乡村振兴视域下农村突发公共事件的法治保障

党振兴，向知雨

（1.甘肃省岷县人民法院, 甘肃 定西 748400；2.湖南师范大学，湖南 长沙 410138）

引言

2018年9月26日，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》，①参见 中华人民共和国中央人民政府网站：http://www.gov.cn/xinwen/2018-09/26/content_5325534.htm,浏览日期：2020年12月20日。全面阐述了实施乡村振兴战略的总体规划，为推动乡村振兴和国家治理体系现代化建设指明了航标。突发公共事件的应对是乡村治理现代化建设中对政府要求最高，与民众生命财产安全最为紧要的一项工作。突发公共事件由于其不可预见性、临时突发性、严重危害性，对政府临时性应急处置能力是一种严峻的考验，同时危及普通民众人身健康和财产安全，以及社会公共秩序的健康发展，一旦没有正确的应对处置，就会形成更大的损害后果。突发公共事件应急处置过程中充分发动并协调社会力量的参与，是应对突发公共事件的有效方法之一[1]通过法律规范、行政措施约束等一系列手段，依法有序地对突发事件所造成的危害后果做好防范、处置，才能尽可能减少损失。探究乡村振兴战略下，法治在应对农村重大突发公共事件防控中的价值和路径，发挥法治的保障性作用，在法治的框架内，整合各种力量，才能实现依法防控、处置突发公共事件，实现公共利益维护和公民个人私权利保障衡平之目的。

一、考察：乡村治理中重大突发公共事件之特征辨析

突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。[2]重大突发公共事件的特征包括：一是临时突发性。公共突发事件的发生，往往提前没有征兆的突然发生，或者出现的现象不容易被发觉，并迅速发展变化，人力在一定程度上难以及时控制。二是利益公共性。突发事件一旦在某一特定区域内爆发，就会对该区域内所有个体产生影响，包括个人权利、社会秩序等。如果不能及时有效处置，就会出现个人健康受到威胁，财产受到损失和社会秩序混乱，甚至产生次生危害，形成更大的损失。三是损害后果的严重性和紧迫性。此类事件涉及面广，必须借助国家和政府的公权力紧急调度全社会人力、物力采取有效措施及时处置，才能化解危机。四是影响的全局性。突发公共事件对一定区域内的人和财产都会造成严重损害和巨大的影响，关系到全社会的整体安全和全局利益，需要采取紧急应对措施，方能减少损失、处置灾情。五是行政决策的非程序性。紧急状态需要紧急处置，面对重大突发公共事件，政府应在基本法治原则保障的基础上启动紧急管理模式，社会进入高级别的应急响应状态。

二、检视：我国重大突发公共事件法治保障中存在的问题

我国近几年来在重大突发公共事件立法、法治保障上均取得了一定效果，成熟的运用法律手段控制了类似于非典病毒疫情等重大突发公共卫生事件，[3]制定了诸如《中华人民共和国传染病防治法》《国家突发公共事件总体应急预案》《中华人民共和国突发公共事件应对法》等规范性法律法规，为正确有效处置突发公共事件奠定了基础。但整体上分析我国公共突发事件应急管理体系和相关法律法规，仍然存在着对公权力规范、危机处置的长效机制规定等不足问题。细细研读，尚存在几个方面的问题。

（一）现有法律制度原则性规定较多，但具体实施细则缺失，制度适用存在混乱[4]

关于重大突发公共事件的规定，我国现有的法律规范以2007年全国人大常务委员会通过的《中华人民共和国突发公共事件应对法》为主体，同时也先后制定了诸多法律规范，如《中华人民共和国传染病防治法》《国家突发公共事件总体应急预案》《重大动物疫情应急条例》《国家自然灾害救助应急预案》等等，但这些规定相对原则，配套措施较少，部分内容缺乏一致性和延续性。如2013年6月修订的《中华人民共和国传染病防治法》共九章八十条，但全文从总则部分到具体传染病的医疗救治分项，整部法律规定了传染病的发现、控制、救治要符合治理要求和标准，以及处置时应采取相应措施，但对具体的标准、措施、程序的规定均较为粗糙，没有具体细化性规定。再如该法第六十一条第二款规定：“地方各级人民政府应当保障城市社区、农村基层传染病预防工作的经费。”但经费保障的主体，如何进行经费保障等均尚未明确。同时，缺乏特殊时期行政权运作的明确程序规范，使危机处置工作中各项工作依法规范化推进尚难以完全实现，突发事件的法律保障基础和成效有待明确和加强。

（二）突发公共事件处置的常设性应急机构设置及运转程序的法律规定缺失

我国广大农村地广人稀，经济文化、医疗水平、政府服务能力等较为落后，集多种职能于一身的乡镇一级政府在面对重大突发公共事件的应急处置过程中，无论资源配置、业务能力、经费保障等各个方面均存在严重供给不足。重大突发公共事件的有效处置，需要全社会共同协作、资源的宏观调配、资金的大力保障。这就需要一个能够统一协调，有效统筹各个部门工作进度的应急处置常设性机构，确保工作顺利开展。为了有效应对突发公共事件，我国在2018年成立了国家应急管理部，对应急管理的部分力量进行了整合，但这在乡镇层级尚未涉及该项改革，使广大农村没有关于应急处置工作的专门机构，各项工作推进缓慢。纵观地方政府突发公共事件应急组织体系，依然还存在着不同程度的缺陷。[5]保障应急职能在法治框架下慢慢步入正规，有效处理、应对农村突发公共事件，成为政府在推进市域治理现代化过程中一个需要长期研究的内容。

（三）突发公共事件中行政权力的行使没有明确的法律依据

为了有效应对突发公共事件，《中华人民共和国突发公共事件应对法》等法律规范对突发公共事件中紧急状态下行政权力的授予、行使等内容进行了规定，但立法机构长期受“宜粗不宜细”“太细容易固化行政权”“注重地域差异”等立法原则的影响，这些规定均原则性、灵活性富余，而细致性、规范性不足。对危机状态下应急权力的具体行使机构、授予范围、具体的运行程序等均未作出细则性规定，导致具体性法律授权很难实现依法有序运转，且实效性较差。缺乏法律的预先规范，必然导致具体应急处置工作的无序和行政权运行中极易招致公众的质疑。我们应当对紧急状态的认定、紧急状态权的实体内容和运行程序、公民权利的保障和救济等作出统一细致的规定，起到细化落实宪法和统帅其他专项危机治理立法的作用。[6]

（四）传统公权力面前一味强调“牺牲小我”的儒家思想，使公民私权利保障制度缺失

面对公共应急事件，为了保护公共法益，以牺牲较小的个体利益换取较大的公共利益，如捐钱捐物、进行自我隔离、个人信息的收集等，这种为了维护社会公共利益，损害个人人身财产权利的行为是有明确法律规定的，也符合中华民族传统美德。但具体实践中，关于公民哪些个人权利应当被克减、可以被限制，个人权利被不当侵害时如何寻求救济等等，这些基本问题的解决，现有的相关法律规范、规章制度鲜有涉及，成了“说不清道不明”的空白场域，使牺牲公民个人权利一度被绝对化，容易引起舆论风波，影响突发事件处置过程中公权力的行使。公民权利的克减一要注意克减的主体、情形及具体权利，二要注意克减的依据。[7]

（五）个体自发救援行为体现了困难面前互帮互助的传统美德，但缺乏制度规范和引导

民间救援力量人数庞大，作为国家救援的辅助，如果能规范引导，其对于突发灾害的救援能事半功倍，弥补国家救援力量之不足，但如果缺乏规范性指导，反而会给救援工作“添堵”。例如汶川大地震发生之后，由于缺乏及时有效地信息宣传，缺乏政府的正面组织和引导，短时间之内通往震中的各条道路就被来自各方民间救援力量堵的水泄不通，都急于到达震中施救，但皆被“卡壳”在行进途中，政府的救援力量也无法顺利集结，导致规模化的救援行动一度被延误，一定程度上影响了救援工作的及时性开展。新冠疫情爆发期间也出现了类似问题，为了疫情防控，有效隔断疫情传染源，部分地方民众自发采取挖路断桥、封门堵窗等极端措施，一定范围内起到了防控疫情之目的，但也导致紧急情况下包括救护车辆、警用车辆、救援物资运输车辆等特种和紧急车辆的无法顺利通行，大量应急物资被阻挡在外，无法及时运输和发放，形成民众更大的恐慌。

三、规范：重大突发公共事件法治保障的基本原则

当重大公共事件突发，行政权的运行更应遵守基本的法律原则，高效规范的应对危机、处置应急事件。行政权的运作依法进行、取信于民，民众才会积极配合并主动参与到突发公共事件的处置之中。

1.依法行政原则。依法治国、依法行政是公权力运转的基本要求，任何状态下行政权的行使都应限制在宪法、行政法等法律法规授权的范围内，如果背离法治的轨道，就会失信于民，政府的应急处置权也可能被滥用。这不仅不能有效应对突发的紧急事件，还会造成消极的后果，给公民的权利和社会稳定产生不应有的损害。

2.措施适度原则。面对重大突发公共事件，政府采取的任何一个错误的决定都有可能给公众安全和社会秩序雪上加霜，造成更大的民众恐慌。公权力应依法实施，确保行政权力的行使在法律允许的适当范围内。应对危机要措施得当，对公民权利的限制或侵犯要符合适度原则。

3.科学处置原则。众多重大突发公共事件，一旦爆发，因为其领域的特殊性，在救援及防控处置时，都具有很强的科学性，科学规范化操作，才能有效处置突发事件。常规的政府救援模式，不仅无法应对危机，还可能会使危机进一步恶化，天津港“8·12天津滨海新区爆炸事故”中救灾人员大规模的伤亡案例就是血的警示。①据腾讯新闻报道，截至2015年9月11日下午3时，“8·12天津滨海新区爆炸事故” 遇难者总人数165人，其中公安消防人员24人，天津港消防人员75人，民警11人，其他人员55人。失联者人数为8人，其中天津港消防人员5人，其他人员3人。因此，应对重大突发公共事件时，应当充分考虑不同突发事件的各自特点，做好风险评估，配备相应的专业性人才，进行危机处置或进行专业化应对的指导，以达到更好的防控、处置效果。

4.权利保障原则。重大突发公共事件面前，为了积极、快速、有效的处理和控制重大突发事件造成的危机，政府可以采取极端措施限制公民个人权利，来保护更大的社会公共利益和维持危机下的社会秩序。但不管面对何种危机，采取何种紧急措施，政府需要保障诸如公民的健康权、人身安全等最基本的权利，这是现代法治和民主的基础，也是重大突发事件应急处置的一个正当且合理的出发点。

5.权力集中原则。对重大突发公共事件的处理，需要政府各部门的通力协作，法律要赋予重大突发公共事件应急处理机构相对集中的行政权力，确保及时调度各方救援力量、快速分发应急救援物资，甚至是临时性的交通管制、区域封锁等。灾难之下，必须当机立断，应当建立以中央为中心，地方各部门为基本单位的应急处置工作体系，保证分工明确、权责统一、高效运转的管理模式。

6.权力制约原则。处于重大突发公共事件爆发的特殊时期，行政权力较之一般情况更需要具有强烈的集权性和扩张性，只有这样，才能合理调配资源，对紧急出现的重大突发公共事件进行有效的处置。但即使是重大突发公共事件爆发的特殊时期，行政权力也同样需要制约，使其符合最基本的行政法治原则，且做到依法授权，否则就有可能会发生权力滥用的危险。

7.行政应急原则。是指在紧急情况下，为了保障重大社会公共利益和公民权利，维护社会秩序，在法治建设相对滞后的情况下，政府在法律授权范围内，可采取相应的行政应急措施，以更好地临时应对突发危机，及时有效的处置重大突发公共事件。

四、进路：多维度完善农村突发公共事件防控中法治保障的路径

我国广大农村地广人稀、资源不均，在应对重大突发公共事件中力量相对薄弱，需要举全社会之力，在国家层面和上级政府的统筹推进下，在法律授权的范围内，通过立法及行政法、民法、刑法等各方法治保障力量的综合运用，方能实现有条不紊、规范有效的应对突发公共事件。

（一）立法层面：完善法律法规制度体系，用科学规范的法律法规应对重大突发公共事件[8]

关于突发公共事件的应急处置，我国法律体系尚不完备，大部分仅有原则性规定，没有实施细则的配套。面对突发公共事件，各级行政部门不敢逾越红线、灵活处置，不能发挥出制度规范的导向作用。如《中华人民共和国突发事件应对法》规定应急处置与救援的第四章第五十二条，该条规定了人民政府必要时对应急救援设备、设施、场地等物资的征用权力，对如何操作，规定尚不完善。目前我国对突发公共事件下之行政权行使的规定尚不完善，没有明确的细致性程序方面的规定，在具体修改完善的过程中应以宪法中应急条款的规定为圆点，准确界定突发公共事件应急处置的程序、行政权力行使、监督管理、社会救助等方面的内容，以及与重大突发公共事件相关的违法行为打击、矛盾纠纷化解、救济机制的建设、市域社会治理等体系建构，为突发事件的应对提供理论基础和有效制度支持。

（二）行政法层面：发挥行政职能，完善行政征收征用、强制隔离等行政执法程序

我国的行政应急法是以应急行政行为作为调整对象，为政府防范和应对突发事件的活动提供合法性。[9]要发挥行政法对行政权指引、规范、监督的价值导向作用，防止行政权力违法或被滥用，配合“三治”结合的社会治理体系建设，①十九大报告提出：“加强农村基层工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”十九届四中全会提出：构建基层社会治理新格局。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。为推进突发公共事件的有效应对提供公权力救济供给。

1.规范征收征用制度的行使。在征收征用的利益博弈中，最强势的是公共利益，最弱势的是公民利益。[10]面对公民利益保护与公共利益维护之间的冲突，完善征收征用的相关行政法规，不仅能保障突发公共事件处置中征收征用工作合法有序进行，提升行政行为的公信力，实现应急救援物资及时到位，全民上下一心共同应对突发公共事件，也能避免公权力对公民合法财产权利的不当侵害，保护公民个人的切实利益。

2.规范化的运用行政强制隔离措施。在处置非典、新冠疫情等突发公共卫生事件的过程中，强制隔离措施作为切断传染途径，控制疫情最原始也是最为有效的措施之一，起到了举足轻重的作用。通过突发事件应对法、行政法等法律规范明确规定公安机关、医疗机构、社区，以及其他被授权的部门和社会组织实施强制性隔离措施及实施程序，能够有效防控、应对突发疫情。通过法律法规依法规范强制隔离制度的实施，减少权利、公权力和私权利之间的法益冲突，能规范行政行为、聚合人心，使广大民众团结起来，积极参与公共突发事件的处置。

3.推进市域治理现代化，稳定市场经济，保障危机应对的经济基础和社会基础。面对乡村公共事件突发，政府在行政权行使方面要加大法治保障和政策支持力度，及时有效推进企业复工复产，稳定市场经济秩序。在政府履职、服务协调层面，要加强法律的稳定性和政策支持力度，优化政府在市场监督管理过程中的服务审批流程。通过税收倾斜、利息减免、成本补贴、节能减排支持等措施，为企业减负，优化市场经济体制下企业营商环境，推进市域治理现代化。

（三） 刑事层面：严厉打击中推进社会治理，维护社会秩序

刑法是最严厉的社会治理手段，通过刑罚从严从快的打击涉及突发公共事件期间的各类违法犯罪活动，能维护灾区社会公共秩序和市场经济秩序的正常化，为有效应对农村突发公共事件提供基础。

1.严厉打击突发公共事件期间的违法犯罪行为。在公共事件突发时期，各种矛盾纠纷会不断被放大、恶化，利益纠葛复杂交织。如果牵涉其中的违法犯罪行为不能得到及时有效惩处、制止，民心就会不稳，社会就会混乱，危及公共安全和社会治理。通过严厉打击违法犯罪活动，维护正常的社会公共秩序，为突发事件的有效应对提供法治保障，才能从源头上最大化消减民愤和民怨，稳定民心。同时，通过突发事件中违法犯罪活动的及时打击惩处，可以树立政府公信和司法权威，警示、规范、评价和指引其他民众的社会行为。

2.提升法治权威，依法进行从严从重惩处。依托最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》等应急期间的法律法规，辅之以《刑法》《传染病防治法》《食品卫生法》《突发事件应对法》等，通过这些法律规范共同应对突发公共事件，打击相关违法犯罪活动，才能保障人民群众的生命财产安全和维护正常的社会秩序，推进应急处置各项工作的顺利开展。

（四）民商法层面：优化应对重大突发公共事件经济保障体系

应对重大突发公共事件是一项、系统性工作。我国应在物权法、债权法、商主体法、保险法、合同法等多方领域中建立一套突发性公共安全事件的综合对应制度和补偿制度，[11]以此做为乡村社会应对突发公共事件中经济发展和社会稳定保驾护航的根基。

1.建立应急资金基金会托管制度，规范资金的筹集和管理。“一方有难八方支援”，历来是中华民族的传统美德。面对突发灾害，大量的国家财政拨款、爱心捐款等资金会通过各种途径，向灾区涌来，这些救助资金会在短时间内快速汇集，对管理机构形成诸多挑战。当前，我国的应急资金管理与使用还存在资金支出结构不合理、资金使用不规范、管理不科学等问题。[12]传统的资金、物资管理运转模式由于信息的不公开不透明，一直受到各种舆论“非议”，损害政府公信力的同时影响危机事件的有效处置。通过建立具有应急救援资金管理职能的专业基金会，实现对应急资金和物资的统一管理。在需要资金时，由政府进行公示后统一调配，将物资管理权和分配权分离，这是一种成熟且高效的商业运作模式，能防范资金管理使用风险和消减民众的“合理怀疑”。

2.完善保险救助机制建设，实现社会保险全覆盖、多层次、可持续发展。社会保险制度作为保障经济发展和社会稳定，平抑经济波动的手段。面对突发公共事件造成的巨额损失，通过民商事法律规定中的社会保险救助机制，能消除灾害造成的财产损失，保障当事人的合法权利。通过保险赔付，实现突发公共事件中的灾难分担和社会救助作用。要不断拓宽社会保险救助的深度和广大，鼓励全民树立保险防范风险意识，实现应保皆保和政府兜底保障机制，为应对突发事件提供不时之需。

3.充分发挥司法职能，为恢复重建提供强有力的司法保障。突发公共事件发生后，在抢险救援、灾后重建特殊情境下会在经济运转、合同履行过程中形成一系列不可抗力和情势变迁情形。这些社会经济关系的调控，需要充分发挥司法能动作用，通过法律法规的既定规则和公平交易原则共同加力，正确分配各自地权力和义务，才能维护民事主体在社会经济活动中平等的财产权利，优化营商环境，促进社会经济正常发展，积极修复受损的市场经济关系，维护社会发展之基。

4.大力开展普法宣传教育，提高广大民众法治素养和突发事件应对意识。普法宣传，不仅能增强普通民众的个人权益保护、公共安全和防范风险的意识，增强避险自救能力，还能够消除民众紧张和恐惧情绪，有效应对突发公共事件。加强法律宣传教育，通过送法下乡、事件追踪报道、司法案例宣传等形式，多角度进行应急法制宣传报道，增强普通民众规则意识，规范他们的社会行为，让每一个民众认识到何种行为属于违法行为，以及违法之后面对的惩处后果，为应急处置工作提供舆论宣传保障和宽广的社会民意支持。

余论

法治为突发公共危机的防控、处置，灾后恢复重建提供了强有力的保障。面对重大突发公共事件，政府的应急管理要以保障社会整体利益为最高目标，强调应急治理的制度统摄能力。[13]政府对危机的规范化应急处置，其行政权的运转需要严格控制在法律法规授权的范围内行使。通过完善的法律体系规范行政权的行使，实现应急物资等资源的有效调配，促成矛盾纠纷的化解，严厉打击违法犯罪行为等等，这些都需要用法治手段，以此准确应对重大突发公共事件，修复受损的社会经济关系。[14]我国约三分之二的人口在农村，农村突发公共事件的有效应对是一个需要长期研究的课题。在突发公共事件特殊时段，既要保证权力的高效行使，也要将行政权力的运转控制在合法、合理、适度的范围之内。这样既能及时有效的应对突发事件，保护社会公共利益，又能限制行政权力的过度扩张和对公民个人利益的不当侵害，这是做好重大突发公共事件应急处置工作的方向，也是必须依靠的社会基础。[15]