中国脱贫攻坚战的黑土地篇章——黑龙江省精准扶贫精准脱贫的成效、经验与模式

刘学敏，李 强，窦睿音，孙 岩，赵 瑞

(1.北京师范大学 地理科学学部，北京 100875；2.北京师范大学 经济与资源管理研究院，北京 100875)

引 言

国务院《“十三五”脱贫攻坚规划》(2016)明确指出：“至2020年，要确保现行标准下建档立卡贫困人口实现脱贫，不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障(“两不愁、三保障”)，全国贫困县全部摘帽。”截至2020年3月，全国832个贫困县中已有780个顺利实现了脱贫摘帽，基本解决区域性整体贫困问题。

根据中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立贫困退出机制的意见》及国务院扶贫办《贫困县退出专项评估检查实施办法(试行)》，黑龙江省委办公厅、政府办公厅制定了《关于建立贫困退出机制的实施意见》。为确保脱贫攻坚成果经得起历史和实践的检验，贫困县退出严格遵循既定程序。在经过县级自查自评、市级核查、省级专项评估检查之后，黑龙江省扶贫开发领导小组按照国家规定的贫困县退出标准，对各级核查和检查结果进行审定，并将贫困县退出结果在省政府门户网站发布，公开征求社会意见。

黑龙江省共有20个国家级贫困县，其中，富裕县、甘南县、抚远市、饶河县、望奎县等5县市于2017年退出；龙江县、克东县、泰来县、汤原县、桦川县、桦南县、同江市、绥滨县、明水县、兰西县等10县市于2018年退出；延寿县、拜泉县、林甸县、海伦市、青冈县等5县市于2019年退出。受国务院扶贫办和黑龙江省扶贫办委托，北京师范大学负责组织并参与了全部20个贫困县市的第三方专项评估检查。按照国务院规定的贫困县退出“三率一度”标准，即综合贫困发生率低于2%(西部地区低于3%)、脱贫人口错退率低于2%、贫困人口漏评率低于2%、群众认可度大于90%，北京师范大学带领的第三方专项评估团队在20个贫困县市共走访了23711个农户，涵盖了234个乡镇、649个行政村的1968个村组，对县乡村各级干部及人大代表、政协委员1500余人进行问卷调查和访谈，对贫困县退出是否达标予以独立、客观、公正的评估。同时，评估团队系统查阅了各县市脱贫攻坚的相关资料，实地走访了各县市扶贫及带贫效果显著的典型企业和合作经济组织，对黑龙江省的脱贫攻坚工作有了较为全面的了解，形成了对其脱贫攻坚经验和模式的一些基本认识。

一、贫困县的基本状况与贫困特征

1.建档立卡时的贫困状况

在黑龙江省20个国家级贫困县中，有11个县市属于大兴安岭南麓贫困片区，分别是龙江县、泰来县、甘南县、富裕县、克东县、拜泉县、林甸县、明水县、青冈县、望奎县、兰西县。此外，还有位于小兴安岭西麓的海伦市和东麓的汤原县、张广才岭隆起带西部的延寿县、长白山余脉完达山麓的桦南县以及位于三江平原地区和中俄边界东段黑龙江乌苏里江沿江的桦川县、绥滨县、同江市、抚远市、饶河县(见图1)。

图1 国家级贫困县分布及基本情况

2014年建档立卡时，20个贫困县市的农业总人口为520.56万人，大兴安岭南麓贫困片区的11个县市占比为67.5%，海伦市的农业人口最多，达到62.8万人，抚远市最少，为3.26万人。20个贫困县市的建档立卡贫困户为24.4万户,贫困人口为54.11万人，其中的甘南县、绥滨县、兰西县、拜泉县等四个县的贫困人口均在5万人以上，大兴安岭南麓贫困片区11县市的贫困人口占比达到62.2%。20个县市的平均贫困发生率为10.4%，贫困发生率在10%以上的有7个县市，最高的绥滨县为69.16%。

2.贫困的基本特征

黑龙江省地域辽阔，水土资源丰富，具有发展农业的良好条件，是我国重要的粮食生产基地。但受内部自然环境和经济发展的地域差异影响，局部贫困的特点十分明显。

(1)贫困县发展受自然条件制约较大。黑龙江省属于寒温带与温带大陆性季风气候，呈现春季低温干旱、夏季温热多雨、秋季易涝早霜、冬季寒冷漫长的总体特点。基于不同的区位，制约贫困县市发展的自然条件也各不相同。如泰来县地处科尔沁沙地的延伸部分，境内沙漠化地表形态占总面积的63%，降水较少，风沙天气较多，是黑龙江省荒漠化最为严重的地区；望奎县、明水县、兰西县、青冈县、克东县、拜泉县受地形与气候等因素影响，水土流失较为严重，土质贫瘠，盐碱地分布广泛；汤原县、桦川县、绥滨县、同江市和抚远市在春夏两季雨水较为密集、雨量大，且地势平坦，排水较为困难，易形成洪涝灾害。

(2)贫困县生产生活基础设施较为落后。与非贫困县相比，贫困县受限于经济发展水平，生产生活基础设施建设普遍滞后。缺乏健全、配套的农田水利设施直接影响农业生产效益；缺乏快捷、通达的公路铁路交通体系影响贫困县与周边县市乃至更广泛区域的沟通交流，不仅使其难以吸引资金、技术、人才等生产要素的聚集，而且因运输成本高，各县市的优特鲜农产品也难以获得更高的收益；此外，乡镇及村屯的医疗卫生设施、文化教育设施、水电路网等基础设施以及居住环境也不能保障农村居民日常生活的基本需求，成为困扰农村发展和解决贫困人口“三保障”问题的主要障碍。

(3)农业产业结构单一，农民增收途径有限。几乎所有的贫困县都是种植业大县，主要种植玉米、大豆、水稻等大宗农作物，而经济效益高的特色品种则较少。同时，贫困县的农业生产方式仍以靠天吃饭为主，现代农业发展不充分，农产品加工转化能力不足。养殖业以养牛、养猪、养鹅等为主，主要向市场提供初级产品，缺乏相应的深加工企业，容易受市场价格波动、自然灾害、动物疫病等因素的影响。另外，由于农业产业链条短，科技含量低，致使农业生产的效益不高，农民收入波动较大，容易陷入贫困境地。

(4)因病、因残、因灾是农户个体的主要致贫原因。根据第三方评估检查的结果，就农户个体而言，尽管致贫原因呈现叠加性、多样化的特征，但因病、因残仍是主要原因。绝大多数贫困县市因病、因残致贫比例超过60%，有的县市甚至超过90%(如兰西县为92.53%、饶河县为92.2%、桦川县为91.16%)。因病致贫的农户主要是家庭成员患有风湿类疾病和慢支、肺气肿等呼吸道类疾病，以及更为多见的心脑血管疾病(高血压、高血脂、脑梗等)，后者往往容易致残。此外，因灾致贫也在一些贫困县市占有一定比例，如富裕县占28%、林甸县占8%、海伦市占7.54%。

二、贫困县扶贫政策落实情况和脱贫成果

1.扶贫政策落实情况

为实现精准扶贫精准脱贫目标，国家制定了“五个一批”政策(1)黑龙江省的贫困县无易地扶贫搬迁农户。(即：发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批)，对建档立卡农户实现全覆盖，根据不同致贫原因进行精准施策，切实解决贫困人口的“两不愁、三保障”问题。黑龙江省的所有贫困县市按照国家的统一部署，大力实施产业带动、转移就业、危房改造、教育扶贫、医疗救助、保障兜底、基础设施和公共服务建设等脱贫攻坚举措，把扶贫政策落到实处，取得了良好的效果。

(1)发展扶贫产业，夯实脱贫根基。产业扶贫是帮助贫困群众甩“穷帽”、去“穷根”的根本路径，也是从“输血式扶贫”转向“造血式扶贫”的重要体现。各县针对贫困群众收入来源不稳定、持续增收能力弱等突出问题，加快了主导产业和特色产业发展，构筑“县级主导产业顶天立地、乡镇特色产业铺天盖地”的扶贫产业格局，实现产业带动脱贫、扶贫壮大产业的双赢共进。坚持点面结合，通过“点”上精准到户、“面”上整村带动，确保每个贫困户都能参与到持续稳定的产业增收项目中。具体而言，通过创新推广“菜单式”精准扶贫模式，使贫困户能够户均参与两个以上产业扶贫项目。针对患病、残疾、无劳动能力的贫困户，推广资产收益类的产业带动增收(如光伏产业等)；针对有劳动能力和外出劳动意愿的贫困户，以鼓励扶持生产经营的方式带动；针对留守在村里且有养殖意愿的贫困户，通过政策激励的方式带动。

(2)推进转移就业，保证脱贫的稳定性。贫困户只有依托稳定的工作、靠自己的双手奋斗才能从根本上摆脱贫困。各县以“授人以鱼不如授人以渔”为指导思想，始终将转移劳动力就业作为打赢脱贫攻坚战的一项重要战略，制定了系统的就业创业指导与扶持政策，为贫困户提供精准帮扶和精细服务。主要举措包括：根据贫困家庭劳动者的意愿和企业的用工需求，有针对性地开展定向式、订单式技能培训，切实提高贫困人员的就业技能；通过建立劳务输出协作对接机制，推动省内外经济发达地区与贫困县的劳务合作，提高劳务输出脱贫的组织化程度；通过成立专业合作社、建设扶贫车间等方式，吸纳贫困劳动力就业；组织支持家政服务、服装加工、手工编织、旅游产品等创业企业入乡进村，以“企业+农户”的形式，通过分散加工、家庭作坊等带动贫困劳动力就业。

(3)实施危房改造，保障农户居住安全。住房安全是贫困家庭对幸福生活最朴实的要求之一，也是精准扶贫政策落实中的重点和“硬骨头”。各县在对贫困户住房情况进行地毯式排查的基础上，明确任务，因地制宜，创新危房改造模式。主要做法有：针对有一定能力的贫困户，采取互帮互助的方式自行改造；针对无法独立完成改造的贫困户，由政府安排施工队伍，采取先施工后结账的方式，按照统一建设标准改造；对于早期危房改造中遗留的质量问题，做到及时核查、全面整改、彻底消除。

(4)落实教育帮扶，阻断贫困代际传递。教育是阻断贫困代际传递的治本之策。各县围绕义务教育阶段“控辍保学”的核心，致力于完善农村办学条件，提高农村教学质量。同时，针对不同就学阶段建档立卡的贫困学生，全面落实“两免一补”(免教科书费、免杂费、补助寄宿生生活费)、“雨露计划”“普通高中发展促进计划”“贫困大学生助学金计划”等扶贫政策，借助多方资助来降低贫困家庭的教育成本，保障贫困家庭的子女不因贫辍学。此外，最大程度吸纳贫困学生接受优质中等职业教育，提高贫困家庭劳动力职业技能和受教育年限，增强其就业和创业能力。

(5)强化医疗保障，避免因病致贫。因病因残是贫困户首要的致贫原因，这是所有贫困县的共性问题，因此强化医疗保障至关重要。各县建立了城乡居民基本医疗保险、大病保险、与医疗救助相衔接的医疗保障制度，对贫困户参加基本医疗保险进行资助补贴；加大贫困户住院和门诊费用的报销比例，提高大病保险水平；将因病致贫的贫困人口纳入医疗救助范围，实现贫困人口的医疗保险全覆盖，其他的医疗保障措施还有：“先诊疗、后付费”的即时结算机制；在基本医保范围内增加贫困残疾人员医疗康复项目；对患重大疾病、老年病、慢性病且需常年用药的贫困户，设立个人医疗保险账户，配备签约医生，解决日常的疾病预防与治疗之需。

(6)助力金融扶贫，实施资产收益分红。为使金融扶贫政策惠及更多的贫困户，各县坚持精准支持与整体带动相结合、创新发展与风险防控相统筹，建立健全了金融支持产业发展与带动贫困户持续增收的挂钩机制，探索了多种产业扶贫信贷产品和模式。一方面，对有贷款意愿、有就业创业潜质、符合贷款条件的贫困户，通过评级授信，给予“免抵押、免担保”信用贷款，助其发展产业，增加收入；另一方面，强化对扶贫贷款的事前事后管理，进行全面的信用等级评定，为扶贫小额贷款确定额度提供佐证，确保有据可查、有据可依。

(7)创新生态扶贫机制，实现生态与脱贫双赢。以生态惠民、生态利民、生态为民为出发点，各县创新生态扶贫机制，通过创新造林模式，将造林绿化与精准扶贫紧密结合，带动贫困户增收脱贫，实现生态改善和脱贫的双赢。主要做法是：选聘建档立卡贫困户为生态护林员，参与防护林建设和储备林营造，并管护森林资源，防范森林火灾，依法制止乱征滥占林地的破坏行为。此外，根据农业生产和农村环境治理的实际需要，设立生态宜居保洁员、秸秆禁烧监管员、草地管理员等公益岗位，吸纳更多贫困户参与生态环境建设。

(8)加强社会保障，实现兜底脱贫一批。对于体弱多病、丧失劳动能力、患重大疾病和重度残疾等弱势群体，实行政策兜底是必然之举。为筑牢兜底保障网，各县加强农村最低生活保障制度与扶贫政策的有效衔接，确保应扶尽扶、应保尽保。并积极探索农村低保制度与扶贫政策的有效过渡，严格遵守脱贫攻坚期内“脱贫不脱政策”的相关规定，对于收入水平超过脱贫标准但仍低于农村低保标准的贫困户，做到“脱贫不脱保”；对于收入水平超过农村低保标准但仍属于低收入的边缘脱贫户，继续给予过渡性低保直至稳定脱贫。

2.脱贫任务完成情况

2014年以来，所有贫困县经过艰苦努力，取得脱贫攻坚的巨大成绩。贫困户的“两不愁、三保障”总体实现，贫困村的基础设施和公共服务明显改善，乡村面貌发生较大变化，区域性绝对贫困问题得到基本解决，达到了国家的贫困县脱贫摘帽标准，全部县市的贫困发生率均在2%以下，圆满完成脱贫攻坚任务。在“两不愁”方面，所有农户都能够吃得饱，且吃得起肉类、蛋类、奶制品、豆制品等蛋白质食品。所有农户的饮水安全都能得到保障，水源以自来水和井水为主，少数农户饮用山泉水或窖水，水质均不存在问题。所有农户都有日常换洗衣服和应季衣服，能够保障全年有得穿、有得换。

在“三保障”方面，各县针对建档立卡贫困户、低保户、分散供养五保户、贫困残疾人家庭等重点关注对象，采取新建、修缮、购买、租赁、移住幸福大院等方式，保障住房安全。各县对于建档立卡贫困户实现了基本医疗保险、大病保险、医疗救助的全覆盖，农户的慢性病和常见病在县乡村三级医疗机构能够得到及时救治，建档立卡贫困户不会因患大病重病而影响基本生活，基本医疗有保障。各县所有的义务教育阶段适龄儿童(只要不是身体原因)都可以接受教育， “两免一补”等教育扶贫政策得到有效落实。

各县剩余的未脱贫人口主要是因病、因残、因灾致贫的贫困户。为确保扶贫路上“不丢一户，不落一人”，各县均制定了切实可行的后续保障措施。针对因病致贫的贫困户，将持续筑牢基本医疗保险、大病保险、医疗救助“三重保障线”，落实“先诊疗，后付费”“一站式”结算、“一减五免”等政策，加大医疗救助和其他保障政策的帮扶力度，减轻贫困户就医负担，确保患大病重病的贫困群众基本生活有保障。针对因残致贫的贫困户，将健全完善社会救助体系，统筹用好各项社会兜底保障政策，落实低保重度残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴，优先实施贫困残疾人康复救助项目，确保贫困残疾人基本生活有保障。针对因灾致贫的贫困户，将在健全自然灾害和突发事件的发现报告、应急处置、帮扶干预机制的基础上，落实对因灾贫困户的急难救助政策，帮助其渡过难关。

3.脱贫户人均纯收入情况

(1)脱贫户人均纯收入。经过几年的脱贫攻坚，各县建档立卡贫困户的收入有了明显增加，超过了国家或黑龙江省确定的贫困线标准。2017年，国家确定的贫困线为年人均纯收入2952元；2018年和2019年，黑龙江省确定的贫困线分别为3550元和3780元。为反映脱贫户的收入特点，根据各年度的贫困线标准，进一步将收入划分为三个档次(2017年和2018年以4000元为分界线，2019年以5000元为分界线)，分别对应低于贫困线的脱贫户、高于贫困线但低于分界线的边缘脱贫户、高于分界线的脱贫户。

根据第三方评估检查的统计结果，可以看出各县都有少量建档立卡人均纯收入低于贫困线标准，占比小于2%的贫困户，其中2017年的退出县比较突出(见下页图2)。究其原因，可能存在农户在调研访谈中“隐瞒”收入的情况。综合对农户家庭的实地勘察以及多方佐证核实，确定这些农户都能够满足“两不愁、三保障”，达到脱贫标准。另外，各县还有一定比例的边缘脱贫户，同样是2017年的退出县比较突出，而2018年和2019年退出县的比例则在4%以下。虽然这些农户已经脱贫，但承受灾病等突发事件的能力还较弱，存在较大的返贫风险。因此，各县需要在巩固脱贫攻坚成果阶段对这些边缘脱贫户予以高度关注，进一步增强其发展能力。

(2)脱贫户收入结构。依据第三方评估检查中对收入结构的划分，农户的收入由经营性收入、工资性收入、财产性收入、转移性收入四个部分构成。对比分析不同年度退出县的脱贫户和一般农户的收入结构(见下页图3)可以看出，无论是哪个年度的退出县，其脱贫户的转移性收入占比都超过30%。在实地调研中也获得同样的信息，几乎所有建档立卡的贫困户，特别是因病、因残和因灾致贫的贫困户，都获得了转移性收入。这一结果反映出各项帮扶政策得到了有效落实，对农户脱贫产生重要作用。此外，在一般农户的收入中，经营性收入和工资性收入占比很高，各年度退出县的经营性收入比例分别为42.78%、50.97%和51.76%，工资性收入比例分别为25.8%、31.19%和38.15%，两者之和达到70%～80%，说明一般农户相对于贫困户具有更强的自我发展能力。

图2 国家级贫困县的不同收入档次脱贫户比例

图3 国家级贫困县的脱贫户和一般户的收入来源结构

三、精准扶贫精准脱贫的经验与模式

1.基本经验

打响脱贫攻坚战以来，黑龙江全省干部群众上下一心、苦干实干，实现了20个国家级贫困县全部脱贫摘帽清零，其间取得的巨大成就和积累的宝贵经验值得全面梳理和系统总结。

(1)推进责任落实，形成压力有效传导。党的十八大以来，黑龙江省坚决落实党中央部署，把脱贫攻坚作为一项政治任务和第一民生工程，实行党政“一把手”负责制。各贫困县更是将脱贫攻坚作为首要政治任务，严格落实县乡村三级责任，逐级签状背书，传导压力，形成合力。县(市)委书记和县(市)长共同担负全面责任，其他县级领导担负各自分管领域的具体责任，责任到人，各自明确任务目标和工作时序。乡镇党委书记和乡镇长承上启下，与包乡县级领导共同研究脱贫规划，具体承担脱贫攻坚的精准识别、扶贫政策落实等各项工作。在乡镇党委领导下，村“两委”、驻村工作队和帮扶责任人共同承担推进本村各项脱贫攻坚工作的责任。同时，省级层面建立了多渠道、全方位的监督体系和严格的考核评估体系，确保真扶贫、真脱贫及脱贫成色，使脱贫结果经得起历史和实践的检验。

(2)产业发展先行，有力支撑脱贫攻坚。产业发展是贫困县脱贫摘帽、贫困户稳定增收的根本之策，各县均依托产业扶贫政策，把具有劳动力的贫困户纳入扶贫产业发展体系中。黑龙江省产业扶贫的最大亮点之一，就是不少贫困县通过引入现代化大企业带动产业发展，如青冈县的京粮龙江生物工程有限公司和林甸县的宏福现代农业小镇等。现代化大企业拥有雄厚的资本实力、先进的技术设备、强大的市场竞争力，其进入不仅使传统农业搭上了先进工业资本的快车，实现了跨越式发展，而且使农业产业在起步之初就处于较高平台，具有支撑贫困县脱贫摘帽和经济可持续发展的强劲潜力。尽管农业和工业分属不同的产业类型，具有不同的工艺规程和生产特点，但在产业现代化和市场经济的条件下，农业与工业互动的趋势越来越明显。大资本的进入促使现代工业和农业产业相融合，以发展工业的思维发展农业，以工业化的理念推进农业现代化，以发展工业园区的模式建设现代农业园区，使工厂化农业成为农业发展的重要内容，从而真正实现以工业带动农业的目的。

(3)集成多种途径，推动村集体经济发展。脱贫攻坚以来，各县都以推动村集体经济发展作为重要抓手。不少贫困县的村屯集体经济已经由过去的“破零”向当前的“壮大”转化，集体经济的收入来源也逐步由“输血”向“造血”转变。助推集体经济发展的主要途径：一是发展光伏产业。各贫困县利用光伏扶贫政策，统筹谋划光伏发电项目，通过建立村级光伏电站、集中式地面电站、联村电站等方式辐射所有贫困村，使贫困村通过光伏产业实现集体经济“破零”。二是发展生产性服务业。一些贫困县由乡镇牵头，组织村集体和有意愿发展农机服务的组织或个人，共同出资组成经营主体，组建专业化农机服务队伍，开展微利有偿服务创收。三是盘活存量集体资产。通过承包、租赁、参股、联营、合资、合作等方式，对村屯集体所有的机动土地、关闭企业、老村部、学校等公共设施和场地加以开发利用，获取收益。四是开发当地的山、水、林等资源和民俗文化。由村集体主导，采取合股开发、引资开发等方式，带领农户发展休闲旅游业和生态观光农业，实现旅游与农业、文化的有效对接，促进集体经济发展。

(4)依托“四个结合”，奠定乡村发展之路。脱贫攻坚的根本任务是消除贫困，而消除贫困与乡村发展密切相关。因此，各县在完成脱贫攻坚任务的同时，做到了“四个结合”。一是与促进县域发展相结合，坚持一二三产业融合发展，延长产业链，拓宽产业幅，提升产业发展层级；鼓励科技成果转化，促进创新创业；不断扩展新经济业态，培育新经济增长点。二是与乡村振兴战略相结合，走城乡融合、质量兴农、绿色发展、文化兴盛、乡村善治、共同富裕之路。三是与增进民生福祉相结合，推进农村基础设施建设，统筹发展教育、卫生、文化等公共事业，健全完善社会保障体系。四是与夯实基层组织建设相结合，全面加强基层党组织和带头人队伍建设，鼓励扶持贫困村党员带头领办、创办新型农业经营主体，通过发展“支部+产业”，使党的组织优势转化为扶贫优势、党建活力转化为攻坚动力。

(5)统筹社会力量，形成大扶贫格局。脱贫攻坚需要全社会的广泛参与，各县形成了县委统筹、政府主抓、全员上阵、各界参与的大扶贫格局，加大社会力量参与帮扶，切实解决困难群众的生产生活难题。一是动员和鼓励民营企业积极承担社会责任，开展产业扶贫、就业扶贫和公益扶贫，组织民营企业与贫困村结成帮扶对子，实现一对一、点对点帮扶；二是引导各民主党派、无党派人士和社会组织及个人参与扶贫开发和巩固提升工作，建立社会组织帮扶项目与贫困地区需求信息对接机制，确保贫困户的发展需求与社会帮扶有效对接；三是鼓励社会各界使用贫困地区的产品和服务，推动贫困地区和贫困户融入大市场；四是统筹各类保障措施，建立以社会保险、社会救助、社会福利为主，以社会帮扶、社工助力为辅的综合保障体系。

(6)着力改革创新，激发“三农”活力。为在脱贫攻坚中激发“三农”活力，各县着力从以下方面推动改革创新。一是新型经营主体改革，坚持以适度规模化经营为方向，以长期化按揭贷款为支撑，以社会化综合服务为依托，以品牌化龙头企业为牵引，探索可复制、易推广、受欢迎的家庭农场模式；二是“强乡扩权”改革，从群众最关心的事情做起，推进县直属部门减政放权，将更多行政权力和公共服务赋予乡镇实施，提升基层治理能力；三是农村宅基地盘活再利用试点改革，结合农村危房改造，顺应新型城镇化发展和宅基地“三权分置”的改革趋势，围绕小城镇和中心村，实施增减挂钩与占补平衡，盘活土地要素；四是集体产权制度改革，坚持以创新农村集体经济组织管理体制和运行机制为重点，因地制宜，分类指导，不搞一刀切；五是通过市场化运作方式,深入开展农村“三变”(资源变资产、资金变股金、农民变股东)改革，将农村集体和农民拥有的“死资源”变为“活资产”，让村集体和农民享受到入股分红的收益，增加农民经济收入。

2.扶贫开发模式

模式是主体行为的一般方式，是对复杂关系的一种抽象，具有一般性、可重复性、可操作性的特征。黑龙江省在脱贫攻坚中积累经验的同时，也探索了多种扶贫开发模式。

(1)龙头企业带动模式。这种模式虽有多种表现形式，但根本特征是龙头企业在整个链条中起着核心作用，它与贫困户形成利益联结机制，一荣俱荣、一损俱损。一是“龙头企业+基地+农户”扶贫模式，龙头企业与农户以订单形式建立利益联结机制，农户按照企业的生产规范来组织农产品生产；二是“龙头企业+致富带头人+金融机构+农户”扶贫模式，以企业为主体，致富带头人牵头，贫困户参与，金融机构提供贷款保障；三是“政府+龙头企业+农户”扶贫模式，以政府为主导，龙头企业带动，贫困户参与；四是“龙头企业+合作社+政府+金融”扶贫模式，由龙头企业带动，农户结成专业合作社，依托政府支持和金融机构扶持；五是“龙头企业+合作社+农户”扶贫模式，通过龙头企业带动合作社进而带动农户。无论具体采用哪种模式，龙头企业的带动为贫困县的脱贫攻坚注入了强劲动能，增添了无穷生机与活力。

(2)村级组织主导模式。这种模式的核心是充分发挥基层组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，组织带领贫困群众发展产业，达到增收的目的。一是资产量化模式，通过村干部带头，量化集体资源，贫困户参与，实现集体和贫困户“双赢”；二是干部引领带动模式，通过镇、村、组干部带头领办示范点，带动引导贫困群众发展产业，拓宽增收渠道；三是支部引领带动模式，采取“党支部(党员)+合作社+基地+贫困户”方式，引领带动特色产业发展，助力贫困户增收致富，增强造血功能；四是“能人+合作社+贫困户”模式，通过能人把握合作社的经营走向，使贫困户与合作社之间形成利益联结机制，发挥合作社的带贫、助贫作用，为持续稳定脱贫奠定基础。

(3)发展订单农业模式。基于黑龙江省的自然条件优势，探索大农业、特色化的发展路径，大力推广订单农业。一是通过引进多家农畜产品加工收购企业，鼓励贫困群众结合自身生产特点和优势，与不同类型的企业签定收购合同，在强化产业支撑的前提下拓宽增收渠道，降低经营风险；二是建立“订单式高效经济作物种植+贫困户、订单式家禽养殖+贫困户、产业扶贫项目+贫困户”等利益联结机制，规定生产加工企业与贫困户的订单年限一般不低于一定时间段(如3年)，使享受产业扶贫政策的企业、新型农业经营主体、致富带头人能够持续带动贫困户增收；三是实行农畜产品价格保护措施，在市场价格低于协议收购价时，企业按协议价收购；在市场价格高于协议收购价时，按实际市场价格收购，从而有效化解农户可能面临的市场风险。

(4)农户与公司一体化经营模式。针对农民“种粮贵、储粮难、变现难、优质优价难”等问题，一些贫困县市探索了“贫困户当股东”，使农户与公司一体化经营的产业扶贫新模式。在种植环节，通过“以销定产”，引导农民从追求“产量”向注重“质量”转变；在加工环节，引进中粮集团先进的生产技术和高规格的工艺水准，提升粮食加工品质；在销售环节，打造品牌产品，全面提升粮食种植的产销结合度和市场销售溢价。还有一些贫困县市按照“运距合理，利益最大化”“租赁为主，并购和建设为辅”等原则，推行“粮食银行+”模式。农户可以随时进行结算，既减少了粮食担保、搬倒、霉变的费用和风险，又分享了市场价格波动的机会，使农户的粮食销售有可能达到理论最高价格。此外，储粮和售粮保障有利于农民扩大种植规模，促进新型经营主体的发展，构建产、加、销结合的粮食经营体系，促进贫困群众持续增收，从而推动当地的农业现代化、规模化进程。

(5)小院经济发展模式。依托土地资源优势，充分利用农户房前屋后的空地，按照“集体经济+企业+合作社+农户”模式，发展多样化的小院经济，增强农户自我“造血”能力。农户经由合作社与大型企业等市场主体合作，企业不仅提供种源、技术等服务，而且按照订单收购农产品，保证了产品销售有市场、收益有预期，从而降低农户的经营风险。政府提供的种子和肥料补贴以及“经济奖补”政策有助于提高农户的种植养殖积极性；政府派遣农业技术人员包乡镇、包村屯、包小院，通过点对点、手把手的指导和实训，解决农户不愿种、不会种、种不好的难题。在此基础上还衍生出“小院经济+电商”的扶贫模式，通过“产地直供直发”途径，不仅可以降低销售成本、增加销售收入，而且有利于塑造区域品牌形象，提高农产品的知名度。

(6)边贸扶贫模式。地处边境地区的几个贫困县市因地制宜，“靠边吃边”，探索了富有特色且非常有效的边贸扶贫新模式。该模式的核心是利用区位优势，将精准扶贫与发展边民互市贸易相结合，利用国家的兴边富民政策，组织贫困户为客商代购货物以获得劳务收入。一是通过引进企业发展加工业，建设各类大型专业市场，创造更多的就业岗位；二是大力发展当地优势产业，采取“合作社+农户+边贸扶贫+企业+金融”模式，以合作社带动边民，以边贸带动扶贫，帮助贫困群众脱贫致富；三是积极拓展俄罗斯市场，通过边贸运输、货物装卸、进出口代理等多种方式和渠道，形成有特色的边贸产业集群。

(7)医疗共同体建设模式。为加强基层医疗服务能力建设，同时让贫困患者就近享受优质医疗资源，一些贫困县市探索“上下联动”的医疗共同体模式。第一个层次是县级医院与乡镇卫生院的医疗共同体，主要包括：县级医院派驻业务骨干到乡镇卫生院开展业务大查房和会诊活动；患者到县级医院做辅助检查时，可简化就诊手续，检查报告及影像资料直接回传到乡镇卫生院。第二个层次是县级医院与哈尔滨或者北京的大型医院实现医联共建远程诊疗，当地医护人员和外地专家根据电子化病历共同进行远程诊疗，患者也可和专家远程“面对面”。这种依托先进的信息技术和高水平专家传帮带的模式，不仅有利于提升基层医护人员诊疗重病和疑难杂症的水平，而且还有助于真正实现“小病不出村，大病不出县”，让贫困户既减轻病痛折磨又减少经济负担。

(8)防贫困“拦水坝”模式。针对前述的边缘脱贫户，尽管他们的“两不愁、三保障”已经解决，但收入不很稳定，容易因灾病再次陷于贫困。一些县市按照“近贫预警、骤贫处置、脱贫保稳”的思路，探索了从源头上筑起防贫困“拦水坝”模式，确保农村人口脱贫不返贫、非贫不致贫。一是实施防贫保险，通过筹集保险基金设立防贫保障“基金池”，进一步划定防贫监测线，设定因病、因灾救助的起付线，为对象群体“量身定制”综合性的保障救助措施。二是实施持续帮扶，巩固救助成效。针对家庭主要劳动力因病、因灾全部或部分丧失劳动能力，进而造成家庭收入明显减少的农户，建立帮扶联系人制度，通过扶贫车间、公益岗位、土地流转等帮扶措施，开展综合救助。三是强化政策落实的组织领导。建立由扶贫办、财政局等部门组成的联席会议制度，定期通报监测情况，研究解决重大问题，通过精准落实责任分工、抓好宣传引导等举措，确保基金安全和政策落实到位。

四、脱贫攻坚成果巩固阶段面临的问题与建议

1.需要关注的几个问题

虽然黑龙江省20个国家级贫困县已顺利脱贫摘帽，但因自然条件和历史因素制约，还存在一些问题，需要在巩固脱贫攻坚成果、进一步谋划乡村振兴的后续工作中予以高度关注。

(1)扶贫产业的可持续性问题。尽管产业帮扶和产业发展是黑龙江省脱贫攻坚的一个亮点，但产业的可持续发展仍然面临多方面制约。一是目前仍然沿袭传统的农业生产模式，特色产业发展滞后。一方面，各贫困县市都依托土地资源优势发展传统种植业，但同质化现象严重，农业产业链条短，单位土地面积的效益低，多元化、市场化、品牌化的农业产业格局尚未完全形成。另一方面，虽然各县市已经开始培育特色产业，但大都处于起步阶段，带动农户脱贫的作用有限。二是各县的产业帮扶方式多以利益联结为主，由政府主导建立贫困户与合作社、龙头企业之间的利益关系，以确保农户每年享受利益分红。但合作社普遍规模较小，大多以销售初级农产品为主，农户仍位于产业链和产品价值链的最低端，虽然利益联结机制可以在短时期内保障农户稳定增收、可以兼顾对缺乏劳动力贫困户的兜底保障，但从长远来看则面临着能否可持续的挑战。

(2)贫困村与非贫困村之间的不平衡问题。在实施精准扶贫政策之初，贫困村是根据《全国扶贫开发建档立卡工作方案》的标准识别的，即：“一高”(贫困发生率高于全省的1倍)、“一低”(村级农民人均纯收入低于全省农民人均收入的60%)、“一无”(行政村无集体经济收入)。经过近几年的脱贫攻坚，由于政策扶持和资源倾斜，贫困村的乡村道路、农用电、通讯网络、卫生所、文化场所等基础设施建设明显上了一个台阶，乡村面貌有了明显改善。相较而言，非贫困村因投入有限，基础设施方面变化甚微，远远落后于贫困村。贫困村与非贫困村之间的“倒挂”现象不仅加大了两者之间的矛盾，而且使非贫困村成为制约未来乡村振兴的瓶颈。

(3)应对自然灾害的能力提升问题。自然条件差是导致贫困的根本原因，大多数贫困县受所处地域地形地貌和气候条件的影响，洪涝、干旱、低温冷害等自然灾害频发，而且灾害波及范围广、强度大、危害严重。如西部易旱，一些地方(泰来县)受沙漠化的侵害，东部(抚远市、绥滨县等)易涝，中部(兰西县、明水县等)易发冰雹灾害；山坡易旱，沿江易涝。由于贫困县大多以种植业为主，单一的产业结构不具有强大的抗灾能力，一旦遭遇自然灾害，不仅农业生产本身甚至整个县域经济都会受到严重影响。因此，脆弱的自然灾害应对能力会使灾害损失更为严重，极易导致农户返贫或陷入新的贫困。

(4)农村的空心化和老龄化问题。伴随着城镇化的快速发展，大量劳动力外出务工使得农村呈现“空心村”现象，这一现象在全国的贫困地区比较普遍。黑龙江省贫困县的空心化问题更为突出，在全部有劳动力的家庭中，外出务工的比例达到50%～80%。而且，留守在农村的人口也呈现严重的老龄化。由空心化和老龄化派生出很多阻碍巩固脱贫成果、推进乡村振兴的问题，比如：产业发展所需的劳动力严重不足、农业技术推广和职业农民培育难以实施、依靠政府兜底保障的压力加大、村级组织涣散不能适应农村发展需要，等等。更为重要的是，黑龙江省的不少贫困县市，如抚远市、饶河县、绥滨县、同江市等位于边境的地区，在这些县市维持一定规模的人口既是建设和繁荣边境地区的必要条件，也是保障边境稳定和国土安全的根本要求。

2.相关政策建议

(1)以现代农业发展思路，高起点推进扶贫产业的可持续发展。一是按照现代农业的发展思路，从顶层设计和基础保障两个方面助力农业经济提质增效。要完善农业科技支撑体系，加大对新品种、新技术、机械化农具的推广应用；要加强农业生产技术指导和培训，引导产业向规模化和标准化发展。二是加大对龙头企业和乡村能人的扶持力度，给予持续稳定的政策和资金倾斜，鼓励其以市场为导向，以三产融合发展为目标，打造区域农副产品品牌，引领和带动农业产业走向可持续发展。三是在有条件的县市，借鉴青冈县和林甸县引入现代化大型企业的经验，因地制宜，探索有利于各县市提高农业现代化水平的途径。如前所述，青冈县通过引入京粮龙江生物工程有限公司，不仅消化了本县及周边县市的玉米产量，而且形成了从玉米淀粉生产到麦芽糖、麦芽糊精、玉米油、液体葡萄糖、葡萄糖酸钠、饲料加工的全产业发展链条。林甸县引入北京宏福农业股份有限公司投资建设的宏福现代农业小镇，采用世界最先进的现代智能温室建造技术及智能化生产设备，确保农产品的高品质、安全性及可追溯性。引入现代化企业的作用，除了支撑贫困县脱贫摘帽和经济可持续发展外，还能使农民通过角色转变形成产业工人的思维模式和行为规范，从而提高从事现代化农业的生产者素质。

(2)以统筹兼顾为出发点，全面改善脱贫村与非贫困村的人居环境。一是要进一步整合资源和资金，加大对困难较大的非贫困村的基础设施建设力度，加快补齐交通、水利、电网、文化卫生等基础设施短板，有序推进脱贫村与非贫困村的协调发展。尤其要重点加大对非贫困村受损路面的修复及相关配套设施的完善，打通到村“最后一公里”和到户“最后一里路”，保障农业生产、农村发展和农民生活的“产业路”“资源路”和“致富路”。二是要遵循以人为本的原则，统筹规划，加快实施，全面提升农村人居环境质量，无论是脱贫村还是非贫困村，营造山清水秀、干净整洁、舒适便捷的村屯面貌对于巩固脱贫成果、推进乡村振兴至关重要。

(3)加强应对自然灾害的软硬件建设，提升防灾抗灾和减灾能力。从贫困县受自然灾害威胁的实际情况出发，有的放矢，加强应对自然灾害的能力建设，最大程度地避免农户返贫或致贫。一是建议高度重视因灾返贫、因灾致贫的潜在风险，全面提高区域灾害防范意识，建立完善的灾害预警机制。二是加强防御自然灾害的基础设施建设，旱灾易发区要修建土壤蓄水工程，推广节水灌溉技术；洪涝易发区要建设完善水利基础设施体系；低温冷害易发区要大力推广耐低温作物的育种和栽培技术，发展特色低温农业；沙化严重地区要做好防风固沙工程建设。三是加快构建市场化的农业灾害风险保障体系，建立全面可靠的农业灾害保险制度，扩大灾害保险的覆盖范围，利用保险来抵御风险，为稳定农业生产和保障农民收入保驾护航。

(4)立足现实，以非常举措和多元政策解决农村空心化和老龄化问题。人口向城镇聚居既是生产发展的结果，也是生产进一步发展的条件。贫困县市要解决农村空心化和老龄化的问题绝非易事，各县市需要从各自的实际情况出发，打破传统观念，遵循创新思路，采取非常举措，通过各种政策组合吸引人口回流和产业入驻，为从根本上巩固脱贫攻坚成果、推进乡村振兴夯实基础。对于边境地区的贫困县市，应树立“一个农户就是一个哨所，一个边民就是一名流动哨兵”的大局意识，从更高层面谋划维持一定规模人口的对策。可以比照国家公务员队伍设置“边防员”公益岗位，给广大边民创造更多留在本地从事生产，进而获得稳定收入的机会，使其能够在本地安居乐业，以此打造一支永不撤离的边防队伍。同时，加大边境地区贫困县市的基础设施建设，为边境地区的经济发展和繁荣创造条件，使这里成为吸引人才创业就业的理想之地。

结 语

通过组织和参与20个国家级贫困县退出的第三方评估检查，较为全面地见证了黑龙江省脱贫攻坚的过程和结果，笔者认为，黑龙江省的脱贫攻坚成效显著，经得起历史和实践的检验，其间积累的经验、探索的模式弥足珍贵。脱贫攻坚的成绩来之不易，能够实现贫困县摘帽清零、彻底消除绝对贫困人口得益于干部的无私奉献、任劳任怨；得益于群众的积极进取、自立奋斗，所有这一切都将会在黑龙江省的发展史上留下浓墨重彩的一页。

打赢脱贫攻坚战是中国历史性的重大事件，黑龙江省干部群众共同谱写的中国黑土地脱贫攻坚的辉煌篇章应是其中的精彩部分。当然，脱贫摘帽不是终点，巩固已取得的脱贫攻坚成果、进一步推进乡村振兴、让广大农村人口过上更加富裕的生活依然任重而道远。