京津冀跨区域环评审批权转移法律问题研究

王 康 ,于晶晶

(1.河北经贸大学 法学院,河北 石家庄 050061;2.苏州大学 王健法学院,江苏 苏州 215006)

行政区域交界处的建设项目因为地理位置的影响,容易造成跨区域性的不良环境影响。针对跨区域建设项目的不良环境影响,行政机关在跨区域环境影响评价时往往会面临审批权争议。京津冀区域位于燕山山脉与太行山脉的交错之地,虽在行政规划上被分为一省两市,但其地理联系却十分密切。鉴于京津冀区域经济发展水平较高,人口产业密集,位于城郊地区、行政区域交界处的建设项目不在少数,由此,对此类建设项目的环境监管不仅能解决跨区域环境问题,更能提升跨区域环境质量水平。我国现有立法虽然明确规定了跨区域环境影响的建设项目在环评结论产生争议时所适用的环评审批权转移规定,但并未具体涉及环境影响评价审批权在环评文件编制阶段、审批阶段和审批后阶段的详细内容。而京津冀地区因为经济、政治地位的特殊性,在跨区域环境影响评价审批权转移的适用上更应该多加考量,以免造成大规模环境损害的“公地悲剧”。在此背景下,本研究通过分析现阶段京津冀地区跨区域环评审批的法治实践,发掘京津冀跨区域环评审批权转移的必要性与可行性,并通过探究现阶段京津冀地区跨区域环评审批权转移的现实困境和阻碍,在跨区域环评审批参与主体、跨区域环评审批权转移适用条件及跨区域环评审批监督责任等方面提出立法建议,以期进一步推进跨区域环境影响评价制度的完善,为推进京津冀地区生态环境协同治理提供制度支撑。

1 京津冀跨区域环评审批之法治实践

1.1 京津冀跨区域环评审批的立法现状

对于京津冀跨区域环境影响评价审批的规定,最早可追溯到1989 年实施的《环境保护法》,虽然并没有进行详细的规定,但其中第十五条提出了由“地方政府解决”和“上级政府协商解决”的解决方式,在一定程度上为跨区域环评审批提供了指导。随后,2002 年实施的《中华人民共和国水法》也对不同行政区域之间发生的水污染纠纷作出更为详细的规定。2008 年《水污染防治法》的颁布,更是延续了《环境保护法》的立法理念。而后《环境保护法》的修订又增加了跨行政重点区域的纠纷应对措施。

通过梳理跨区域环评审批立法可以发现,对于跨区域环境监管的规定并不成体系,只是零星散见于各类环境法律法规中。[1]具体而言,仅在《环境保护法》第十五条中进行了一项概括性规定,其他环境法律法规中鲜有涉及。但实践中,京津冀地区跨区域环境案件涉及的行为主体、程序内容更为复杂,概括性的规定难以满足区域环境监管需要,因此,亟需出台一套更为详尽的、符合京津冀区域需求的立法规范,实现跨区域建设项目的环境监管要求。

1.2 京津冀跨区域环评审批权转移的立法嬗变

为落实《环境保护法》有关跨区域环境影响评价的规定,规范环评文件审批,在《环境保护法》基础上通过了《建设项目环境保护管理条例》《建设项目环评的分级审批规定》 等规范。[2]2018 年修订的《环境影响评价法》第二十三条第三款对跨区域环评文件审批权转移作了更为详尽的规定。除此之外,在地方立法中也对跨区域环评审批进行了具体阐释。例如广东省颁布的《广东省建设项目环境影响评价文件分级审批管理办法》、青海省于2010 年颁布的《青海省建设项目环境影响评价文件分级审批规定》等。在京津冀行政区域内,河北省环保厅也曾于2009 年发布了《关于建设项目环境影响评价审批权限划分的通知》,对京津冀地域内跨区域环评文件审批权的转移作出了基础性规范。综上,地方性立法对于跨区域环境审批权转移并未作出不同阶段的详尽规定,作出的仅仅是总括性规定。

2 京津冀跨区域环评审批权转移之必要性与可行性

2.1 京津冀跨区域环评审批权转移的必要性

位于行政区域交界处的建设项目因其环境问题影响范围广泛,时常会引发环境信访案件。而现有的跨区域环境影响评价联动机制难以满足新时期环境监管的需求,亟需对现阶段跨区域环境影响评价制度进行检视。[3]

2.1.1 跨区域环境问题突出

在京津冀区域内部,许多大规模的建设项目出于节约成本的考虑,会选择在行政区域交界处的城郊地区选址建厂。环境因素的多类型化和环境污染的易蔓延性,决定了这一类建设项目产生的环境影响极易形成跨区域的环境影响。然而我国现阶段的环境治理体系一直遵循着属地原则,通过行政区划对地理区域进行分割。在这种情况下,我国现行的《环境保护法》和相关环境保护单行法均对各地方政府在各自管辖区域内的环境治理作出了规定,但在政府间横向交流方面的规定甚少。[4]另外,生态区域不同于行政区域,生态区域之间没有明显的边界界线。在没有明确的地方环境治理机构监管时,生态区域内部的自然资源与生态资源往往会成为“地方保护主义”的牺牲品。由此,环境污染问题尤其是跨区域环境污染问题,如果不能有效协调跨区域内所涉及的各方主体,传统属地治理模式的弊端就会暴露出来,严重影响京津冀地区生态和经济发展。

2.1.2 跨区域信访纠纷频发

跨区域环境污染和生态破坏案件造成的预期风险和实然损害容易引发群体性事件。例如厦门PX 项目事件便是因化工项目产生的环境污染引发的群体性上访事件。[5]京津冀地区经济发展水平较高,公众的法治意识较强,所在区域内出现的环境污染问题极易引起公众的群体呼声。在京津冀地区跨区域环境纠纷中,经济社会地位的差异往往会导致强势一方运用政治体制力量谋求自身利益最大化,继而侵犯跨区域另一方的生态环境利益。为了避免跨区域环境案件集体信访事件的多频发生,要求跨区域建设项目在编制环境影响评价报告书时更加全面、准确;要求环境监管机关在审批建设项目的环评报告时注重协调各方利益;要求建设项目环境影响评价设施与三同时设施相协调,以避免和降低环境影响。[6]事实上,在京津冀区域内诸多的跨区域环境影响事件发生时,公众自发的跨区域集体信访事件并不少见,针对这一情况,环保部门应引起重视,谨慎审批环境影响评价文件,避免留下隐患。

2.1.3 跨区域环评联动失调

根据我国立法规定,在跨区域环境影响评价审批权转移时应同时满足两个条件:(1)建设项目可能造成跨区域的不良环境影响;(2)有关环境保护主体对该建设项目的环境影响评价结论有争议。满足此两项条件的环境影响评价文件应由上一级环境主管部门审批。但这一项概括性规定的后续并没有更加详尽的规定,对何种主体以何种方式进行环境影响评价转移审批、环境影响评价审批权转移的实施程序如何,以及环境影响评价审批权转移的后续法律保障如何等,都没有进行规定。同时,面对京津冀地区频发的跨区域环境影响事件,对于建设项目环境影响评价文件的编制阶段、审批阶段以及审批后建设阶段环评争议的处理,在参与主体、审批程序及转移方式和救济方式上究竟应如何操作,尚未有立法进行详细规范,亟需学者进行深入讨论。

2.2 京津冀跨区域环评审批权转移的可行性

京津冀区域内部协同发展理念以及跨区域信息公开共享机制的建立,为跨区域环评审批权转移奠定了基础,公众环境参与权利地位的提升也为公众参与跨区域环评审批提供了权利基础。

2.2.1 京津冀协同发展理念

京津冀协同发展强调,京津冀区域的污染治理合作不仅包括中央与地方政府的合作,还包括三地政府之间的合作。结合京津冀地区发展情况,常纪文[7]认为京津冀区域环境协同保护更应注重发挥立法作用、创新监管体制。事实上,协同发展理念来自服务型政府治理模式发展的需求,要求在京津冀区域发展过程中注重培养和发展公民社会组织,优化社会治理资源,同时注重创新行政管理体制,实现德治与法治的良性互动。环境影响评价制度作为一项重要的环境监管制度,在预防环境风险时呈现出明显的地域性特征。因此,完善跨区域环境影响评价制度对控制污染源转移、协调京津冀污染防治具有重要的制度作用。

2.2.2 跨区域信息公开共享

跨区域环境信息协作是区域环境治理主体对环境信息的生成、公开、获取乃至运用所进行的建设性活动,其中跨区域环境信息公开共享是跨区域信息协作的重要内容。[8]京津冀区域内环境信息公开制度实际上包括信息公开能力建设制度、政府环境信息公开制度和企业环境信息公开制度三个方面,但针对这三个方面的具体规范还需要更加详尽的规定。随着传统社会的信息化、智能化转型,京津冀地区协作平台的建立,为跨区域信息公开提供了更加便利的条件,这也使得信息的生成和发布能够遍布地区内的每个区域。同时,近年来京津冀三地政府致力于改进区域内部各省市的信息生成方式,为提升环境信息协作效率、减少环境治理沟通成本提供了重要支撑。

2.2.3 公众知情权保障落实

与跨区域环境信息协作机制相对应的是公民知情权的保障。根据2014 年新修订的《环境保护法》第五十三条规定,环境知情权是公众环境参与权的重要内容。事实上,公众知情权的行使意味着行政机关、社会组织和普通公民共同分享着环境控制的权力。在京津冀区域协同发展过程中注重尊重和信任区域内部各主体的能动性,走“相信群众、依靠群众”的民主路线,为公众知情权保障提供了良好的政策氛围。但在实践中,公众知情权往往会被“以行政为中心”的环境信息公开所影响。

3 京津冀跨区域环评审批权转移路径的完善

针对跨区域环境影响评价失调、跨区域环境问题突发及集体信访事件频发等问题,跨区域环境影响评价机制的完善应从参与主体、程序内容及法律责任等方面入手。

3.1 明确跨区域环境影响评价审批参与主体

在审批跨区域建设项目环评文件时,根据是否享有环评审批权限,可将所涉主体划分为环保行政部门与一般可能受到环境影响的社会公众。而就跨区域建设项目环评文件审批的主体地位而言,所涉及的环保行政部门实际上包括了提出建设项目环评文件审批异议的主体与接受建设项目环评文件审批异议的主体。但由于跨区域环境影响评价所涉阶段的不同,接受建设项目环评审批异议的主体也有所不同:(1)在建设项目环评文件编制阶段,对跨区域环评文件审批产生的异议,可由受影响的社会公众或者单位向建设单位或其委托的编制机构提出;(2)在建设项目环评文件审批阶段出现的环评结论争议,接受建设项目环评审批争议的主体可能是正在进行环评审批的行政主管部门或者所跨区域共同的上一级行政主管部门;(3)在建设项目环评文件审批结束之后的异议,应由受到该建设项目环评影响的社会公众向跨区域共同的上一级环境行政主管部门提出,由共同的上一级环保部门审查决定是否需要更改或撤销该项环评文件的行政审批。

对跨区域环境影响评价审批参与主体的关注,不仅要严格划定跨区域环评主体范围,还应保障跨区域环评参与主体的权利。公众参与是我国环境保护法的基本原则,也是环境影响评价制度最重要的组成部分。[9]跨区域建设项目环评审批过程中,需要基于现有环境条件及建设项目类型引导相关利害关系公众进行适度参与,才能保障环评文件审批的科学合理性。但跨区域建设项目的环评文件审批毕竟与行政区域内部建设项目环评文件审批不同,其涉及范围不应局限于审批部门所管辖内部可能受到影响的公众,还应结合气候变化以及环境污染的特点,充分考虑可能受到不良影响的其他行政区划内的公众意见及利益需求。尤其是对于城郊地区位于区域交界线上的建设项目,更应该谨慎开展建设项目的选址、环评文件审批等活动,除了在环境影响评价信息公开与召集公众听证时应全面考虑公众意见,在涉及实质性环境权益保障的建设项目环评文件审批时,环境行政主管部门还应谨慎考量。

3.2 规范跨区域环评审批权转移的适用条件

如上文所述,跨区域环评文件审批权因为阶段的不同所涉主体也有所不同,而在正确处理跨区域环评文件审批争议时,应注意权衡各个阶段的适用条件,避免因行政决策的“一刀切”而导致环评文件审批的错漏。[10]

3.2.1 规范跨区域环评文件编制中环评审批权异议的提出条件

根据有关建设项目环境影响评价的立法规范,对可能造成跨区域不良环境影响的建设项目进行环境影响评价,其利益相关主体可就建设项目行政审批事项提出异议。在规范其异议提出条件时,其主体范围不应限定于可能受到建设项目不良影响所在区域内的一般公众、单位或者环境主管部门,在考虑“直接利害关系主体”参与的同时,还应考虑对“无直接利害关系主体”的关注。另外,对于建设项目环评文件的异议提出,应采取合理合法的方式,不宜以非法手段来维护自身的合法权益。

3.2.2 规范跨区域环评文件审批中环评审批权异议的提出条件

与环评文件编制阶段提出的审批权异议适用条件相同,其概括性适用依然包括法律强制规定的两个条件。但是在此基础上,由于环评文件已经进入到审批阶段,对环评结论的争议也会扩展到跨区域的建设项目、地方政府及环保部门等多类型主体。在此种背景下,为更有效地解决跨区域环评异议带来的影响,防止群体性信访事件的扩大化发展,由环境主管部门代替其他相关主体向环评文件审批部门提出异议,更有利于跨区域环评文件审批工作的顺利进行,从根本上预防跨区域环境影响的产生。

3.2.3 规范跨区域环评文件审批后环评审批权异议的提出条件

在跨区域环评文件审批后,建设项目已经进入了建设或者运行阶段,此时环评文件审批结果已经具备了合法地位。在该阶段相关利害关系人能否行使环评审批异议权,该项权利的内容及期限如何等,都值得进一步探讨。为了落实跨区域环境影响评价的审批结果,建设项目的投产运营中更应该考量其他相关主体对环评文件实施的意见,赋予其对环评文件审批后事宜的异议权,确保跨区域环境影响后评价的顺利进行。

3.3 落实跨区域环境影响评价审批监督责任

对于跨区域环境影响评价审批权异议适用条件的规定,并不能完全解决京津冀地区跨区域建设项目环评文件审批权转移的实践困境,还需要对环评文件审批的监督主体和裁量权进行合理规制。在实践中,跨区域环境影响评价的成效,一方面取决于建设单位、评价机构与审批机关三方的合理配合,另一方面还需要对三方主体进行有效监督。在实践中常常存在三方主体未能认真履行职责,导致建设项目环评文件漏批或错批情况出现,最终使得环境影响评价流于形式,严重影响环境影响评价文件的落实。加之目前我国在跨区域环境污染治理方面的强制性法律并不健全,已存在的环境治理指标之间也出现了标准不一致的情况,对跨区域环评文件审批进行强有力的监督势在必行。[11]

对跨区域环评文件审批的监督,首先应考虑对审批机关自由裁量权的限制。自由裁量权在跨区域建设项目环评文件的审批中,主要表现为具有环评文件审批权的机关在其职权范围内,依据相关行政许可法律规范对建设项目单位提交的环评文件作出是否批准决定的权力。在地方保护主义和经济动力的趋势下,往往会出现审批部门自由裁量权异化的情形,最终造成不可避免的环境污染事件,也使政府的公信力和权威形象大打折扣。因此,应当构建一套适用于跨区域环评文件审批权转移的监督机制,引入检察机关、同级政府、上级主管部门及社会公众等多类型监督主体,明确跨区域环境影响下建设项目环评文件审批适用不当的法律责任,以避免恶意规避环评审批权进行建设项目开发的违法行为出现。