习近平关于请示报告制度重要论述的多维阐释

吴少华

〔河海大学 马克思主义学院，江苏 南京 211100〕

请示报告制度是党的一项优良传统和政治制度，对加强党的领导、维护党的权威，特别是在统筹“四个伟大”上发挥着重要的推动作用。党的十八大以来，习近平总书记先后在多次会议和重要讲话中论及请示报告制度的重要性，这些重要论述覆盖了“四个全面”战略布局和“五位一体”总体布局的各个方面。2019年1月，《中国共产党重大事项请示报告条例》颁布，这部单独以请示报告为主体的党内法规，推动了请示报告制度不断走向法律化和规范化，是习近平总书记关于请示报告制度重要论述科学内涵的深刻体现。本文从理论、实践、现实和价值四重维度来阐释习近平总书记关于请示报告制度的重要论述，尝试对请示报告制度“从哪里来”“为何提出”“有何作用”等问题进行系统解读。

一、理论之源：请示报告制度是马克思主义政党纪律建设的内在属性

请示报告制度作为一项重要的政治、组织和工作纪律，有着十分深远的理论渊源，马克思、恩格斯和列宁对请示报告制度都有过深入的实践和探索。请示报告制度蕴含在马克思主义政党纪律建设之中，通过对党组织和党组织之间、党组织和党员之间的沟通和管理，维护马克思主义政党的团结统一，拥护党的权威和集中统一领导，是马克思主义政党纪律建设的内在属性。习近平总书记关于请示报告制度的重要论述，明确回答了请示报告制度“从哪里来”的问题。

1.马克思和恩格斯对报告制度的理论奠基

马克思和恩格斯在共产主义运动的实践中，较早认识到了无产阶级政党纪律建设的重要性。马克思指出，加强纪律建设是由无产阶级面临的现实状况和自身光荣使命决定的，无产阶级政党“必须绝对保持党的纪律，否则将一事无成。”[1]他们在对无产阶级政党纪律建设的探索和实践中，逐步形成了请示报告制度的思想雏形。一方面，为反对资产阶级的残酷剥削和统治，各党组织之间需要加强沟通，党员和下级党组织也应及时向上级组织报告个人和地方状况；另一方面，为使全世界无产者联合起来，实现全人类解放的远大理想，同样需要各国党组织之间的交流报告来保证各项决议顺利执行，达到无产阶级政党的团结统一。马克思和恩格斯对请示报告制度的探索是从报告制度开始的。1847年，在他们共同领导下，世界上第一个工人阶级政党——共产主义者同盟成立，并制定了由二人共同起草的《共产主义者同盟章程》(以下简称《章程》)。这部具有无产阶级政党党章性质的《章程》以报告制度为视角，明确规定了政党的政治纪律和组织纪律。在政治纪律上，规定盟员“不得参加任何反共产主义的(政治的或民族的)团体并且必须把参加某团体的情况报告有关的领导机关。”[2]在组织纪律上，强调“任何一个盟员迁居时须事先报告本支部的主席”；[2]573“盟员至少每三个月同所属区部委员会联系一次，支部每月联系一次。”[2]574-575同时还规定每个区部向总区部、总区部向中央委员会也要报告本地区的工作。通过盟员之间报告与沟通的形式加强党的纪律建设，是无产阶级政党加强自身建设的伟大创举，不仅加强了同盟的领导，而且也强调了同盟内部的沟通和管理，更为重要的是，它为请示报告制度奠定了重要的理论基础。

2.列宁对报告制度理论的丰富发展

列宁在继承马克思和恩格斯关于党的纪律建设的优秀成果基础上，进一步丰富了无产阶级政党建设特别是报告制度的理论。在政治纪律上，列宁禁止党组织和党员发表任何派别言论，如果对党的工作或言论提出批评应该向党的地方和中央组织报告。在组织纪律上，列宁强调党的所有负责人员必须向党员报告工作，同时“地方组织应当至少每两个月提交一次关于自己活动的书面报告；县委员会提交省委员会，省委员会提交党中央委员会。”[3]在财政纪律上，针对共产国际对各国无产阶级政党提供的帮助中出现的贪污腐败等行为，列宁指出：“必须绝对准确地执行共产国际执行委员会的所有指示，特别是要准确地执行向俄共中央绝对详尽、迅速、正确地报告每一戈比开支情况的一切必要规定和条件。”[4]列宁之所以如此重视以报告的方式来加强党的纪律建设，与其面临的国际形势和党员现状密切相关。要夺取革命的胜利，需要坚强的领导核心，建立起有着严格纪律的组织队伍，以统一的行动应对资产阶级和沙皇的残酷统治。此外，在新生的苏维埃政权中，小商品生产者占大多数，涣散、懦弱、盲目等问题较为突出，需要加强对他们的管理，以严格的纪律来克服被侵蚀的危险，增强党的凝聚力和战斗力。列宁充分认识到了报告制度对维护党的权威和集中统一领导的巨大作用，因而不论在革命时期还是在巩固苏维埃政权时期，都突出强调通过报告制度来加强党的纪律建设，从而在党内成功建立起了“铁”一般的纪律，维护了布尔什维克的团结统一，推动了苏维埃事业的顺利发展。

马克思恩格斯创立并由列宁继承发展的报告制度，是无产阶级政党请示报告工作制度的渊源，同时也为习近平总书记关于请示报告制度的重要论述奠定了坚实的马克思主义基础。习近平总书记充分认识到请示报告制度是无产阶级政党纪律建设的重要手段，在借鉴马克思主义经典作家关于报告制度的探索和实践的基础上，进一步将请示报告制度具体化为政治纪律、组织纪律和工作纪律。通过党组织和党员的请示报告，树立党中央的权威并实行集中统一领导，以严肃的党的纪律和政治生活来推进党的建设。总体来说，请示报告制度渗透在无产阶级政党纪律建设之中，是无产阶级政党纪律建设的内在属性。

二、实践之径：请示报告制度是执行民主集中制的有效工作机制

民主集中制是党的根本组织原则和领导制度，是维护党的权威和领导的重要体现。习近平总书记指出：“请示报告制度是执行民主集中制的有效工作机制。”[5]党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将集体意志上升为法律意志，把请示报告制度蕴含在党章和党内法规之中。从实践维度来看，请示报告制度作为执行民主集中制的工作机制，对于落实“四个服从”、加强上下级之间的沟通，起着重要的作用。

1.请示报告制度是落实“四个服从”的重要途径

坚持“四个服从”是民主集中制的一项基本要求，即党员个人服从党组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全体各个组织和党员服从党中央。落实“四个服从”首先要求全体党员在思想观念上树立服从意识，树立党是最高权威的观念，自觉拥护党的权威和集中统一领导。请示报告制度要求党员和领导干部向所在(属)党组织请示报告、下级向上级请示报告，这些要求同“四个服从”的核心内涵是一致的，具体表现在：

一是党员个人服从党组织。每一个党员都是党组织的细胞，党员个人只有服从党组织，才能形成巨大的合力，增强党的凝聚力和战斗力；倘若党员不执行党组织的决定，各行其是，就如同一盘散沙，一击即碎。党章强调：“党员个人代表党组织发表重要主张，如果超出党组织已有决定的范围，必须提交所在的党组织讨论决定，或向上级党组请示。”[6]党员向党组织请示报告，其目的就是维护民主集中制，维护党的权威。只有在思想上树立了以党中央为核心的观念，才能够在实际行动中贯彻执行。二是下级组织坚决服从上级组织。上级党组织和下级党组织之间是帮助指导与坚决服从的关系。党章规定：“下级组织如果认为上级组织的决定不符合本地区、本部门的实际情况，可以请求改变；如果上级组织坚持原决定，下级组织必须执行，并不得公开发表不同意见，但有权向再上一级组织报告。”[6]党中央通过集体决定将决策部署下发给地方或基层党组织，党的下级组织以坚决服从上级组织的决定为前提，坚决贯彻党中央的精神，不得随意改变或变通；下级党组织要经常主动向上级党组织汇报工作，重要事项主动请示。三是全党服从中央。各级党组织只有坚决服从党中央的决定，才能在执行过中形成巨大的合力，维护整体的利益。在党的历史上，也曾出现过不服从党中央的决定，给党和人民带来巨大危害的事例。例如在1936年红军长征途中，张国焘带领红四方面军擅自改变党中央的策略，在重大事项上不执行党中央的决议和报告，“另立中央”，破坏全党全军的团结，给党和军队造成巨大的损失。全党服从中央，其重要表现就是，全国人大常委会、国务院、全国政协，中央纪律检查委员会，最高人民法院、最高人民检察院，中央和国家机关各部门，各人民团体，各省、自治区、直辖市，其党组织要定期向党中央报告工作。[7]以中共全国人大常委会党组为例，2013年至2018年共向党中央请示报告202件次。[8]各级党委(组)向上级组织请示报告，已经成为贯彻执行民主集中制的优良传统。

2.请示报告制度是沟通上下级之间的桥梁

党的上级组织要经常听取下级组织和群众的意见，解决群众生活中的问题，这是民主集中制的另一基本原则。这一原则与请示报告制度的内在逻辑相一致，呈现出一种双向互动、相互沟通的过程，即党的下级组织把在工作中收集到的群众的问题、意见向上级报告，让上级组织聆听群众的心声，切实了解政策执行情况；在解决群众问题过程中一些重大问题或重要事项需要上级决策的，也要及时向上级组织请示或由上级组织批准。这种双向互动的过程，促进了上下级党组织之间的沟通，有利于政策方针的贯彻落实，在地方党组织和基层党组织之间尤为明显。

基层党组织是党联系群众的重要纽带，一头连着群众，一头连着党的政策。如果基层党组织在政策执行过程中不严格遵循请示报告制度的相关规定，那么上下级组织之间就无法得到及时的沟通和反馈，已经存在的问题和矛盾会越来越大，甚至出现随意决策，歪曲、偏离政策方针的现象，严重危害群众利益，破坏党的团结和执政基础。加强基层党组织的请示报告工作，将群众反映最强烈的问题和呼声在报告中反映，才能有效解决群众中的问题。2019年颁布的《中国共产党农村基层组织工作条例》第10条规定：村党组织“讨论和决定本村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设以及乡村振兴中的重要问题并及时向乡镇党委报告。”这一规定要求基层党组织向上级党组织报告工作，从而实现上下级之间的良性互动，最大程度地发挥党组织的战斗堡垒作用。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在制定党内法规时以民主集中制为核心，并将请示报告制度贯穿在党内法规之中，体现了党中央对民主集中制原则的重视。请示报告制度以民主集中制为主线，将民主集中制原则贯穿其发展的始终，促进了请示报告制度的完善；同时，请示报告制度的贯彻执行又推动了民主集中制在具体工作中的落实。二者相辅相成，相互渗透。将请示报告制度作为执行民主集中制的重要工作方法，有利于党员干部从思想上和行动上形成请示报告的制度自觉，推动党的政策的贯彻落实，维护党的权威和集中统一领导。

三、现实之基：请示报告制度是实现宏伟战略部署和解决党内问题的需要

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征和最大优势，党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。从现实维度来看，习近平总书记关于请示报告制度的重要论述，系统回答了 党为什么重视请示报告制度的问题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央部署了一系列战略目标，这些战略目标的实现需要发挥请示报告制度的作用；此外，目前在党的建设中存在的一些问题，也需要进一步运用请示报告制度来加以解决。

1.实现宏伟战略部署的需要

党的十九届五中全会公报指出，要“统筹推进全面建设社会主义现代化国家、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。”[9]国家战略部署宏观庞大，中央通过集体智慧制定政策，并将主要精神下发给各个地方党组织和基层党组织，地方组织执行过程中进一步细化为若干个具体的政策，请示报告制度是保证战略部署有效执行的重要方法。政策执行的好坏事关人心向背。政策在贯彻落实中并不都会一帆风顺，会遇到许多新情况，面临许多新问题。现阶段我国改革已经进入深水区，遇到的都是一些难啃的硬骨头，一方面要求我们“胆子要大”，同时也要“步子要稳”。“胆子要大”，就是要用新的发展理念引领，在这一过程中可能会出现之前无明文规定、需要先行先试的情况，或者是相关举措与现行某些规定相冲突，需要授权才能实施的情况。在这种情况下，就必须确保“步子要稳”，请示报告制度则是保证“步子要稳”的重要措施之一。通过将相关重要事项向上级党组织请示，就可以有效避免出现颠覆性错误，有利于沿着党的正确路线继续前进。除全面深化改革外，全面建设社会主义现代化国家、全面依法治国、全面从严治党，都会涉及一些未出现的需要向上级党组织报告的重大事项，因此需要发挥请示报告制度的作用，以此来保证党的战略部署沿着党的路线不动摇、不偏离。

2.解决党内问题的需要

党的十八大以来，全面从严治党取得了显著成效。但与此同时，在党的自身建设特别是请示报告制度的执行方面，仍然存在着一些问题。一是漏报瞒报。一些领导干部缺乏组织和程序观念，自己独来独往，天马行空，在工作中我行我素，搞先斩后奏，边斩边奏，甚至斩而不奏；个人事项报告不重视，漏报、错报时有发生。有的下级党组织在向上级报告时作表面文章，只报好事和优点，对于坏事和问题只字不提，弄虚作假、欺上瞒下。二是不请示不报告。一些党组织认为请示报告是一项可有可无的程序，既浪费时间又导致效率低下，因此在处理一些重要事项时，事前不请示、事后不报告，将请示报告制度仅停留在口头上而缺乏贯彻落实的实际行动，导致这一重要制度成为一种摆设和形式。三是借请示报告大作表面文章，掩盖和推卸责任。部分党员干部将一件需要报告的大事分成若干不用汇报的小事，逃避上级的监督，让组织程序空转。还有一些党员干部无论大事小事还是琐事都要请示报告，表面上是在遵守组织程序，实际上，一方面是借请示报告工作评功摆好、搞形式主义，来应付上级组织检查，应对考核程序，以便能够更好地升迁；另一方面是将请示报告当成挡箭牌，将执行请示报告制度作为掩盖自己能力短缺、不善作为的短板，出了事将责任推脱给别人或者上级组织身上，成为自己明哲保身的护身符。这些问题都对党产生了巨大的危害，严重损害了党的执政基础，破坏了党的政治生活和组织纪律，严重破坏了党的先进性和纯洁性。

针对上述问题，习近平总书记指出：“请示报告制度是组织纪律的一个重要方面……该请示的必须请示、该报告的必须报告……该请示报告的不请示报告，或者不如实请示报告，那就是违纪，那就要严肃处理，问题严重的就不能当领导干部。”[5]767-768党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央身体力行、率先垂范，带头维护好请示报告制度，加大对违反请示报告制度的监督和惩处，对于违反请示报告制度的现象，出现一起，查处一起。同时系统整理党内法规，并将请示报告制度融合在纪律条例、监督条例、问责条例等党内法规之中，以党纪党规的形式固定下来，推动了请示报告制度的规范化发展。

四、价值之维：请示报告制度是统筹推进“四个伟大”的重要举措

“四个伟大”是以习近平同志为核心的党中央在党的十九大上提出的治国理政方针，是新时代引领中国特色社会主义发展、实现中华民族伟大复兴的基本遵循。从价值维度来看，习近平总书记关于请示报告制度的重要论述回答了请示报告制度“有何作用”的重大问题，即请示报告制度是推进“四个伟大”的重要举措。

1.请示报告制度推进伟大斗争

当今世界正面临百年未有之大变局，多方面的困难和挑战倒逼中国共产党进行伟大斗争的实践。通过部署符合中国国情的战略和举措，敢于和重重困难做坚决斗争，以踏石有印、抓铁有痕的毅力面对党内外的各种斗争和挑战。在进行社会主义市场经济体制改革、全面从严治党、反腐败斗争等一系列的伟大斗争时，通过落实请示报告制度，将斗争中遇到的新情况、新问题向上级党组织报告，一些创新事项或先前未遇到的情况及时向上级请求指示。通过加强党组织和党员、领导干部制度执行的监督，督促请示报告的主体将包括喜和忧、功和过、结果和过程在内的种种事项向上级党组织报告，有利于上级党组织了解政策进展，分析问题、总结经验，在保证重大事项向党组织请示报告的前提下，鼓励政策执行中先试先行的创新，并将积累的经验逐步向全党推广。正是基于发现问题——请示报告——找准解决方法这样的循环往复，党才能更好地解决斗争中的问题和矛盾，进一步统筹伟大斗争的实践。

2.请示报告制度推进伟大工程

推进“四个伟大”，核心是统筹好党的建设伟大工程。请示报告制度是推进党的建设和全面从严治党的重要举措。发挥请示报告制度的价值，有利于进一步加强党的权威和集中统一领导，推动全面从严治党向纵深发展。对于党组织来说，深化党组织对请示报告制度重要性的认识，并将其体现在具体行动之中，例如相关重要会议精神和决策部署落实情况、“三会一课”等制度执行情况、党的建设情况等向上级党组织的报告，有利于解决基层党组织党的建设弱化、虚化等问题，促进基层党建工作。对于党员干部来说，请示报告制度加强了对党员干部的监督和管理，增强了党员干部进行请示报告的行动自觉，有利于增强党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力，保持党员的先进性，有效破解领导干部中的分散主义、圈子文化现象，增强党内团结，更好发挥党的先锋模范作用。

3.请示报告制度推进伟大事业和伟大梦想

实现伟大梦想，必须推进伟大事业。请示报告制度在推进伟大事业上的巨大价值，主要表现在“四个全面”的战略布局上。在全面建设社会主义现代化国家过程中，将遇到的困难向上级党组织请示报告，能够及时发现并有效解决现代化建设过程中的一系列难题；在全面深化改革中，通过请示报告把创新和需要先行先试的事项向上级请示，将加速推动全面改革向纵深发展；在全面依法治国中，把请示报告制度贯穿在法律和党内法规之中，将促进依法治国基本方略的实施；在全面从严治党中，请示报告制度有利于让党员干部在思想上树立请示报告的制度自觉，坚决维护党的权威和集中统一领导，维护党的团结统一，进一步增强凝聚力和战斗力。党组织和党员、领导干部对于请示报告的制度自觉，将助推全体党员牢记初心和使命，将人民群众的利益放在首位，在统筹推进伟大斗争、伟大工程、伟大事业的过程中积蓄力量，助力实现中华民族伟大复兴的中国梦。