中国特色政府监管立法导向与法律制度体系*

□ 王俊豪 胡 飞 冉 洁

内容提要 改革导向和公共利益导向是政府监管立法的基本导向， 中国特色立法导向应坚持立法与改革相兼顾，坚持以人民为中心的公共利益导向。中国特色政府监管法律制度体系是以宪法为指导，法律为基础，以其他法规、规章、规范性文件和强制性监管标准等制度为支撑的有机整体。 构成整体的各种法律制度要素相互联系， 在规范政府监管中具有不同定位和功能。基于对现行政府监管法律制度体系的“短板弱项”分析，需要从多种途径完善中国政府监管法律制度体系。

导 言

习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上发表重要讲话， 提出要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化； 坚持建设中国特色社会主义法治体系， 加快形成完备的法律规范体系等基本要求。①政府监管是在市场经济体制下， 具有监管职能的政府行政机构基于公共利益目标，根据一定的法律制度，对市场主体所采取的各种激励与制约行为。②有效的政府监管是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容， 依法监管是现代政府监管的基本特征。 这些都要求建立中国特色政府监管法律制度体系。 但现有研究文献较多的是对法律体系的总体研究， 而对政府监管法律制度体系的研究较少。 中国社会主义市场经济体制下的政府监管是在2002年中共十六大才明确提出的一个基本政府职能， 特别是在中共十八大后，在深化“放管服”改革，加强事中事后监管， 推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，政府监管职能得到不断加强。但至今在法学界深入研究政府监管的学者并不多， 而经济学界虽然对政府监管研究相对较多， 但对适应中国国情的政府监管法律制度的研究比较少见。 这使中国特色政府监管法律制度的研究成为一个相对薄弱的研究领域。 本文将分析中国特色政府监管立法的基本导向， 试图构建中国特色政府监管法律制度体系的整体框架， 分析这一整体框架的构成要素及其功能， 最后提出完善中国政府监管法律制度体系的基本思路。

一、中国特色政府监管立法的基本导向

立法导向是制定法律制度过程中所体现的价值判断，集中反映立法的目标、原则等基本法律问题。可以从多视角讨论立法导向，本文主要从立法的改革导向和公共利益导向这两方面探讨政府监管立法的基本导向。

（一）政府监管立法的改革导向

由于中国法治化建设需要一个较长的过程，而且中国正处于全面深化改革时期， 有不少学者在研究立法导向时把关注点放在立法与改革之间关系上。例如，有的学者回顾了中国改革开放以来处理立法与改革关系的策略， 发现在不同时期和不同的改革领域，为了解决当时面对的突出问题，在立法和改革之间各有侧重（刘松山，2014）。还有学者在系统梳理改革开放以来立法和修改法律的经验基础上， 认为中国未来的立法工作将转移至以法律修改为重心， 而改革将是法律修改的基础和动因（付子堂、胡夏枫，2014）。有的学者则认为，从建设现代法治国家的目标来看， 应主动寻找立法和改革的联络点，在法治的框架下推动改革（陈金钊，2014）。除了辩论改革和立法之间关系之外，还有学者结合某些特定法律来论述立法导向的问题。 例如，有的学者通过考察经济法立法的实践，发现经济法立法趋势由传统的理论导向过渡到现在的问题导向， 这种趋势的转变可以由“领域法学”理论来解释（尹亚军，2017）。从总体上看，尽管不少学者从整个法学的宏观视角对改革与立法的关系进行了探讨，但具体到某个特定部门法，对改革与立法之间的关系权衡又各有不同。 虽然多数经济、行政管理方面的法律都涉及政府监管问题，但至今中国在政府监管方面独立的法律制度还很少， 对政府监管立法导向的研究还是一个相对薄弱的领域。 同时，从现有研究文献可见，立法和改革的先后顺序是中国立法导向研究中一个争论不休的核心问题。按照立法和改革的不同顺序，本文首先讨论两种不同的立法导向， 在此基础上进一步讨论具有中国特色的立法导向问题。

1.先立法后改革的导向

这种立法导向的特点是， 为适应重大改革需要，保证改革按照“顶层设计”有序推进。 例如，发达国家在一些垄断性行业改革与立法方面通常实行先立法后改革的做法。 如美国在1996年颁布《通信法》的一个重要立法目标就是改革原有的本地电话垄断经营管制体制，以促进本地电话竞争，并制定了相应的法律条文以实现这一目标（William P.Barr, 1999）。 而最有代表性的是英国，英国在20 世纪80、90年代对电信、天然气、自来水、 电力和铁路运输等五个垄断性行业实行重大改革时，分别颁布了《电信法》（1984年）、《天然气法》（1986年）、《电力法》（1989年）、《自来水法》（1989年）和《铁路法》（1993年），对特定垄断性行业改革的重要问题作了法律规定， 特别是在各个垄断性行业设立专门监管机构， 并明确规定这些监管机构的责任和相应的监管权， 从而使垄断性行业改革具有明确的法律依据和实施程序（Ramanadham，1993）。 实行先立法后改革导向不仅要对重大改革有前瞻性的、明确的顶层设计，而且要有较为详细的改革方案， 但由于立法缺乏实践基础，难度较大。

2.先改革后立法的导向

这种立法导向的特点是， 实行“摸着石头过河”的改革思路，不确定性较大，难以通过立法超前对改革的重要内容和程序做出法律规定。 这种立法导向强调法律制度是改革实践经验的总结，实践经验是法律制度的基础。事实上，在中国一些领域基本上遵循先改革后立法的传统， 虽然有立法针对性强的特点，但以较大的改革成本为代价。例如， 中国电信行业早在20 世纪80年代就开始改革，但至今尚未颁布《电信法》，在2000年9月才颁布了《电信条例》。因此，虽然取得了一定的改革成效，但在“三网融合”、专业性的政府监管机构设立与运行等方面仍存在一些制度缺陷， 这些都与电信行业的法律制度建设滞后有关。因此，需要在总结经验教训的基础上创新这种立法导向。

3.立法与改革相兼顾的新时代中国特色立法导向

由上分析可见，实行“先立法后改革”的立法导向，要求对重大改革具有长远的整体性设计，但由于不确定性很大，设计难度较大；同时，法律的制定需要一个较长过程， 这可能会错过改革的最佳时机。而实行“先改革后立法”的立法导向，虽然适合中国长期以来的立法传统， 但会产生较大的改革成本。同时在日益强调依法治国、依法监管的背景下， 重大改革与政府监管也需要以法律为依据。对此，习近平（2020）强调指出：“改革与法治如鸟之两翼、车之两轮”，要坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治。 完善立法体制， 提高立法质量。 因此，需要在总结立法经验的基础上，探索具有中国特色的立法与改革相兼顾的导向。 总结中共十八大以来的立法实践和经验， 中国针对重大改革的立法需求，在缺乏改革实践经验的情况下，通常以重大政策来指导改革实践， 政府有关部门根据重大政策的原则精神， 制定有关规范性改革文件，然后上升为规章、法规，在积累改革实践经验，条件成熟时再制定法律。 例如，为深化中国能源行业改革，2015年3月，中共中央、国务院发布了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，同年11月，国家发展改革委发布了六个电力改革的配套文件，从电力市场建设、售电侧改革、输配电价改革等多个方面推进电力体制改革。 2017年5月，中共中央、国务院又发布了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，推进石油天然气行业市场结构战略性重组。 事实上，中共中央、国务院发布的这些改革决定， 是正式法律颁布或重大修改前的最高层级的法律制度。 这已成为中国在立法实践中所实施的基本思路， 可以总结为中国特色立法导向。同时，中国特色立法导向的另一体现是，在一定范围（地区或行业）内实行“先行先试”，为立法提供基本经验，即允许在特定范围内先行试验性改革，并制定相应的改革文件，在取得一定改革成效并积累相当改革经验后，实行“诱致性制度创新”，作为上一级立法甚至全国性法律的基础。

（二）政府监管立法的公共利益导向

公共利益可以体现在许多方面， 不同领域的立法，公共利益导向又有不同的表现，这里以能源行业政府监管立法为例， 公共利益导向至少可体现在维护消费者利益、 规范企业行为和促进行业效率这三个方面，以直接和间接、即期和长期地维护公共利益。

1.维护消费者利益

各类能源企业和能源消费者既是能源行业的两大市场主体， 也是具有不同利益导向的两类基本利益集团。 能源企业希望通过立法能为其维持相对较高的价格提供法律依据（如按照实际成本加成定价），以取得稳定的利润；而能源消费者希望通过立法能享受较低的价格。 但由于能源企业这一利益集团的规模虽然较小， 但组织协调能力强， 拥有强势地位， 对能源立法具有特殊的影响力；而能源消费者虽然人多面广，但缺乏组织协调能力，处于弱势地位，对政府监管立法也缺乏有组织的影响力。 许多实证资料早已证明这一结论（George J.Stigler、Claire Friedland,1962）。 同时，能源企业与能源消费者在实际生产成本、利润、供求关系等方面存在严重的信息不对称问题， 这进一步加剧了能源消费者弱势地位。 而保护弱者利益是立法（包括能源监管立法）的一个最基本原则。这样， 维护能源消费者利益就成为政府监管立法一个重要的目标导向， 以从法律制度上维护处于弱者地位的广大消费者的基本利益。

2.规范企业行为

前面的理论分析已表明， 能源企业在能源市场中具有强势地位。在现实中，不少能源企业在特定范围内还具有垄断性， 特别是输配电企业和油气网管输送企业拥有很强的垄断力量， 它们不仅垄断了能源产品或服务，而且垄断了信息。如果不存在外部约束机制， 它们就成为市场价格的制定者而不是价格接受者， 就有可能通过制定垄断价格，把一部分消费者剩余转化为生产者剩余，从而扭曲社会分配效率。 这需要通过能源监管立法规范具有垄断力量的能源企业行为。同时，以现行的成本加成定价法制定能源价格， 还会刺激输配电企业采取过度投资行为，从而产生低效率的“A-J效应”（王俊豪，2017）。 这就需要通过能源监管立法对这些企业实行投资监管， 以控制企业作为定价基础的有效资产规模。此外，由于从事不同业务的能源企业之间和同一业务的不同企业之间，也可能产生不公平竞争，甚至恶性竞争问题，这也需要通过能源监管立法加以防治， 以规范能源企业的竞争行为，更好地发挥竞争机制的积极作用。因此，在能源监管立法中，应体现规范能源企业行为的目标导向， 为政府监管机构采取相应的监管政策措施提供法律依据，以维护社会公共利益。

3.促进行业效率

由于在具有自然垄断性的能源行业， 存在相当程度的市场失灵问题， 特别是输配电和油气网管输送业务领域，必须实行有效的政府监管，以解决这种市场失灵问题。政府监管的实质是，通过立法和有效的执法， 建立一种类似于竞争机制的刺激机制，以刺激企业提高生产效率，降低成本，同时将部分效率改进之利， 通过降低价格让渡给消费者， 提高社会分配效率， 从而增进社会公共利益。 因此，在能源监管立法中，需要体现促进能源行业效率的立法目标， 使政府监管机构有法定责任，并通过采取最高限价监管、区域间比较竞争监管等激励性监管政策， 促使能源企业不断降低成本和价格，提高生产效率和社会分配效率。

二、中国特色政府监管法律制度体系的整体框架及其基本特征

（一）中国特色政府监管法律制度体系的整体框架

目前， 关于政府监管法律体系的文献还很少见， 较多的是法学界从总体上对法律体系的研究文献。在中国法理学中，“法律体系”是一个基本范畴，但对这一基本范畴存在较大的争议。其中较有权威性的“法律体系”定义是：“由一个国家的全部现行法律规范分类组合为不同的法律部门而形成的有机联系的统一整体”（胡乔木，1984）。 但近年来一些学者对这一早期的定义提出了质疑， 认为法律体系即为部门法体系过于单一化， 并主张从广义上理解法律体系（钱大军、薛爱昌，2016）。 有的学者甚至提出，法律体系是纵向与横向、静态与动态、内容与形式、规范与制度、法律部门与效力等级等方面的统一（李拥军，2009）。有的学者还认为，就最一般的意义而言，法律体系不外乎是由法律要素以一定的结构联结而成的整体。 特定要素与结构的不同组合构成了法律体系的不同模式（雷磊，2016）。 有的学者进一步认为，一个兼具确定性与开放性、安定性与正确性、程序性与动态性的法律体系， 通常来说也就是一个完善的法律体系（冯玉军，2018）。 而中国特色社会主义法律体系，是以宪法为统帅，以法律为主干，以行政法规、地方性法规为重要组成部分的有机统一整体（国务院新闻办公室，2011）。 对于特定领域的法律体系，有的学者提出，中国的能源法律体系应以能源基本法为统领，以煤炭法、电力法、石油天然气法、原子能法、节约能源法、可再生能源法、能源公用事业法为主干的法律体系 （叶荣泗、 吴钟瑚，2006）。 而能源监管法规政策体系除能源法律、法规外，还包括部门规章，规范性文件和行业标准等构成的集合。 而且， 随着法规政策的层级由高到低， 不同层级的法规政策数量由小变大（王俊豪等，2018）。

在参考现有研究文献的基础上，本文认为，政府监管的法律制度体系是以宪法为指导， 法律为基础，以法规、规章，规范性文件和强制性监管标准等制度为支撑的有机整体。其中，宪法在政府监管法律制度体系中具有至高无上的指导地位，而法律是所有法规、规章，规范性文件和强制性监管标准等制度的制定依据，具有基础地位。我们可以图1 表示政府监管法律制度体系的整体框架：

图1 政府监管法律制度体系整体框架

图1 的左边是立法部门， 右边是对应的不同层级的法律制度。从呈“金字塔型”的图1 可见，根据法律效力的高低， 政府监管法律制度体系可细分为七个层级， 第一个层级是由全国人民代表大会制定（修订）的宪法，具有最高的法律效力，是制定所有政府监管法律制度的总依据， 因此处于顶层地位。 第二个层级是也是由全国人民代表大会制定和修改的有关刑事、民事、国家机构和其他方面的基本法律， 这些基本法律直接或间接包含政府监管相关的条款。 第三个层级是由全国人大常委会负责立法的单行法律（如《电力法》等），通常包含政府监管的章节。 虽然第二层级的基本法律和第三层级单行法律的立法主体和层级有一定区别，但都属于法律范畴，在政府监管法律制度体系中具有基础地位。 第四个层级是国务院负责立法的政府监管行政法规（如电力监管条例、电信监管条例），这些行政法规主要是根据特定领域政府监管的需要专门制定的。 虽然第五层级至第七层级的立法主体都是具有政府监管职能的行政部门，但它们制定的监管制度具有不同的法律效力和功能， 其中第五个层级是具有政府监管职能的国务院有关部门（机构）制定的规章，这些规章是落实政府监管有关法律规定和行政法规的配套性规定。 第六个层级是由具有政府监管职能的国务院有关部门（机构）制定的规范性文件，是落实部门规章的具体规定。 第七个层级是具有政府监管职能的各级政府部门制定的强制性监管标准（如饮用水水质标准等），是对特定领域特定事项实施政府监管的具体依据。

（二）政府监管法律制度体系的基本特征

政府监管法律制度体系的特征至少表现在以下几个方面：（1）高层级法律法规是较低层级政府监管制度的法律渊源， 低层级政府监管制度是高层级法律法规的适用。例如，宪法是所有法律制度的法律渊源，而所有法律制度都是适用于宪法。法律是行政法规和部门规章制度的法律渊源， 部门规章制度又是法律的适用，依次类推。通过上位法的渊源和下位法的适用关系， 将不同层级的政府监管法律制度紧密相联， 形成政府监管法律制度体系中各构成要素的有机联系。（2）法律制度的层级越高， 法律概念和原则性法律条款所占的比例就越大；随着法律制度的层级依次降低，具体法律规则和可操作性条款所占的比例就越大。 表现为宪法的原则性最强， 对所有法律制度都有普遍约束力；而政府监管规章制度是上位法的落实，主要是由具体法律规则和可操作性条款组成， 法律制度体系中层级最低的强制性监管标准主要是由具体指标组成，但具有直接的可操作性。 （3）法律制度的层级越高，法律法规的数量就越少，反之，规章制度的数量就越多。例如，法律主要是从较为宏观层面对有关事项做出概括性规定， 内容高度精炼，因此法律的数量较少。而政府监管部门规章和规范性文件需要规范的事项多，规则繁多而复杂，需要许多不同的部门规章和规范性文件加以规范。 （4）从动态变化的角度看，较高层级的法律法规是立法理念的体现，需要相对稳定性；而较低层级的规章和规范性文件需要根据现实需要适时调整有关规则。 这种较高层级的法律法规保持相对稳定， 而较低层级的部门规章和规范性文件动态适应现实的配合， 不必为适应现实而频繁修改法律，影响法律的权威性，又不必为了保持法律的稳定性而造成法律的不适用性。

三、中国特色政府监管法律制度体系的构成要素及其功能分析

中国特色政府监管法律制度体系的构成要素，按法律层级从高到低可分为宪法、法律、法规、规章、规范性文件和强制性监管标准，这些构成要素相互联系， 在规范政府监管中具有不同定位和功能。

（一）宪法对政府监管法律制度的指导作用

宪法是国家的根本大法， 在中国社会主义法律体系中处于核心地位， 在中国政府监管法律制度体系中具有根本性指导作用。 宪法是制定政府监管法律制度的根本依据， 必须遵循宪法的基本原则。例如，宪法第一条规定：“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。 中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”这决定了中国的政府监管法律制度体系必须符合社会主义制度要求， 任何政府监管机构都是在中国共产党统一领导下开展监管活动。又如，宪法第五条规定：“一切法律、 行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”这要求政府监管法律制度体系建设必须适应宪法的要求。而且，宪法的有关条款还是特定领域政府监管的根本依据。 例如，宪法第十五条规定：“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序。”宪法第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。 ”这些分别是政府实行市场监管和生态环境监管的根本依据。

（二）法律中的监管条款

中国的法律可分为全国人大立法的基本法律和全国人大常委会立法的单行法律。其中，基本法律覆盖面广， 通常以条款的形式规定政府监管的有关事项。 例如，《合同法》第一百一十一条规定：“质量不符合约定的，应当按照当事人的约定承担违约责任。”这一基本法律为所有产品质量监管提供了基本依据。 而单行法律是特定领域的专门法律， 需要以专门的章节对政府监管的有关事项做出规定。例如，《电力法》第五章对电价与电费监管作了专门规定，包括电价的范围、定价原则、监管权限等具体规定。 该法第八章则对监督检查作了专门规定，包括电力监管的法律依据、监管人员和监督检查的程序等具体规定。又如，《环境保护法》第二章对环境监管作了专门规定， 包括各级政府及环境保护主管部门的职权、环境监测制度、环境保护目标责任制和考核评价制度、 环境资源承载能力监测预警机制等作了具体规定。 该法第十五条和第十六条还分别规定国务院环境保护主管部门制定国家环境质量标准、国家污染物排放标准，地方政府可以制定严于国家环境标准的地方环境标准。 而这些强制性标准正是实行环境监管的具体依据。 值得一提的是， 由于环境保护涉及面很广， 不可能在一部法律中对各方面环境保护问题做出法律规定，因此，除了《环境保护法》，中国还制定了《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《环境噪声污染防治法》、《放射性污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等20 多部法律， 虽然这些法律都是由全国人民代表大会常务委员会制定，但《环境保护法》实际上是环境保护领域的基本法。

（三）监管性行政法规

根据《立法法》规定，国务院根据宪法和法律，制定行政法规。 例如，为落实《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》（国发〔2002〕5 号）精神，加强电力监管，规范电力监管行为，完善电力监管制度，2005年2月国务院专门颁布了 《电力监管条例》，对电力监管机构、监管职责、监管措施、法律责任等政府监管事项作了较为详细规定， 以弥补《电力法》与电力体制改革的滞后性。又如，电信产业是中国改革开放相对较早的一个基础设施产业，但一直没有一部《电信法》，2000年9月国务院先行颁布了《电信条例》，试图经过实践检验，待条件成熟时再制定《电信法》。 该条例虽然不以政府监管为主要内容的， 但有不少条款对电信监管作了规定，例如，该条例对电信产业准入监管作了专门规定，其中第九条规定：“经营基础电信业务，须经国务院信息产业主管部门审查批准，取得《基础电信业务经营许可证》。 ”第十条则对经营基础电信业务，应当具备的准入条件作了具体规定。同时，对电信网间互联互通、电信业务资费标准、电信资源分配、电信服务、电信安全等重要电信监管问题在有关条款中作了规定。

（四）监管性部门规章

监管性部门规章是国务院有关部门和直属机构根据《立法法》 相关规定而制定的政府监管规章。规章的名称一般称“规定”、“办法”。例如，国家能源局颁布的《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》（国能监管〔2014〕84 号），规定了国家能源局负责油气管网设施开放监管相关工作， 包括建立健全油气管网设施公平开放监管规章和工作机制。 监管内容包括：油气管网设施公平开放，输送（储存、气化、液化和压缩）能力和效率、价格与成本，接入申请和受理，合同签订与执行，信息公开等油气管网设施公平开放相关事宜。

（五）监管性规范性文件

行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令和规章外，由行政机关依照法定权限、程序制定并公开发布，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。 有效的监管性规范性文件有利于降低政府监管制度性交易成本， 提高制度效率。 例如，为了加快推进市政公用事业市场化，促进市政公用事业健康发展，建设部在2005年9月制定了《关于加强市政公用事业监管的意见》（建城〔2005〕154 号），根据该文件规定，监管的重点是规范市场准入、完善特许经营制度、加强产品和服务质量的监督检查、落实安全防范措施、强化成本监管等。 并提出转变管理方式，落实监管职责；完善法律法规，依法实施监管；健全监管机构，加强能力建设等监管政策措施。

（六）强制性监管标准

标准是指有关领域需要统一的技术要求，根据《标准化法》第二条规定，强制性标准是必须执行的国家标准。 本文讨论的强制性监管标准就是在有关政府监管领域中， 必须强制性执行的国家标准。根据该法第三十七条规定，生产、销售、进口产品或者提供服务不符合强制性标准的， 依照有关法律、行政法规的规定查处，构成犯罪的，依法追究刑事责任。可见，虽然强制性标准不属于法的范畴，但具有法律效力性质，相关方必须执行，否则将会受到制裁。因此，政府监管领域基本上都需要制定强制性国家标准， 作为统一的政府监管技术依据。 例如，中国对生活饮用水质量高度重视，质量标准不断提高，2006年底，对1985年版的标准作了修订， 并颁布了新版《生活饮用水卫生标准》（GB5749-2006）， 自2007年7月1日起全面实施。 水质指标由GB 5749-85 的35 项增加至106 项，增加了71 项；修订了8 项。

四、完善中国政府监管法律制度体系的基本思路

（一）现行政府监管法律制度体系存在的“短板弱项”

完善中国政府监管法律制度体系， 首先需要以问题分析为导向。从总体上而言，中国在法律制度建设方面已取得了较好成效， 但在政府监管立法方面还存在不少问题， 成为现行政府监管法律制度体系的“短板弱项”，突出表现在以下三个方面：

1.不少政府监管领域还缺乏权威性法律规范

有效的政府监管需要权威性的法律规范，但至今中国不少政府监管领域或行业仍未颁布法律。例如，中国的电信行业在20 世纪80年就开始改革，2000年9月国务院才颁布 《电信条例》，至今仍未制定《电信法》。 同样改革较早的中国能源行业，虽然已有《电力法》、《煤炭法》等能源单行法，但还没有制定《能源法》，石油、天然气等行业还缺乏单行法，对石油、天然气行业政府监管缺乏法律依据。在中国城市公用事业领域，虽然已出台了《城市供水条例》 等分行业法规和许多部门规章，但尚未颁布《城市公用事业法》或类似法律。由于这些行业缺乏法律统领， 致使政府监管缺乏权威性的法律依据， 不少法律制度之间也缺乏有效衔接。

2.现行的法律制度中缺乏对政府监管的明确定位

在中国现行的许多法律中， 基本只是笼统规定有关行业主管部门对其主管的行业实施监督管理，而且没有详细规定具体的监管职能、监管措施等内容。 而政府监管机构设置的主要依据是有关主要职责、内设机构和人员编制的“三定方案”，并且以规范性文件的形式下发执行， 既缺乏严格的法律规范和责任追究机制， 又使监管机构在具体的监管执法时缺乏法律依据和授权。 现行的不少法律立法时间较早，但在法律修订时，仍未改变这种情况。 例如，世界各国都对铁路实行政府监管，中国在1990年9月制定、2015年4月修正的《铁路法》 第三条规定：“国务院铁路主管部门对国家铁路实行高度集中、统一指挥的运输管理体制，对地方铁路、 专用铁路和铁路专用线进行指导、协调、监督和帮助。 国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。”但该法对铁路监管机构和职权、铁路运费价格、铁路行业准入等主要监管内容都没有明确规定。而“国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。 ”这是铁路行业政企不分的表现， 不符合多种所有制并存下公平竞争原则。 在《电力法》等法律中也普遍存在类似问题。

3.政府部门规章制度立法中还存在部门化倾向

由于部门规章的立法权属于政府有关部门，虽然根据中国《立法法》对部门规章制定有原则性规定，但在立法实践中，不少政府部门在制定规章及规范性文件等制度时，往往存在部门化倾向。这突出表现在2014年以来国家发展改革委和财政部密集制定有关PPP 规章制度中， 有的学者对此作了较为深入的研究（喻文光，2016），并对PPP 政策的制定主体、政策目标和政策影响力作了分析，认为国家发展改革委的官方目标是促进基础设施和公用事业领域的投融资体制改革， 吸引社会资本；而其隐性目标是上项目、促投资、稳增长。而财政部的官方目标则是转变政府职能、 实现公共服务供给提质增效、完善财政投入和管理方式；其隐性目标是将政府债务转换为企业债务， 以控制地方债务，防范财政风险。特别是这两个国务院政府部门都力图扩大PPP 政策影响力 （角色）， 竞争PPP 立法和决策主导权(主角)。而与PPP 相关的其他行业主管部门在这两大势均力敌的部委前面仅仅是“配角”，但其隐性目标是争取本行业内PPP的监管主导权。 这种多方博弈明显表现出部门化倾向的特征。 其直接的负面政策效应是造成地方政府部门对不同的PPP 政策难以适从。 而这导源于部门规章制度立法缺乏科学的审查机制。

（二）完善政府监管法律制度体系的战略步骤

完善政府监管法律制度体系是一个长期的动态过程， 因此， 在战略步骤上应当区分近期目标（五年内目标）和长期目标（五年及更长目标），近期目标的重点是对现行政府监管法律制度的更新和整合。 完善政府监管法律制度体系不是推倒重来， 而是需要以更新和整合现行各类法律制度为起点，这是在短期内能完成的基础性工作。长期目标的重点是新的法律颁布和实施，所需周期较长，包括颁布与实施综合性政府监管法律， 并针对有关政府监管领域的特点制定相关单行法。同时，以法律为基础制定一系列相关的法规、规章、规范性文件、强制性行业标准等制度，最终形成较为完善的政府监管法律制度体系。

在实施完善政府监管法律制度体系的近期目标阶段， 由于法律在政府监管法律制度体系中具有基础性地位， 虽然在此阶段也要重视制定迫切需要的新法律， 但立法资源必然会限制新法律的数量，因此，重点工作是对现行政府监管相关法律进行修订更新。 由于不少现行法律是较早时期制定的， 与中国特色社会主义市场经济体制下政府监管的客观要求相比必然存在较大的不适应性，需要在充分理解政府监管在相关法律中的重要地位基础上，对政府监管做出应有定位，以专门章节明确政府监管机构及其职责与权力配置等事项。然后根据政府监管的法律规定， 依次更新相关法规、规章制度等，为完善政府监管法律制度体系奠定基础。

而在实施完善政府监管法律制度体系的长期目标阶段，更要重视科学立法，高起点、高质量创制新的法律， 在法律中充分体现符合中国特色社会主义市场经济要求的政府监管理念、监管原则、监管方法和手段等，在此基础上，在新的法律框架范围内，制定相应的法规和规章、规范性文件、强制性行业标准等制度作为配套，并与修订更新后的法律制度相结合，最终形成以宪法为指导、法律为基础、以其他法规、规章、规范性文件和强制性监管标准等制度为支撑的政府监管的法律制度体系。

（三）加强政府监管立法审查制度

针对目前中国在政府部门规章制度立法中存在部门化倾向，规章制度立法数量过多的问题，应进一步加强政府监管立法审查制度。 这在美国等国家也发生过类似经验教训， 并成为后来加强政府监管立法审查的一个重要原因， 这值得中国借鉴。例如，美国在1946年颁布《行政程序法》后，国会授予政府监管机构独立发布监管规章的权力，拥有了“准立法权”。 同时，美国在20 世纪70、80年代， 资本主义经济发展带来严重的环境污染和产品安全等问题，为此，美国又设立了一批新的监管机构， 与原有监管机构一起形成了一个数量庞大的政府监管机构体系（王俊豪等，2003）。 这样，美国的政府监管机构发布的规章数量越来越多，如在2002年， 美国联邦政府监管机构发布规章4153 个，规章总页数达67983 页，监管的总成本达6170 亿美元，占当年GDP 的6.04%，占联邦财政支出的33.6%（席涛，2004）。 这促使美国政府不断加强对监管机构制定的规章实行成本收益分析方法，并在白宫“管理和预算办公室”下设“信息与监管事务办公室”，集中统一审核监管规章的发布和绩效评价。

对中国来说，根据国务院颁布的《行政法规制定程序条例》 规定， 报送国务院的行政法规送审稿，由国务院法制机构负责审查。 其中，有关部门对送审稿规定的主要内容存在较大争议的， 国务院法制机构可以缓办或者退回起草部门。 这些规定要求在法规立法过程中国务院相关部门参与，有利于控制法规立法中的部门化倾向。因此，受特定部门影响相对较小。 但也需要重视加强行政法规实行立法审查制度， 以提高立法的科学性和有效性。

根据中国《立法法》规定，部门规章由政府有关部门制定，无需上级法制机构审查。这就难免导致在部门规章立法中存在的部门化倾向问题，前面以国家发展改革委和财政部制定PPP 规章制度为例， 实证分析了部门规章制度立法中部门化倾向问题。因此，在目前中国政监合一为主导的行政管理体制下， 加强政府监管立法审查的重点是部门规章， 需要在国务院或有关部门设立专门从事部门规章审查机构，加强对部门规章审查工作。

对于大量的由国务院有关部门制定的行政规范性文件，根据国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37 号）的有关规定，为严禁越权发文，严控发文数量，需要规范制发程序，确保合法有效。 主要措施包括：建立程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的行政规范性文件合法性审核机制，以强化行政规范性文件制定部门审查的责任主体，并由国务院有关部门组织督查考核， 按照有关规定严肃问责。因此，行政规范性文件审查的重点是强化部门内部的审查机制， 并通过国务院组织督查和问责，提高行政规范性文件的合法有效性。

（四）理顺政府监管中央立法与地方立法的协调关系

中国是一个单一制国家，强调全国统一，除少数民族地区外不搞地方自治。 宪法具有最高的法律效力，法律是全国制定政府监管法规、规章制度的主要依据。因此，本文以此为前提讨论中国特色的政府监管中央立法与地方立法的协调关系。

1.政府监管中央立法与地方立法的优势比较

政府监管中央立法有许多优势：（1）有利于保障全国人民的基本权利。例如，由中央政府制定全国性的电力、电信、铁路运输等基础设施行业的普遍服务监管法律制度， 有利于解决各地区之间发展不充分、不平衡问题，让经济发展水平较低地区的人民群众也能享受基本的基础设施服务。（2）许多地方性问题会产生全国性影响， 这要求实行全国性监管法律制度。例如，在中国经济发达的东部地区产生的空气污染， 可能会影响中西部地区的空气质量， 北方地区的空气质量也可能会影响南方地区的空气质量。 这就要求中央政府制定全国性的大气污染防治监管法律制度。（3）对于全国性经营的产品或服务， 由中央政府制定全国性监管法律制度往往更有效率。 如果有关企业为了满足不同地方政府的法律制度而生产经营不同的产品或服务，那么就必然会大大增加成本，减少收益。因此，对诸如通信设备和全国性通信服务，应该实行全国性政府监管， 采用全国统一的强制性产品或服务标准。（4）中央政府比地方政府更有权威性，并具有更多的信息优势、 立法资源和技术力量，从而能制定更为科学、全面、更具有权威性的监管法律制度。 这些都是地方立法无法替代的优势。

另一方面， 虽然政府监管通常被认为应该需要全国性监管法律制度，但事实上，并不是所有的监管法律制度应该由中央政府来制定与实施，有充分的理由能说明，在某些领域，地方立法比全国统一立法更具有优势：（1）地方的社会经济发展水平等因素会影响某些政府监管法律制度。 由于地方经济状况的差异， 不同的地方有不同的政策偏好，例如，对于经济发展水平较高的地方，当地政府可以制定高于全国的最低工资标准， 让劳动者享受较高的福利。 而对于经济发展水平较低的地方，当地政府只能制定相对较低的最低工资标准。（2）地方性政府监管法律制度更能反映特定地区成本与收益的差异性。 从政府监管成本与收益的比较看， 一项政府监管法律制度对某个地方可能是收益大于成本，而对另一个地方来说，可能是成本大于收益。 地方性政府监管法律制度使地方政府可以通过成本与收益的比较， 以制定收益量大化的政府监管法律制度。例如，对人口密度高的地区（特别是大城市）， 地方政府需要制定较为严格的汽车尾气、污水等排放标准，以控制空气污染，实现监管收益大于成本； 而对于人口密度很低的西部地区，如果采用同样严格的排放标准，则可能导致得不偿失，监管成本大于收益。当地政府可以根据空气、水体的自净能力，在符合中央政府有关法律制度的前提下，制定合适的质量监管标准，从而保证监管收益大于监管成本。（3）地方立法有利于政府监管法律制度创新。 政府监管法律制度创新是一种政策试验，可能成功，也可能失败。 如果某一个地方的监管法律制度创新成功， 这种新的监管法律制度就成为一种公共产品， 提供给其它地方政府模仿、借鉴、推广。相反，如果某项监管法律制度创新失败，其他地方政府就可以引以为鉴，减少政策试验的成本。反之，如果实行全国性的监管法律制度创新试验，其成本往往是巨大的，还可能造成社会经济、政治的不稳定。

2.政府监管中央立法与地方立法的协调关系

政府监管中央立法与地方立法的优势比较表明，在完善政府监管法律制度过程中，既要强调中央立法的权威性、全面性和系统性的优势，通过从上而下的强制性制度创新， 完善政府监管法律制度；又要调动地方立法的积极性，根据当地需要实行创造性地方立法，并通过地方立法实践，在条件成熟时将地方性法规转化为国务院行政法规甚至法律创造条件，从而实现诱致性制度创新，完善政府监管法律制度。在这两种不同路径制度创新，共同完善政府监管法律制度过程中， 需要根据《宪法》和《立法法》，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

由于许多政府监管法律制度包含在有关中央立法和地方立法的法律制度中，因此，上述关于中央立法与地方立法的关系， 实际上也就是政府监管中央立法与地方立法的关系， 只是在政府监管立法实践中表现为更具有复杂性和具体性， 也更需要创造性探索， 以不断完善具有中国特色的政府监管法律制度体系。

五、结论与政策建议

本文的主要研究结论是：（1）国内外立法实践证明，“先立法后改革”和“先改革后立法”都各有优点，但也存在难以避免的问题，因此，中国特色政府监管立法的改革导向应坚持立法与改革相兼顾的导向。 而政府监管立法的公共利益导向应充分体现以人民为中心的导向， 注重维护消费者利益，规范企业行为，促进行业效率，让人民群众享受更多的福利。（2）中国特色政府监管的法律制度体系是以宪法为指导、法律为基础、以其他法规、规章、 规范性文件和强制性监管标准等制度为支撑的有机整体。其中，宪法是政府监管法律制度体系的总依据，具有至高无上的指导地位，而法律是所有法规、规章，规范性文件和强制性监管标准等制度的制定依据，具有基础地位。 （3）政府监管法律制度体系的基本特征是： 高层级法律制度是低层级法律制度的法律渊源， 低层级法律制度是高层级法律制度的适用。法律制度的层级越高，法律概念和原则性法律条款所占的比例就越大， 随着法律制度的层级依次降低， 具体法律规则和可操作性条款所占的比例就越大。 从动态变化的角度看，较高层级的法律制度更要体现立法理念，需要相对稳定性； 而较低层级的法律制度需要根据现实需要适时调整有关规则。

本文在分析现行政府监管法律制度体系 “短板弱项”的基础上，主要政策建议包括：（1）明确完善政府监管法律制度体系的战略步骤， 区分近期目标和长期目标及其战略重点。 受制于立法资源有限性， 近期目标的重点是对现行政府监管法律制度的更新和整合； 长期目标的重点是新的法律制度颁布和实施，重视科学立法，高起点、高质量创制新的法律， 充分体现符合中国特色社会主义市场经济要求的政府监管理念、监管原则、监管方法和手段等， 最终形成中国特色的政府监管法律制度体系。（2）针对在政府部门规章制度立法中存在部门化倾向，规章制度立法数量过多等问题，应加强政府监管立法审查制度， 运用立法成本与收益的比较分析方法，提高政府监管立法效果。 （3）权衡政府监管中央立法与地方立法的比较优势，根据《宪法》和《立法法》关于中央和地方立法权划分， 通过从上而下的强制性制度创新和从下而上的诱致性制度创新， 共同完善中国特色政府监管法律制度体系。

注释：

①详见习近平：《在中央全面依法治国工作会议上的讲话》，2020年11月16日。

②政府监管在学术研究中也被称为政府管制或规制，为避免理论界与实际部门在概念上的分歧，并更好地为实践服务，本文使用“政府监管”一词，但其学术含义基本等同于市场经济体制下的“管制”或“规制”。