我国自然保护地体系构建法律问题研究

徐 缘

(河北地质大学 法政学院,河北 石家庄 050000)

我国从2019年起便开始提出构建以国家公园为主体的自然保护地体系[1],2021年的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要(草案)》中再次强调要构建自然保护地体系,增加生物多样性就地保护的有效性。1864年,美国建立了世界上第一个现代意义上的自然保护地——约塞米蒂国家公园,此后世界各国开始进行自然保护地建设。据世界保护区数据库(WDPA)统计,目前全球已建立的自然保护地逾23万个,占地5 400万km2。我国于1956年建立第一个自然保护区——广州鼎湖山国家级自然保护区,致力于保护生态系统和自然资源。在国际生物多样性保护的趋势下,我国目前已建有包括国家公园、森林公园、风景名胜区在内的10余种自然保护地类型。由于我国自然保护地分类以保护对象为划分标准,类型交叉重叠、管理体制不畅等诸多问题日益显现,长期以来的“抢救式保护”策略并未使自然保护地发挥其应有作用。如何通过有效的立法途径建立完善的自然保护地体系,是当下我国环境立法研究和实践的当务之急。

1 “自然保护地”概念明晰

我国有关自然保护地的各项政策性文件中并未对自然保护地的概念进行官方界定。国际层面,1993年联合国《生物多样性公约》第二条明确“保护区”是指为实现特定目标对相关区域进行管理的地域。世界自然保护联盟(IUCN)细化了自然保护地的定义[2],明确自然保护地是指通过采取有效手段对重要的生态环境、珍贵的野生动植物资源所在区域进行管理和保护。国内层面,我国2013年起草的《自然保护地法》专家建议稿中阐述了自然保护地的范围框架,管理对象包括自然生态系统、珍贵野生动植物物种以及自然景观;管理范围包括陆域和海域。[3]2019年出台的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(简称《指导意见》)中明确自然保护地是指对我国重要的自然生态系统、珍贵的自然资源所在的陆域和海域进行划定和确认,并采取法律手段进行保护和管理。

由于我国目前并未在立法中对“自然保护地”的概念进行明确,当前理论界和实务界倾向于认为我国“自然保护地”是一个包容性概念,包括国家公园、自然保护区、风景名胜区等多种类型。但目前我国已正式开展国家公园体制改革和自然保护地管理体制改革工作,在官方文件中也将其概念进行了明确表述。因此,将“自然保护地”概念视为排他性概念更符合当前我国实际。[4]所谓排他性概念,是指对我国自然保护地的内涵与外延通过专门立法或官方文件予以明确,并在其基础上列举具体类型。参照世界自然保护联盟的定义和我国现有政策规定,笔者认为,可以参考《环境保护法》中对“环境”一词所采取的“概括+列举”方式,将其定义为:自然保护地是指为了保护重要的自然生态系统、自然遗产遗迹及其所体现的文化价值,由国家依法划定并对其进行保护和管理的陆域和海域,包括国家公园、自然保护区和自然公园等类型。

2 我国自然保护地体系构建沿革考察

我国自然保护地体系总结起来大致分为三个阶段。1956—1977年是我国自然保护地体系的起步阶段。[5]1956年建立了我国第一个自然保护区——广东鼎湖山国家级自然保护区;此后,为了保护生态系统,1979年我国出台《环境保护法》,其中扩大了环境的范围,增加了自然保护区、名胜古迹区和风景游览区等。整体来看,这一阶段我国的保护地类型单一、数量较少,法律法规不完善。为了保护生态系统和野生动植物资源,从1978年开始,我国自然保护地类型多元化趋势明显,形成了包括风景名胜区、森林公园、矿山公园在内的10余 种类型,约2 588处,总面积15 000万hm2。从2004年开始,我国组织出台《自然保护地法》(草案),由于客观因素限制,历经数年仍未通过。虽然当时并未形成统一的立法结果,但实践证明,我国已开始重视关于自然保护地的立法工作。2017年起,我国在政策、实践和法律层面全面发力,步入自然保护地治理体系与治理能力现代化的新阶段。政策层面,2017年9月,我国印发《建立国家公园体制试点方案》,首次将自然保护地的地位提升到国家战略层面,2019年出台的《指导意见》再次强调建设自然保护地体系。法律层面,我国树立整体性思维,在理顺国家公园与其他自然保护地之间逻辑顺序的前提下,于2018年着手进行《国家公园法》的专门立法工作,同时开展《自然保护地法》的立法工作。据统计,截至2019年底,我国已建立以国家公园为主体的各类保护地1.18万余个[6],保护面积占全国陆域国土面积的18%。其中在12个省市建成面积逾22万km2的国家公园体制试点区10处,占全国陆域国土面积的2.3%。

3 我国自然保护地体系构建的现实困境

经过60多年的发展,我国目前已建立了包括国家公园在内的数十种自然保护地类型。但由于我国自然保护地分类以保护对象为划分标准,类型交叉重叠、管理体制不畅等诸多问题日益显现,长期以来的“抢救式保护”策略并未使自然保护地发挥其应有作用,构建统一高效的自然保护地体系仍存在诸多问题。本研究从制度、管理和资金三方面入手进行分析,总结出当前我国建立自然保护地体系的现实困境。

3.1 制度困境:专门性立法缺位

自然保护地的有效保护离不开立法保障。我国目前采取的是分散式立法模式,每个保护地有专门的法规规章管理,缺乏关于自然保护地的专门性立法。涉及法律层面的仅有2015年修订的《环境保护法》,其内容主要涉及污染防治方面,与生态保护相关的内容比较少,难以在自然保护地领域开展保护工作中起到统领作用。涉及生态保护领域的立法也仅有《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》两部行政法规,其余的多为部门规章或规范性文件,立法层级较低,协调性差。此种立法模式仅适用于单个保护地类型,调整范围有限;法律概念混乱,调整对象模糊;行政部门立法导致对自然保护地的保护优先程度不够,也未形成统一的立法体系,不利于自然保护地的统一管理。例如《海洋自然保护区管理办法》主要调整对象为海洋自然保护区,《风景名胜区条例》仅适用于风景名胜区,其不能对自然保护区的建设和管理发挥实际作用。

3.2 管理困境:分类体系不科学

我国目前的保护地划分以保护对象为标准,缺乏明确的管理目标;各种类型的自然保护地功能模糊。由于缺乏顶层设计和统一规划,在分类安排方面也存在诸多问题。首先,我国自然保护地类型繁杂、交叉重叠管理现象严重。除国家级自然保护区和风景名胜区外,我国大多数保护地由各部门和地方自行建立,缺乏科学性和逻辑性,“一地多牌”现象普遍存在。据统计,截至2014年,428个国家级自然保护区中,约有25%的保护区与现有风景名胜区、地质公园和森林公园交叉重叠;226个风景名胜区中,超过半数与森林公园、地质公园和湿地公园交叉重叠;有的保护地甚至同时具备5个管理类别属性。以我国云南苍山洱海自然保护区为例,其同时具备自然保护区、湿地公园、风景名胜区和地质公园4个管理属性。其次,存在管理职能交叉现象,导致保护效果不是十分理想。2018年3月,我国国家机构改革,成立国家林草局并加挂国家公园管理局牌子[7],对自然保护地的管理工作进行统一安排。在2018年出台的“三定”方案中,又提出我国生态环境部下设自然生态保护司,负责自然保护地的管理工作。如此一来,易出现多头管理现象。例如在同一个自然保护区,林地归属林业部门管理,草地由农牧部门管理;同一个湿地保护区,水文由水利部门管理,野生动植物由林业部门管理。这样的安排不仅造成机构重置,浪费资源;同时也造成管理矛盾加剧,管理难度加大。

3.3 资金困境:资金来源单一化

当前我国自然保护地的财政投入安排不合理,经费投入比例偏低,掣肘着我国自然保护地建设的发展。我国2017年新修订的《自然保护区条例》规定,我国自然保护区经费以当地县级政府支出为主要来源,国家仅对国家级的自然保护区给予适当资助。我国自然保护区大部分位于经济落后的偏远地区,地方政府自身资金本就不够,对保护区可资助的资金更是捉襟见肘。且在国家级自然保护区层面,对于资助的具体数额也没有明确标准,导致中央财政来源不稳定。此外,目前我国自然保护地经费以中央、省级和地方三级财政支出为主,经费来源渠道单一。虽然《自然保护区条例》中明确,我国可以接受国内外社会组织和个人的捐赠,但由于实践中没有安排相应的组织机构规范管理,个人和社会组织的积极性不高,所占资金比例也不高,可操作性差。

4 我国自然保护地体系重构路径

4.1 综合性框架立法模式:基本法+各专项法规

立法目的决定立法架构,好的立法模式可以促进立法目的的实现,保障制度更好地发挥作用。我国自然保护地目前采取分散式立法模式,其特点是对保护地进行类型划分,由各主管部门分别制定单行法规,例如《自然保护区条例》《森林公园管理办法》等。此种立法模式虽然能够对每一类保护地做到应保尽保,但其只能调整其中一部分,由此导致我国各类自然保护地交叉重叠、多头治理现象严重,不利于环境的统一管理;同时法律制度之间相互冲突、立法层级低、法律空白问题严重。因此,加强顶层设计,出台专项立法势在必行。未来我国自然保护地的立法模式应当采取“基本法+各专项立法”的综合性框架立法模式[8],即以《自然保护地法》为基础,《国家公园法》和其他专项行政法规及部门规章为补充。此种立法模式从整体观角度出发,致力于改变各部门分散立法的现状,并结合我国不同类型自然保护地的特点,构建各类自然保护地普遍适用的总体性法律框架,协调各部门法规之间的关系;同时建立起与其他法规规章的衔接机制。如此安排,能够更快实现我国自然保护地体系建设的整合优化工作,是当前我国自然保护地立法模式的最优选择。

4.2 综合性框架立法模式下的具体制度安排

4.2.1 分类分区定保护级别制度

我国当前自然保护地类型划分以保护对象的差异为标准,无法真实反映各个保护地的生态价值,保护优先原则难以落实,这也是当前我国自然保护地多头治理的根源所在。分类分区定保护级别制度是指以各保护地的生态价值高低确定相应的保护级别,目的是更好地平衡保护与利用的关系。[9]

首先,按照生态价值高低确定保护地类型和保护地级别。《指导意见》中,我国国家公园、自然保护区和自然公园三类的生态价值级别分别被抽象表达为“国家代表性”“典型性”和“重要性”。我国主体功能区划制度和生态保护红线制度对各类自然保护地的保护级别进行了二次划分。在《全国主体功能区规划》中,我国明确禁止开发各类自然保护区,限制开发生态环境承载能力弱的区域。《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》中明确规定,生态保护红线区域包括全部国家级、省级禁止开发区以及严格保护区。在政策中的表述应当转化为法律语言。因此,在针对自然保护地的立法过程中,可以将我国自然保护地保护级别作如下安排:第一类为国家公园,属于严格保护类。绝大部分区域禁止人为活动干扰,只有少部分区域可以进行开发利用,对活动的范围和区域严格把控,以不损害生态系统为标准。第二类为优先保护类的自然保护区,进行开发利用活动不得超过生态环境的可接受范围。第三类为自然公园,属于限制利用类,在保证生态系统功能和生物多样性得到维持的前提下,允许进行有限采集、捕捞等,对自然资源进行可持续利用。其次,根据《指导意见》,需要对我国的各类自然保护区采取差别化管控措施。其中,国家公园分为核心保护区域和一般控制区域,核心保护区域禁止人类进行活动,对一般控制区的人类活动严格把控和限制。自然保护区比照国家公园设计安排。自然公园全部为一般控制区域,在维持生物多样性和保证生态系统功能的基础上,允许对自然资源实现可持续利用。

4.2.2 规划制度

当前,我国各类自然保护地规划不一,例如我国湿地公园以总体规划和专项规划为主,自然保护区坚持总体规划、发展规划、可行性研究规划和实施规划“四位一体”。此种分散式规范体系与我国当前《指导意见》中要求的规划体系大相径庭。因此,在《指导意见》和《全国主体功能区规划》的指引下,我国自然保护地规划制度分为宏观层面和微观层面。在宏观层面,设立全国、省(区、市)和市(县)三级规划安排。全国规划对整个自然保护地的布局进行统筹性安排,同时做好与国土空间规划的衔接工作。[10]各省(区、市)针对本地区实际情况,在全国自然保护地规划的安排下,编制各省(区、市)自然保护地规划,明确各省(区、市)自然保护地的发展目标。各市(县)进一步分解规划任务,明确规划目标、方向和重点。在微观层面,分为总体规划、专项规划和年度发展规划三方面。总体规划负责整体系统安排,明确我国未来5~10年内的具体发展目标。专项规划是从我国各个自然保护地的实际情况出发,采取按需编制原则,出台资源保护、特许经营、社区发展等专项规划。年度规划是对我国总体规划中的各个任务进行分解,按时间发展进行任务的具体细化落实,形成完整的规划体系,保障自然保护地有序健康发展。

4.2.3 社区共管制度

社区共管制度是指自然保护地的管理主体多元化,不局限于政府自身,还包括社区机构、当地居民等多元化主体。其首次出现于加拿大自然保护区的管理中,用来协调土著居民与国家公园之间的关系,并在《宪法法案》中加以明确。我国草海国家自然保护区在《威宁彝族回族苗族自治县草海保护区条例》(2019修订)中规定,人民政府及其有关部门、草海保护区管理机构、街道办事处、村(居)民委员会等主体均有保护、管理和监督草海保护区建设的职责和义务。但由于其规定模糊、法律位阶低,在实践中并未达到理想效果。因此,创新我国的社区共管制度尤为重要。首先,明确我国自然保护地的管理主体为自然保护地管理机构和当地社区管理组织,由前者代表国家行使管理权,后者经前者赋权行使管理权。其次,采取以共管委员会为主的管理模式,由决策小组和当地社区委员会管理社区事务,充分听取当地居民意见,监督各管理成员的行为和管理决策过程。同时,完善土地征收征用机制,健全生态补偿机制,明确野生动物生态补偿标准,并将补偿资金纳入当地财政预算,保障原住居民的基本权益。

4.2.4 多元化资金保障制度

资金的保障程度决定着自然保护区的发展进程,因此建立多元化资金保障机制能为自然保护区的发展保驾护航。域外国家拥有多元化的资金投入机制,除政府财政收入外,还包括特许经营、土地出租、土地出售等社会性收费办法。例如新西兰实施的森林遗产基金制度,美国私人捐赠建立的信托基金、休闲游憩收入、部门间转移支付等,但政府的财政支出仍然是资金的主要来源。例如加拿大联邦拨款占资金总额的75%,美国将国家公园的门票收入全部上缴财政,日本实行土地所有权与经营权分离,被划定为自然保护区的所有运作经费由同级政府财政统一管理。我国出台的《指导意见》中明确,我国自然保护地将建立以财政投入为主的多元化资金保障机制,门票收入、私人捐赠、特许经营等均可作为财政资金的补充。因此,借鉴域外国家经验,依据我国的政策规定,我国应设立自然保护地专项基金,并将其纳入各级政府财政预算,专款专用。[11]按照国家级和地方级自然保护地进行划分,国家级自然保护地由中央财政拨款予以支持,地方级自然保护区按照省、市、县、乡分别设立。同时完善资金投资机制,建立信托基金制度[12],基金来源包括法人或自然人投资、社会团体捐赠、特许经营收入等多种方式;成立信托管理机构,明确各自职责,严格限制资金用途。对于各地违法使用资金的情况进行通报批评甚至予以处罚,以保障资金正常有序使用。

5 结语

自然保护地体系建设是当前我国增加生物多样性、维护生态文明建设发展的必由之路。要完成这项伟大工程,做好顶层设计、健全自然保护地法律体系势在必行。因此,从我国实际情况出发,在制定《国家公园法》的同时,开展《自然保护地法》的制定工作,形成“基本法+各专项法规”的综合性框架立法模式,同时设计好相关配套设施,做好我国自然保护地的整合优化工作,构建统一高效的中国特色自然保护地体系,以推动我国自然保护地体系的进一步发展。