习近平对邓小平法制思想的继承与发展，有利于我们认清来路，展望前路。

一、习近平对邓小平法制思想的继承

邓小平是中国特色社会主义道路的开创者，也是中国特色社会主义法治道路的开创者。虽然当时社会主义法制建设正处于恢复重建时期，中国共产党人对于法治建设规律认识还不深入，但是邓小平以其高瞻远瞩的战略思想、热爱人民的伟大情怀、坚定不移的理想信念和实事求是的思想方法确立了社会主义法治的基本原则，这些基本原则被随后的中国共产党历届中央领导集体继承和坚守。

（一）在法治的战略定位上，从坚持和发展中国特色社会主义的高度来思考和谋划法治

在纪念邓小平同志诞辰110周年座谈会上，习近平总书记指出：“战略思维，是邓小平同志一生最恢宏的革命气度，也永远是中国共产党人应该树立的思维方式。”[1]143邓小平法制思想的鲜明特征就是运用战略思维从坚持和发展中国特色社会主义的高度来思考和谋划法制建设。文革结束以后有些人散布社会主义不如资本主义的言论，引发了人们思想上的混乱。邓小平坚信社会主义比资本主义好，为了体现社会主义的优越性，必须把党和国家工作的重点转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设上来。社会主义现代化建设需要加强法制建设，通过规范严明的法律制度来维护安定团结的局面，为经济发展提供稳定环境。他明确指出，“搞四个现代化一定要有两手，只有一手是不行的。所谓两手，即一手抓建设，一手抓法制。”[2]154“要继续发展社会主义民主，健全社会主义法制，这是三中全会以来中央坚定不移的基本方针，今后也决不允许有任何动摇”。[3]359邓小平把健全社会主义法制确立为中央的基本方针，而不仅仅是手段与工具，这体现了他高瞻远瞩的战略思维。

与邓小平一样，习近平始终站在坚持和发展中国特色社会主义的战略高度思考和谋划法治建设。党的十八大以后，习近平总书记在总结我国社会主义法治建设成功经验和失败教训之后明确提出：“依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。”[4]4党的十九大报告将“坚持全面依法治国”列入新时代中国特色社会主义基本方略，党的十九届四中全会将“坚持全面依法治国”视为中国特色社会主义国家制度和国家治理体系的显著优势。

（二）在法治的主旨主体上，坚持人民主体地位的同时强调把民主纳入法治轨道

人民当家作主是中国特色社会主义最本质的特征，人民立场是中国共产党的根本政治立场。1956年邓小平在党的八大上做关于修改党章的报告中指出：“工人阶级的政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。”[5]218但在建国初期，中国共产党人在“大民主观”的指引下把法律撇在一边，通过一场又一场群众运动的方式来实现人民民主，结果造成了国家政治生活和社会秩序的大动荡。邓小平则将民主和法制紧密联系起来，强调“为了保障人民民主，必须加强法制”，[3]146“要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保障人民真正享有管理国家各级组织和各项事业的权力，享有充分的公民权利”。[3]339在保障人民民主权利的同时，邓小平强调要把民主纳入法制的轨道，反对无政府主义、资产阶级自由化和极端个人主义。他明确指出“社会主义民主和社会主义法制是不可分的。不要社会主义法制的民主，不要党的领导的民主，不要纪律和秩序的民主，决不是社会主义民主”。[3]359

习近平继承了邓小平的民主法制思想，要求把人民主体地位落实到依法治国全过程。在立法领域要求恪守“以民为本、立法为民”理念，“努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护”[4]47；在执法领域要求严格规范公正文明执法，保障人民安居乐业；在司法领域要求坚持司法为民、公正司法，“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”。[4]67与邓小平一样，习近平强调要把民主纳入法治的轨道。1989年5月中旬，习近平在宁德地区新闻工作会议上首次公开谈到自己对社会主义国家民主的看法，他说：“作为社会主义国家的民主，我个人理解，应该是人民利益的一种法制化的体现，而不是某一个阶层、某些人的随意性，也不是满足任何一些人、任何一个阶层提出的任何一个要求。”[6]81由于人民内部对于局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益存在误解与分歧，需要代表最广大人民根本利益的中国共产党在广泛听取各方面意见和建议之后统筹协调利益关系，提出正确主张凝聚社会共识，并且在群众中间进行宣传引导，使党的主张转化为人民的自觉意愿，然后经过立法程序制定成宪法、法律，上升为国家意志。我国的宪法、法律“既代表了全国人民的利益和意志，也集中反映了党的政策和主张”[7]381，任何组织和个人都必须遵守宪法法律，没有法外之权。对此，习近平总书记提出：“我们必须加强宪法和法律实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威，形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境，做到有法必依、执法必严、违法必究。”[4]44-45

（三）在法治的政治保证上，强调坚持党的领导和改善党的领导相统一

法治与政治密不可分。政治是对国家权力的角逐、占有和分配，法治是一种规则之治，任何一个国家的规则制定与实施都离不开国家权力的组织与运行，没有一个国家的法治能够脱离政治而单独存在。中国共产党是中国最高的政治领导力量。“文革”结束以后，针对党能否正确领导产生怀疑的言论，邓小平同志说：“上海有个所谓‘民主讨论会’，其中有些人诽谤毛泽东同志，打出大幅反革命标语，鼓吹‘万恶之源是无产阶级专政’，要‘坚决彻底批判中国共产党’。”[3]174邓小平坚定不移地指出：“中国由共产党领导，中国的社会主义现代化建设事业由共产党领导，这个原则是不能动摇的；动摇了中国就要倒退到分裂和混乱，就不可能实现现代化。”[3]267-268为了维护党的领导地位，1982年宪法修正时，邓小平同志顶住重重压力，坚持把党的领导写入宪法，他明确要求：“社会主义道路，人民民主专政即无产阶级专政，党的领导，马列主义、毛泽东思想，对于这四基项本原则，必须坚持，绝不允许任何人加以动摇，并且要用适当的法律形式加以确定。”[3]358在强调坚持党的领导的同时，邓小平提出：“另一方面要看到，为了坚持党的领导，必须努力改善党的领导。”[3]2681980年，邓小平推动了党和国家领导制度的改革，着力解决官僚主义、权力过分集中、家长制、干部领导职务终身制和特权现象等问题；1986年启动了政治体制改革，“要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。党的领导是不能动摇的，但党要善于领导，党政要分开，这个问题要提上议事日程。”[2]177邓小平关于坚持党的领导、改善党的领导的科学论述为处理好法治与政治的关系提供了重要依据。

当前中国特色社会主义已经进入新时代，但处理法治与政治关系的基本原则并没有改变。习近平提出了“社会主义法治必须坚持党的领导”的明确论断，他指出：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。”[4]27在强调坚持党的领导的同时要求改善党的领导，提出了“党的领导必须依靠社会主义法治”这一重要观点。党的十八届四中全会对加强和改进党对全面依法治国的领导提出了“三统一”“四善于”的明确要求，确立了党依靠社会主义法治治国理政的基本遵循。“社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治”，[4]36这句凝练的总结反映出习近平总书记对于正确处理政治和法治关系的清晰认识和准确把握。

（四）在法治的道路选择上，坚持从中国实际出发探索中国特色社会主义法治道路

现代意义的法治萌发并成熟于西方，以资本主义市场经济和民主政治为基石，打上了深深的资本主义烙印。改革开放以后，国内一些人在法制建设中言必称西方，奉西方法治的“宪政”“三权分立”“司法独立”为金科玉律。对于这一思想迷误，邓小平提醒国人：“要紧紧抓住合乎自己的实际情况这一条。所有别人的东西都可以参考，但也只是参考。世界上的问题不可能都用一个模式解决。”[2]261在上个世纪八九十年代，国内经济社会发展依然滞后，国际发生了苏联解体和东欧剧变，虽然邓小平以卓越的战略眼光和对马克思主义的坚定信仰开辟了中国特色社会主义道路，但这条道路受到诸多质疑并遭遇不少困难。随着改革开放成效日益展现，中国特色社会主义快速发展的事实证明西方制度模式并非是通往国家现代化的唯一道路。

法治建设同样如此，习近平总书记指出：“全面推进依法治国必须走对路。要从中国国情和实际出发，走适合自己的法治道路，决不能照搬别国模式和做法，决不能走西方“宪政”“三权鼎立”“司法独立”的路子。”[8]273改革开放以来，扎根本国土壤探索出一条中国特色社会主义法治道路是我们取得的重大成就。2014年习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明中》宣告：“中国特色社会主义法治道路，是社会主义法治建设成就和经验的集中体现，是建设社会主义法治国家的唯一正确道路。”[4]24

二、习近平对邓小平法制思想的发展

邓小平在1992年南方谈话时曾经展望过中国特色社会主义制度，他说：“再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。”[2]372与邓小平的这一展望遥相呼应，2014年习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上的讲话中指出：“今天，摆在我们面前的一项重大历史任务，就是推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”[9]104-105如果说在社会主义法治建设进程中，邓小平开启的前半程主要是画草稿、打基础，习近平开启的后半程则是绘蓝图、建大厦，回应新时代法治建设新要求，提出法治建设的新目标、新方针、新方法，丰富和完善了中国特色社会主义法治理论。

（一）在法治建设目标上，从“加强法制”的阶段性目标提升至“建设法治中国”的终极目标

“文革”结束以后，我国基本处于无法可依的状态，所以加强立法工作、健全社会主义法制是这个阶段的首要目标。邓小平指出：“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。”[3]147经过31年的不懈努力，无法可依的局面已经完全改观，法律制度日益健全，“加强法制”的阶段性目标已经实现。党的十八大之后，为适应新时代法治建设的需要，党的十八届三中、四中全会提出了“建设法治中国”的新目标。相对于“加强法制”，“建设法治中国”从重点关注立法扩展到了法治理念、法律制度、法律实践与法律文化的协同建设，涵盖了法治国家、法治政府和法治社会，对接了世界法治文明，连接了中国的传统与现代。可以说，“加强法制”是社会主义法治建设的阶段性目标，“建设法治中国”则是社会主义法治建设的终极目标。从“健全社会主义法制”到“建设法治中国”，新的目标实现了法治建设从单项突破到全面推进的战略布局，从“阶段性目标”到“终极目标”的质的飞跃，标志着中国特色社会主义法治建设站上了新的历史起点。

（二）在法治建设方针上，从“老十六字方针”提升至“新十六字方针”

邓小平提出的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”被党的十一届三中全会决定正式确认，被称为社会主义法制建设的“十六字方针”。这十六个字言简意赅，反映了形式法治的基本要求，在法制创建初期具有很强的针对性和指导意义。在中国特色社会主义法律体系形成后，法治建设从强调法律严格执行的形式法治走向追求公平正义的良法善治。为了回应这一时代要求，习近平总书记在党的十八大报告中正式提出“要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，被称为“新十六字方针”。相较于“老十六字方针”，“新十六字方针”树立了鲜明的法治价值导向，体现了法治建设良善化的发展方向。从改革开放初期的“老十六字方针”到今天的“新十六字方针”，这不仅是社会主义法治建设方针的概念递进，更是从形式法治到良法善治的理论演进，反映了中国共产党人对法治建设规律的准确把握。

（三）在法治建设方法上，从“摸着石头过河”提升至“加强顶层设计”

“摸着石头过河”是邓小平倡导的改革方法，这种改革方法在改革前景不明和理论指导不完善的条件下，根据现实情况做出稳妥决策，不断评估检验和调整修正，有利于规避盲目冒进带来的巨大改革风险。邓小平在1986年谈到政治体制改革时提出：“要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系”。[2]177法制建设属于政治体制改革的重要内容，相对于经济体制改革，政治体制改革更为复杂，牵一发而动全身，稍不小心就可能犯颠覆性错误。“苏联解体”“东欧巨变”的深刻教训让我国的政治体制改革更为谨慎。面对政治体制改革的深水区，在当时采取“摸着石头过河”的方法是非常适宜的。

随着社会主义法治建设的深入推进，法治理论日益成熟，法治道路日益清晰，法治经验日益丰富，从高端开始对法治建设的各层次和各要素进行整体谋划，集中有效资源攻克难关，高效快捷实现目标的时机已经成熟。同时，对于那些法治领域改革难啃的硬骨头仅仅依靠摸着石头过河的方法零敲碎打调整、碎片化修补是不行的，必须加强各领域改革和各项改革举措之间的联动和集成。加强顶层设计，注重全面依法治国的系统性、整体性与协同性是习近平法治思想的鲜明特征。党的十八届四中全会《决定》就是一张建设法治中国的顶层设计蓝图，包括全面依法治国的总目标、指导思想、基本原则、道路选择、工作布局、重点任务、工作机制、推进方式和时间表、路线图。为了加强对法治建设的统一领导，党中央成立了中央全面依法治国委员会，其重要职责就是负责全面依法治国的顶层设计。中央全面依法治国委员会的成立使“加强顶层设计”有了组织保障、制度支撑和工作机制。从“摸着石头过河”到“加强顶层设计”，这不仅仅是法治建设方法的改进，更是中国特色社会主义法治建设理论、道路、制度、文化日益走向成熟的具体体现。