我国公共数据开放的地方立法研究

摘要：我国目前的公共数据开放立法尚处在起步阶段，相关地方立法呈现出立法数量较少但呈增长趋势、立法名称多样化、立法模式多元化的特点。从责任主体、开放范围、开放形式、开放程序、制度保障、法律责任等方面对七部代表性地方立法进行比较分析，发现我国公共数据开放领域的地方立法在形式上存在缺乏专门立法、立法名称导致规制范围限缩、立法效力层级偏低等问题，在内容上存在责任主体范围过窄、开放范围不确定、开放形式和程序不完善、制度保障不健全等不足。以上问题需要通过制定公共数据开放专门立法、扩大责任主体范围和开放范围、完善开放形式及开放程序、加强制度保障建设等措施加以解决。

关键词：公共数据;数据开放;地方立法

中图分类号：D922.1     文献标志码：A      文章编号：1672-0768（2021）06-0055-07

一、大数据时代的公共数据开放立法

美国学者阿尔温·托夫勒在《第三次浪潮》中提出人类迎来了继农业革命和工业革命后的第三次浪潮——信息革命，人类自此迈入了信息社会[ 1 ]。近年来随着人工智能、区块链、互联网+等新技术和新业态的快速发展，信息社会在经历计算机时代、互联网时代后迈入了大数据时代。大数据因具有巨大的开发价值而成为一项极为重要的资源，美国、德国、日本等国纷纷将数据管理提升到国家战略层面，积极制定相关法律政策来把握这一发展机遇。在各类数据中，数量最多、最为核心、最具价值的数据当属公共数据，公共数据是指行政机关以及其他具有公共管理和服务职能的机构在履行职责过程中产生和采集的数据。推动公共数据开放对于促进数据增值和大数据产业的发展具有重要意义，全球已经有超过60个国家制定了公共数据开放计划。

我国同样重视公共数据的开放共享和发展应用，在《十四五规划和2035年远景目标纲要》中明确提出要建立健全国家公共数据资源体系，扩大基础公共信息数据安全有序开放。公共数据的安全有序开放离不开法律的保驾护航，回顾近年来的立法动态，我国在公共数据开放领域的立法取得了较大进展：在国家层面，国务院及有关部门先后颁布《促进大数据发展行动纲要》《公共信息资源开放试点工作方案》等多部规范性文件，全面推进我国公共数据的开放和应用;在地方层面，2018年印发的《公共信息资源开放试点工作方案》确定在北京、上海、浙江、福建、贵州开展公共数据开放试点，试点地区率先颁布《贵阳市政府数据共享开放条例》《上海市公共數据开放管理办法（草案）》等法律规范，其他地区在借鉴试点地区经验的基础上，陆续进行公共数据开放的相关立法。我国在公共数据开放领域虽然没有国家层面的立法，但地方人大和政府已经开始了积极探索，相继颁布了一批地方性法规和地方政府规章制度。

尽管我国在公共数据开放领域的立法已经取得一定进展，但仍有诸多需要完善的地方。我国当前对于公共数据开放的理论尚未达成共识，对于公共数据开放的立法实践研究也基本处于空白状态，由此造成了立法中公共数据开放的内涵外延不确定、法律属性不明晰、制度设计简单化等问题。对于公共数据开放立法，试图自上而下、一步到位地完成顶层设计几乎是不可能的，自下而上地探索公共数据开放立法反而更符合我国的国情和实际[ 2 ]。因此，有必要对我国公共数据开放的地方立法予以关注和研究，以此推动我国公共数据开放领域的理论研究和立法实践。

二、我国公共数据开放的地方立法概况

（一）数据统计

截至2021年7月1日，我国涉及公共数据开放的现行地方性法规共有10部（表1），地方政府规章共有19部（表2），其他规范性文件的数量则更为庞大。需要说明的是，公共数据开放并不等同于政府信息公开，二者在制度基础、立法进路、政府角色、政府与公众关系结构等方面均存在显著差异[ 3 ]，尤其是二者在制度形成基础和制度目标上的区别，表明公共数据开放是与政府信息公开有本质区别的独立制度[ 4 ]。因此，公共数据开放立法同样不同于政府信息公开立法，本文统计和研究的对象为公共数据开放的地方立法，不包括政府信息公开的地方立法。

（二）立法特点

从立法主体、立法时间、立法名称、立法模式等角度，对我国当前涉及公共数据开放的10部地方性法规和19部地方政府规章进行分析，可以发现我国公共数据开放地方立法具有以下特征：

1.立法数量较少但呈增长趋势

我国目前共有29部涉及公共数据开放的地方立法，整体上数量较少。从地区分布来看，在公共数据开放领域制定地方性法规的有贵州、天津、海南、山西、吉林、安徽6个省，制定省级政府规章的有福建、浙江、宁夏、上海、重庆、山东、安徽、湖北8个省，拥有公共数据开放地方立法的省占我国34个省级行政区的41%。针对公共数据开放制定地方性法规的有贵阳、沈阳两个市，制定市级政府规章的有成都、南京、无锡、中山、宁波、济南、贵阳7个市，拥有公共数据开放地方立法的市占我国333个地级行政区的2.4%。由此可见公共数据开放在我国还属于较新的地方立法领域，只有贵州省在内的少数几个试点地区在立法实践中走在前列，虽然其他省市在2020年前后陆续进行了公共数据开放的地方立法，但总体来看我国公共数据开放领域的地方立法实践仍处在起步阶段，开展相关立法的省市数量较少。

可喜的是近年来我国公共数据开放领域的地方立法数量呈现逐年增长趋势，2016年仅有《贵州省大数据发展应用促进条例》和《福建省政务数据管理办法》两部地方立法，2017年新增2部，2018年新增4部，2019年新增5部，2020年新增15部，2021年多个省市将公共数据开放的相关立法纳入立法计划。涉及公共数据开放的地方立法数量快速增长，顺应了大数据时代的立法潮流，符合我国安全有序开放公共数据的发展目标。

2.立法名称多样化

在涉及公共数据开放的地方立法文件中，出现了政府数据、政务数据、公共数据三种不同的名称表述，通过解读各地立法文件中对于三个概念的定义，可以大致归纳出三个概念的内涵和外延。政府数据是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的数据。政务数据指的是政务部门在履行职责过程中制作或者获取的数据，但对于政务部门的范围，各地立法形成了三种不同意见：第一种观点認为政务部门只包括各级行政机关;第二种观点认为政务部门包括行政机关以及法律、法规授权具有公共管理和服务职能的组织，持这种观点的法律规范数量最多;第三种观点认为政务部门还应当包括受委托的机构、列入党群工作机构序列但依法承担行政职能的部门。公共数据是指行政机关以及具有公共管理和服务职能的机构在履行职责过程中产生和采集的数据，但对于“具有公共管理和服务职能的机构”范围仍有不同的见解：有的认为只包括事业单位，有的认为包括企事业单位，还有的认为包括企事业单位和社会组织。

通过梳理三个概念在法律规定中的内涵和外延，我们可以发现政府数据的范围最小，仅指行政机关在履职过程中制作或者获取的数据。政务数据和公共数据的内涵和外延大致相同，即都是指行政机关和具有公共管理和服务职能的机构在履职过程中产生和获取的数据，不同的是政务数据侧重从行为主体的角度进行定义，强调数据的获取者是政务部门，公共数据则侧重从行为客体的角度进行定义，突出数据的来源是公共管理和服务领域。但二者并非完全一致，在具有公共属性的领域或空间中，不是通过政府授权职责产生的但涉及公共利益的非私人化数据，不属于政务数据但属于公共数据[ 5 ]。综合上述分析，可以认为公共数据包含政务数据，政务数据包含政府数据。

3.立法模式多元化

当前我国在公共数据开放的地方立法实践中，出现了两种立法模式：一种是针对公共数据开放进行的专门化立法，如《沈阳市政务数据资源共享开放条例》《上海市公共数据开放暂行办法》;另一种是将公共数据开放的相关规定包含在大数据发展应用或公共数据管理中的混合式立法，大多数地方立法都采取该模式。其中混合式立法又细分为几种不同的模式：第一种模式是只对公共数据开放做原则性规定，如《安徽省大数据发展条例》仅规定“各级人民政府和有关部门、单位应当按照国家和省有关规定，通过公共数据共享交换平台、开放平台，有序共享开放公共数据”，但此种立法模式下一般会有另一部地方政府规章对公共数据开放进行详细规定，如安徽省在《安徽省大数据发展条例》之外还制定了《安徽省政务数据资源管理办法》;第二种模式是部分条款涉及公共数据开放，如《吉林省促进大数据发展应用条例》在第二章“数据处理”当中有几条规定涉及公共数据开放的原则、类型、范围、程序，《海南省大数据开发应用条例》在“大数据应用与产业促进”这一章规定了公共数据开放的类型、程序、范围;第三种模式是设专章专节对公共数据开放进行规定，绝大多数地方政府规章都采取该模式。

三、我国公共数据开放的代表性地方立法比较

选举七部具有代表性的公共数据开放地方立法进行比较分析（表3），这七部立法从立法名称来看，包含政府数据、政务数据、公共数据三种不同表述;从地区来看，在南方与北方、沿海与内陆、东中西部、公共数据开放试点与非试点地区的分类下都有各自的代表;从立法模式来看，既有针对公共数据开放的单独立法，也有混合立法;从时间跨度上看，2016年到2021年都有涉及;从效力级别看，既有省级地方性法规和政府规章，也有市级地方性法规和政府规章。

（一）责任主体与职责分工

七部地方立法都明文规定的公共数据开放责任主体有：政府、政务数据管理部门或大数据主管部门、政府其他部门。其中政府充当领导者的角色，从整体上领导公共数据开放工作;政务数据管理部门或大数据主管部门充当推动者的角色，负责对公共数据开放工作进行组织、协调、指导和监督;政府的其他部门充当落实者的角色，在各自的职能范围内做好公共数据开放的相关工作。

除上述三类责任主体外，部分立法中还规定了一类主体同样承担公共数据开放的责任，即行政机关以外的公共管理和服务机构，但这类主体在不同立法中具体指代的对象并不相同，例如《福建省政务数据管理办法》称其为数据生产应用单位，《上海市公共数据开放暂行办法》称其为其他公共管理和服务机构，《济南市公共数据管理办法》称其为公共服务企事业单位。行政机关以外的公共管理和服务机构之所以在部分立法中被规定为责任主体，与该法对“公共数据”内涵和外延的界定有关，立法如果将具有公共管理和服务职能的企事业单位和社会组织等主体在依法履行职责的过程中采集和产生的数据算作是公共数据，那自然便会将其规定为公共数据开放的责任主体。

（二）开放模式与开放范围

七个省市在公共数据开放立法中都秉持“开放为原则，不开放为例外”的原则，在确保国家安全、商业秘密和个人合法权益不受损害的前提下尽可能多地开放公共数据。在开放模式上主要有排除开放和分类开放两种模式：所谓排除开放，是指在排除了不能开放的公共数据后，其他公共数据都应当进行开放，此模式以《贵阳市政府数据共享开放条例》为代表，该条例规定开放涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的以及法律法规规定不得开放的政府数据以外的所有数据;所谓分类开放，是指在对所有公共数据分类的基础上，开放其中无条件开放类和有条件开放类的公共数据。大部分省市的地方立法都采取此模式，但具体分类稍有不同，比较通行的模式是将公共数据分为无条件开放类、有条件开放类和不予开放类，也有立法将有条件开放类用授权开放类或依申请开放类代替，但多数立法中并未规定分类的标准或依据。

对于不予开放的公共数据，部分立法中规定了例外情形，这些例外情况总结起来有三种：第一是种解密或者经过脱敏脱密处理后进行开放的;第二种是相关权利人同意开放的;第三种是经利害关系人申请开放的。当然，对于法律法规规定不得开放的公共数据，并不因例外情况而准予开放。

（三）开放形式与开放程序

各省市的立法对于公共数据的开放形式都做了规定，其中有两项具有共性的规定：一是应当依照开放目录或开放清单进行开放，二是应当通过开放平台进行开放。多数立法只是对这两项原则进行了简单的概括性规定，但有的立法对开放目录作出了具体规定，例如《上海市公共数据开放暂行办法》规定“开放清单应当标注数据领域、数据摘要、数據项和数据格式等信息，明确数据的开放类型、开放条件和更新频率等”。另外，一些省市的立法对于数据本身也作出要求，贵阳市、天津市、山西省、湖北省的相关立法中均规定了公共数据应当以可机读标准格式开放，上海市在立法中还要求对列入开放清单的公共数据进行整理、清洗、脱敏、格式转换等处理。

大部分省市对于公共数据开放程序也作出了规定，绝大多数立法针对不同开放类型的公共数据规定了不同的开放程序：对于无条件开放的公共数据，公民、法人或者其他组织可以直接从政务数据开放平台获取;对于有条件开放的数据采取申请开放制，但对于申请的主体、条件、方式、对象、受理期限、处理结果等具体内容，多数立法没有进行规定，有的立法只是部分涉及，如《天津市促进大数据发展应用条例》规定了“政务数据提供单位应当及时受理数据开放申请，自受理申请之日起两个工作日内，通过开放平台向申请方开放所需数据;不同意开放的，应当说明理由并提供依据”。《湖北省政务数据资源应用与管理办法》规定了“有条件开放的政务数据，应当通过政务数据开放平台向数据提供部门提出申请，说明数据用途、使用时限和安全保障措施等，获得授权后访问。必要时政务数据提供部门可以与申请人签署数据利用协议”。

（四）制度保障与法律责任

根据对七部立法的归纳，可以发现目前我国地方立法中对公共数据开放的制度保障大致有以下几类：第一类是安全保障制度，包括公共数据安全的管理、评估、预警、报告、应急等制度;第二类是物质保障制度，包括经费保障制度和表彰奖励制度;第三类是人员保障制度，包括工作人员培训交流制度、专人专岗管理制度等;第四类是监督制度，既包括内部的检查、监督、评估、考核、建议制度，还包括外部的监督、投诉、举报制度。当然，并不是每部地方立法都对上述四类保障制度做了详尽的规定，其中贵阳市、上海市、湖北省规定的比较系统完善，天津市和山西省的相关制度规定则较少。

对于公共数据开放的责任主体违反相关规定应承担的法律责任，各个地方立法文件中都做了规定，需要承担的法律责任基本相同，即先要求责令改正，逾期不改正的依法给予直接负责的主管人员或者其他直接责任人员处分。但各个立法中对于“由哪个主体做出责令改正的要求”有着不同的规定，福建省、天津市和济南市规定由数据管理机构做出，贵阳市规定由上级机关或者监察机关做出，上海市规定由本级政府或上级主管部门做出，山西省规定由同级人民政府做出，湖北省则模糊地规定由“有关部门”进行。

四、我国公共数据开放地方立法的现存问题

（一）立法形式上的不足

1.缺乏专门性立法

尽管政府信息公开和公共数据开放具有相当程度的一致性，甚至有学者认为数据开放 无论从概念、法律、价值和管理上都是信息公开的一部分[ 6 ]，但二者在制度基础、制度目标、 立法进路等方面存在诸多不同，宜将公共数据开放独立于政府信息公开而进行专门立法（ 1 ）。在立法实践中也可以看出这一趋势，2019年修改《政府信息公开条例》时并没有增加有关公共数据开放的规定，虽然这样做的原因有很多，但至少证明当前不宜将公共数据开放纳入政府信息公开当中去，我国多地在政府信息公开立法外又制定了公共数据开放立法，也证明了这一判断。

当前我国公共数据开放的地方立法仍处在起步阶段，相关地方立法数量较少，地方性法规和地方政府规章加起来只有29部，这其中针对公共数据开放的专门性立法则更少，只有《贵阳市政府数据共享开放条例》《沈阳市政务数据资源共享开放条例》《贵州省政府数据共享开放条例》三部地方性法规和《上海市公共数据开放暂行办法》《贵阳市政府数据共享开放实施办法》两部地方政府规章。公共数据开放是大数据时代下的必然趋势，我国目前缺乏公共数据开放专门立法的现状与此趋势不符，难以对公共数据开放及后续应用进行有效规制，不利于公共数据资源价值的充分实现。

2.立法名称导致规制范围限缩

在涉及公共数据开放的地方立法中，出现了政府数据、政务数据、公共数据三种不同的名称表述，通过上文分析，我们可以发现三种不同名称的内涵和外延并不一致，政府数据的范围最小，政务数据的范围次之，公共数据的范围最大。最大限度地使公共数据得到利用是数据开放的基本目标[ 7 ]，为了最大程度挖掘和发挥公共数据的价值，应当在不侵害国家安全、商业秘密和个人合法权益以及不违反相关法律规定的基础上，尽可能多地依法将公共管理和服务领域的数据纳入开放范围。在命名立法文件时使用不同的概念将会导致规制范围的不同，但我国当前的地方立法中只有浙江省、成都市、上海市、无锡市、宁波市、济南市使用了“公共数据”这一名称，其他立法则使用了政府数据或政务数据的名称，无形之中限缩了该法的规制范围。在责任主体方面排除了企业、社会组织等主体，在开放范围方面排除了企业、社会组织在从事公共管理和服务活动中产生和采集的数据。这种规制范围的限缩一定程度上制约了法律效果的发挥，不符合公共数据开放立法的目的和精神。

3.立法效力层级偏低

在现行的公共数据开放地方立法中，地方性法规所占比例较少，多数是地方政府制定的政府规章。制定省级地方性法规的有5个省，制定省级政府规章的则有8个省，制定市级地方性法规的有2个市，制定市级政府规章的则有7个市。可以看出各地在针对公共数据开放进行立法时更倾向于选择制定政府规章而非地方性法规，虽然政府规章相比于地方性法规具有适时性的优点，但其法律效力层级低，只是对上位法的延伸和具化，不能满足公共数据开放立法在权责设定、内容扩充和制度权威等方面的需要。

（二）立法内容上的不足

1.责任主体范围过窄

随着国家行政由秩序行政向给付行政、再到合作行政的转变，在我国社会转型时期的行政法治实践中一种全景式的公私合作治理新动向正在生成[ 8 ]，越来越多行政机关以外的主体参与到社会公共管理和服务中来，大量的公共数据都掌握在行政机关以外的机构手中，这些机构理应成为公共数据开放的责任主体，承担公共数据开放的责任。我国当前地方立法中规定的公共数据开放责任主体范围过窄，将公共数据开放的责任主体局限为政府及其所属部门，极大地限制了公共数据开放的广度和深度[ 9 ]，不利于最大限度地发挥公共数据的价值。当然，有一些地方立法意识到了这一点，如《济南市公共数据管理办法》规定公共服务企事业单位也需要提供公共数据的开放服务，《上海市公共数据开放暂行办法》规定政府外的其他公共管理和服务机构也应负责本单位的公共数据开放。

2.开放范围不确定

确定公共数据的开放范围要解决两个问题：一是哪些数据属于公共数据？二是公共数据中的哪部分可以开放？由于缺乏相关理论和实践经验的指导，我国各地的地方立法对这两个问题并没有给出相对一致的答案，各地规定的公共数据开放范围并不相同，反映出当前我国地方立法中公共数据开放范围不清的问题。对于第一个问题，行政机关在履职过程中产生和采集的数据屬于公共数据这一点属于共识，但除此之外，有的立法认为还应包括企事业单位在依法履行职责的过程中采集和产生的数据，还有立法将社会组织产生和收集的数据也包括在内。对于第二个问题，大部分立法都采取分类开放的模式，但部分立法依然存在并未规定分类标准、未规定不予开放数据的例外情况等。以上问题造成了当前我国公共数据开放的范围不清，这种立法的不确定性必然引发实践中对于某类数据是否应当开放的争议。

3.开放形式和程序不完善

各地的立法都规定了公共数据开放的两个形式要求：一是按照开放目录或开放清单进行开放，二是通过开放平台进行开放。但是该要求多为原则性的规定，对于开放清单的制定主体、制定程序、内容格式、更新频率、数据质量等事项缺乏详细规定，对于平台的定位、功能、责任主体、维护和使用等内容同样没有作出具体规定。公共数据具有体量庞大、来源复杂、形式多元的特点，如果对开放目录和开放平台缺乏具体的规定，极易出现数据清单混乱、数据质量参差不齐、数据陈旧残缺等问题，将严重影响公共数据开放的效果。

大部分地方立法中都对于公共数据开放程序的规定还不够完善，例如规定有条件开放的数据采取申请开放制，但对于申请的主体、条件、方式、对象、受理期限、处理结果等具体内容并无具体规定，难以发挥程序对于规范公共数据开放行为、提高开放效率和质量的作用。

4.制度保障不够健全

当前我国各地立法中对公共数据开放的制度保障主要有安全保障制度、物质保障制度、人员保障制度以及监督制度，各地立法对此规定的完善程度并不一致，但总体来说还不够健全。首先是部分地方立法中相关保障制度规定不够全面，例如《山西省政务数据管理与应用办法》只规定了检查评估制度、安全保障和应急处置工作机制，缺乏其他方面的制度规定;其次是部分制度规定过于模糊或者过于原则化，例如《湖北省政务数据管理与应用办法》仅规定“政务部门应当加强信息化人才队伍建设和专业培训”，但对于培训对象、培训内容、培训频率等内容并无规定;最后是普遍缺乏救济制度，由于大部分立法中并未规定相应的反馈制度和投诉举报制度，当自然人、法人和非法人组织认为开放的数据侵犯其商业秘密、个人隐私等合法权益，或者认为开放责任主体未按要求进行开放时，可能难以获得有效救济。

五、完善我国公共数据开放地方立法的建议

（一）制定公共数据开放专门立法

公共数据开放是我国实施大数据国家战略的重要基础，需要站在国家战略实施的高度进行宏观制度设计，应当尽快制定完善相应立法，明确公共数据开放体制机制以及规范[ 10 ]。我国国家层面尚未制定专门立法，相关制度和规定需要地方立法先试先行，地方立法中存在的缺乏专门性立法、立法名称导致规制范围限缩、立法效力层级偏低的问题需要得到解决。首先是要进行公共数据的专门性立法，避免与政府信息公开或者大数据管理的相关立法进行混同，可以在公共数据管理立法中设“公共数据开放”一章进行规定，如果有条件最好制定《公共数据共享开放条例》;其次要在立法文件中使用“公共数据”这一概念，避免因使用“政府数据”“政务数据”而缩小法律规制的范围;最后是要尽量采取制定地方性法规与政府规章相结合的模式，通过地方性法规来规定责任主体、开放范围等基本内容，通过政府规章对具体制度和程序进行细化，以此形成完整的法律体系。具体可以参考贵阳市的地方立法模式，贵阳市在地方性法规层面制定了《贵阳市政府数据共享开放条例》，在地方政府规章层面制定了《贵阳市政府数据共享开放实施办法》，两部立法相互配合对该市公共数据开放工作形成了有效的法律规制。

（二）扩大责任主体范围和开放范围

对于公共数据内涵和外延的不同认识导致了地方立法中公共数据开放责任主体和开放范围的不同规定，因此要在对公共数据内涵和外延形成共识的基础上明确开放责任主体和开放范围。目前我国尚无国家层面的公共数据开放立法和对于“公共数据”定义的官方解释，在参照国际通行做法和代表性地方立法的基础上，应当坚持 “以开放为常态，不开放为例外”的原则，积极拓展公共数据开放的范围[ 11 ]，对“公共数据”做广义的理解，即除了行政机关外，具有公共管理和服务职能的事业单位、企业单位、社会组织在履行公共管理和服务职能过程中产生和收集的数据也属于公共数据的范畴。因此公共数据开放的主体应该包括各级政府及其政务部门、具有公共管理和服务职能的企事业单位和社会组织，开放的范围则是上述责任主体在履行公共管理和服务职能过程中产生和收集的可开放公共数据。

（三）完善开放形式及开放程序

当前地方立法中关于公共数据开放形式和开放程序的规定尚不完善，制约了开放工作的规范性、秩序性和高效性，因此必须在立法中对公共数据的开放形式和开放程序进行完善。首先是要完善关于数据开放清单编制和更新的相关规定，在关于职责分工的条款中明确规定哪一主体“负责开放清单的编制工作”，同时在“依照公共数据开放清单向社会开放”的规定基础上，补充规定“开放清单应当载明数据领域、数据格式等信息，明确数据的开放类型、开放条件和更新频率，对列入清单的数据应当进行整理、脱敏、格式转换等处理”;其次是要完善关于开放平台的规定，明确其作为公共数据正式开放渠道的法律地位，明确平台建设、管理和维护的责任主体，明确平台的使用和管理机制;最后是要完善对于开放程序的规定，对于无条件开放的公共数据，应当规定直接从公共数据开放平台获取，对于有条件开放的公共数据，应当规定申請开放的主体、条件、方式、程序、以及受理的主体、期限和处理方式等内容。

（四）加强制度保障建设

完善的制度保障是公共数据安全有序开放的基础，各地立法必须加强制度保障的建设。第一，要进一步完善制度保障体系，建立健全安全保障制度、物质保障制度、人员保障制度以及监督制度等各项制度;第二，要对重要制度进行细化规定，防止因规定模糊限制制度发挥作用;第三，要将救济制度纳入相关立法，当自然人、法人和其他组织认为开放的数据侵犯其商业秘密、个人隐私等合法权益的，可以通过反馈机制告知有关部门并要求停止开放或进行脱敏处理后开放，有关部门不及时处理的可以通过投诉举报制度向上级或监察部门进行投诉举报。同理，当自然人、法人和非法人组织认为开放责任主体未按要求进行开放的，也可以通过投诉举报制度要求其进行开放。

注释：

（1）持此种观点的学者不在少数，代表性论文有宋烁《政府数据开放宜采取不同于信息公开的立法进路》，季统凯、刘甜甜、伍小强《政府数据开放：概念辨析、价值与现状分析》，王万华《论政府数据开放与政府信息公开的关系》，陈尚龙《大数据时代政府数据开放的立法研究》等。本文侧重于分析立法实践中的问题，对此不做更多的学理探讨。

参考文献：

[1]阿尔文·托夫勒.第三次浪潮[M].黄明坚，译.北京：中信出版社，2006：4.

[2]肖卫兵.论我国政府数据开放的立法模式[J].当代法学，2017，31（3）：42-49.

[3]王万华.论政府数据开放与政府信息公开的关系[J].财经法学，2020（1）：13-24.

[4]宋烁.政府数据开放宜采取不同于信息公开的立法进路[J].法学，2021（1）：91-104.

[5]胡凌.论地方立法中公共数据开放的法律性质[J].地方立法研究，2019，4（3）：1-18.

[6]黄璜，赵倩，张锐昕.论政府数据开放与信息公开——对现有观点的反思与重构[J].中国行政管理，2016（11）：13-18.

[7]高富平，张晓.政府数据开放的边界如何厘定[J].人民论坛，2017（21）：98-99.

[8]章志远.迈向公私合作型行政法[J].法学研究，2019，41（2）：137-153.

[9]肖卫兵.论政府数据开放环节立法[J].财经法学，2019（6）：3-12.

[10]陈尚龙.大数据时代政府数据开放的立法研究[J].地方立法研究，2019，4（2）：103-117.

[11]薛智胜，艾意.政府数据开放的概念及其范围界定[J].财经法学，2019（6）：13-23.

[责任编辑：卢红学]

收稿日期：2021-07-20

作者简介：程斌（1998-），男，山西太原人，中南财经政法大学法学院硕士研究生，主要从事宪法学与行政法学研究。