秦皇岛市城市生活垃圾分类问题研究

祝洪娇,张芷源

(1.燕山大学 文法学院,河北 秦皇岛 066004;2.燕山大学 经济管理学院,河北 秦皇岛 066004)

党的十八大以来,生态文明建设被纳入国家“五位一体”总体布局,而生活垃圾分类是树立绿色发展理念、推动生活方式绿色化、促进生态文明建设的重要一步。

秦皇岛作为旅游城市和文明城市,改变生活垃圾处理方式,提高生活垃圾利用率和可回收率,降低垃圾污染十分必要。随着秦皇岛城市人口数量的不断增加、城区范围的不断扩大以及城市居民生活方式的不断改变,城市生活垃圾呈现逐年递增趋势。资料显示,目前,秦皇岛市常住人口约309万,全市城镇化率超过56%,城乡生活垃圾产量约为2 720 t/d,其中城市区生活垃圾量约为1 200 t/d,峰值出现在旅游旺季,超过1 800 t/d[1]。另外,垃圾的组成也在不断发生变化,新型垃圾不断产生,可回收垃圾所占比例大幅度提升。这些变化趋势都进一步凸显垃圾分类极其具有紧迫性和必要性。

1 秦皇岛市城市生活垃圾分类的现状

1.1 相关条例和方案的制定为垃圾分类提供了法规制度保障

为推动生活垃圾分类工作的开展,改善人居环境,2020年7月30日,河北省十三届人大常委会第十八次会议通过《河北省城乡生活垃圾分类管理条例》。此条例是以地方立法来推行生活垃圾全流程分类。根据条例要求,设区的市要制定生活垃圾分类具体管理办法。此外,为加快补齐河北省城镇生活垃圾分类、收运和处理设施的短板弱项,省发改委、省住建厅、省生态环境厅又联合印发了《河北省加快城镇生活垃圾分类和处理设施补短板强弱项工作方案》,明确到2023年,石家庄市、邯郸市垃圾全流程分类和处理系统运行趋于完善,其他各市全面推进生活垃圾分类体系建设。

为落实省里的要求和部署,顺利开展垃圾分类工作,秦皇岛市相继出台了《秦皇岛市城市生活垃圾分类工作实施方案》《2020年生活垃圾分类工作实施方案》等,就垃圾分类主要目标、重点任务、时间节点等内容进行了安排,北戴河全区域实施垃圾分类,并在其他县区设立了8个示范片区,积极推进垃圾分类工作。

各县区也按要求出台了一系列方案,比如《秦皇岛市海港区城市生活垃圾分类工作实施方案》《北戴河新区生活垃圾分类工作实施方案》《北戴河区垃圾分类试点运营方案》《抚宁区生活垃圾分类示范片区建设工作实施方案》等,具体指导垃圾分类工作的开展。

随后相应的街道社区也出台了更具体的方案,如北戴河区西山街道将垃圾分类工作纳入街道“十四五”规划和年度工作计划,印发了《实施方案》《垃圾分类处理考核办法》《垃圾分类工作目标》等规范性文件,确保垃圾分类目标明确、工作有方、推进有序、保障有力。

总之,从上到下,从顶层设计到具体落实,已经有一系列的具体法规和方案出台,这为秦皇岛市城市生活垃圾分类工作的开展提供了法规制度保障。

1.2 多项举措的实施促进了垃圾分类工作的全面启动

2019年5月10日,秦皇岛市全面启动城市生活垃圾分类工作。一年多以来,大力加强政府推动,通过公共宣传、“六进”活动、系统性培训等形式提高广大市民的知晓率、参与率。以示范试点、示范片区为抓手,采取上下共管、突出重点、校地合作等工作方式打造秦皇岛垃圾分类模式。

此外,秦皇岛市在垃圾分类部门建设、机制完善、设施建设等方面也取得了很大进展。首先,2020年5月19日,秦皇岛市在省内率先成立了生活垃圾分类服务中心,主要负责生活垃圾分类事务性、辅助性工作,这是开展垃圾分类工作的重要支撑;其次,完善长效机制,建立完整链条,即加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处置为主要环节的生活垃圾分类收运处置体系。当前,秦皇岛市垃圾处理设施较为齐全,其中生活垃圾焚烧发电一处,餐厨、医疗、建筑垃圾处理厂各一座,正在建设的西部垃圾焚烧发电厂一座,同时在原有处理设施的基础上投资3亿多元进行升级改造[1]。这些都为秦皇岛市城市生活垃圾分类工作的开展提供了有利条件和可靠保障。

2 秦皇岛市城市生活垃圾分类存在的问题

2.1 社区居民垃圾分类知识匮乏,没有养成垃圾分类习惯

虽然秦皇岛市政府已经在各个学校推进有关垃圾分类的课程,从教育出发推动垃圾分类工作,从长期来看具有一定的效果,但是目前进行生活垃圾分类的大多是没有经过培训的成年人,因而短期内很难有明显效果。大部分居民对垃圾分类只有初步认识,没有经过系统的学习,不能准确地了解厨余垃圾、干垃圾、湿垃圾、有害垃圾的区别,垃圾分类工作实际上并没有得到有效落实。另外,秦皇岛市曾多次启动垃圾分类收集处置试点工作,在社区内配备可回收垃圾、厨余垃圾、其他垃圾收集容器,并向社区物业和居民发放厨余垃圾袋,设置厨余垃圾桶,但大多没有得到有效执行,多数情况下是宣传意义大过实际效果。秦皇岛市社区垃圾收集仍以垃圾桶混合收集模式为主,这种形式没有实现对垃圾的分类。除有少数垃圾被拾荒者拾取进入废品回收站以外,大部分垃圾被整体回收,进入垃圾运输车,最终送入垃圾中转站,很难得到二次回收和利用。

2.2 垃圾回收后续处置能力欠缺,影响居民进行垃圾分类的积极性

垃圾分类收集并不是目的,分类收集是为了实现更好的处置,末端处置出现问题是导致垃圾分类前端收集出现问题的重要因素。秦皇岛市垃圾分类收集末端处置难主要表现在三个方面:一是垃圾分类处置能力有限,很多居民表示小区垃圾桶清理时统一运输,自己分类的垃圾被统一回收,这样分与不分一个样,还浪费了人力,一定程度上影响了居民垃圾分类的积极性。二是综合利用体系不健全,导致部分垃圾无法再循环利用。当前,秦皇岛市对于城市生活垃圾的再次利用主要体现在废品回收上。虽然一些物品的回收对垃圾分类起到了一定作用,但也存在明显的缺陷。大部分人对于可回收垃圾的分类,只限于回收眼前被认为有经济价值的东西,例如易拉罐、塑料瓶、报纸、废旧家电等,而其他具有资源价值或容易造成污染的垃圾,如废旧塑料、废电池,则不在废品回收的范围之内,因此这些回收再利用并不属于真正意义上的垃圾分类。当前,许多低价值可回收垃圾受到价格和技术的限制无法形成健全的产业链,导致其回收利用率低,大部分进入生活垃圾处理体系,造成生活垃圾数量持续增加。三是处置环节本身有污染。垃圾的填埋和焚烧一直是我国处理城市生活垃圾的两种主要方式,它们的广泛应用直接影响了人们对垃圾分类回收的积极性,难以看到垃圾分类回收的直接效果。填埋会占用大量的土地资源,且垃圾填埋后会对周围的环境造成长久的影响[2]。而焚烧具有占地面积小、效率高的特点,但是会产生二次污染,同时会造成资源的浪费。目前城市生活垃圾处理投资渠道单一,处理水平普遍不高,也没有系统的设施以及后续的规划和维护,导致相当一部分城市的土壤、水资源以及大气受到了生活垃圾的污染,人民群众的生活也受到了影响。秦皇岛市主要以焚烧的方式来处理垃圾,但是基于秦皇岛市目前以混合收集垃圾为主的方式,燃烧具有一定隐患,燃烧过程中垃圾中的有害物质会造成一定的环境污染。

总之,当前秦皇岛市对城市生活垃圾的后续处置能力欠缺,末端资源化利用水平低,综合利用体系不健全,不仅给环境、经济带来了巨大影响,同时也限制了人们进行垃圾分类的积极性。

2.3 法规体系不完善,政策支持力度不够,行政监管不足

目前秦皇岛市虽然已经出台了一些专门针对城市生活垃圾分类的实施方案,但健全的垃圾分类法规体系还不够完善。垃圾分类是一项全民活动,需要所有的社会居民参与,在法律层面缺乏对城市居民垃圾分类责任的界定和责任落实的强制措施,将导致社区基层干部在组织和动员居民进行垃圾分类时缺乏权威性和说服力,并且现有的法规大多缺乏相关的政策扶持和配套的具体措施,特别是缺乏相关的责任主体和奖惩机制,所以垃圾分类难以得到切实的施行。

行政监管和执法部门的配合是推进垃圾分类工作的重要环节,行政监管不足也会影响垃圾分类工作的推进。当前,秦皇岛市在促进城市生活垃圾分类方面的政策支持力度还不够,缺少相应的财政投入,相关的人力资源也不足,因此相应的行政监管也很难落实。有关部门难以真正对不分类或者分类不到位的社区或者居民采取有效的强制措施,也难以对城市生活垃圾分类工作进行有效的组织、协调和控制。

2.4 垃圾分类设施不到位,居民难以进行细致分类

目前,根据河北省生活垃圾分类标准和秦皇岛市生活垃圾成分特点,按照“大类粗分、简便易行”的原则,秦皇岛市将日常生活垃圾主要分为可回收物(蓝色)、有害垃圾(红色)、湿垃圾(棕色)和干垃圾(黑色)四类;按照有害垃圾单独投放、干湿垃圾分开、可回收物充分利用的原则,各单位要统一配置分类垃圾桶,统一印制分类垃圾袋;各单位要设置专门的可回收物存放点,有害垃圾设立独立的集中储存场所并确保安全。但是,从目前来看,有关垃圾分类的设施还远不到位,很多居民表示自己所在社区的垃圾桶没有分类,有的社区仅在主干道设置分两类的垃圾桶,因此从垃圾分类设施上看,目前还无法为居民对生活垃圾的细致分类提供保障。

2.5 公共机构垃圾分类的示范作用没有充分发挥

要在全社会范围内形成垃圾分类收集的良好风气,需要有关公共机构起好示范带头作用,秦皇岛市也很注重这方面的工作。根据《秦皇岛市城市生活垃圾分类工作实施方案》,2020年底前,秦皇岛市公共机构生活垃圾分类覆盖率达到50%以上;2022年底前,达到75%以上。但从目前的情况来看,有关工作的落实还需要进一步加强,很多居民表示并没有通过公共机构接触到有关垃圾分类的宣传和引领。特别是当前防控新冠肺炎疫情蔓延的任务艰巨,公共机构垃圾分类工作的开展也必然受到影响。

2.6 缺乏旅游旺季垃圾分类处理应急体系

秦皇岛市作为我国著名的旅游城市,在旅游旺季,旅游人数达数千万,而相应地,旅游旺季的垃圾总量也呈逐年上升趋势,而且旅游景区的垃圾成分与一般城市生活垃圾有很大的不同,多以可回收垃圾和有机垃圾为主,因此做好旅游旺季垃圾的分类回收更有其必要性。但目前秦皇岛市缺乏旅游旺季垃圾处理应急体系,垃圾的清理、运输和处理能力还都有限,因此,旅游旺季的生活垃圾分类具体应对还没有受到关注,有针对性的措施也还没有出台。

3 促进秦皇岛市城市生活垃圾分类的对策建议

3.1 开展多种形式的垃圾分类宣传教育活动

政府相关部门及有关社会组织需要加大宣传力度,通过多种方式进行宣传,倡导全民参与垃圾分类。特别是应该深入社区进行宣传,通过免费发放垃圾桶、垃圾袋、宣传册等活动积极带动居民参与,同时要借助社会舆论的力量,充分发挥微博、微信和短视频等新媒体的作用,将垃圾分类的理念渗透到社会的各个层面。借助互联网报道有关垃圾分类工作的实施情况,宣传表扬个别优秀市民和团体,提升公众对垃圾分类政策的正面评价,让居民了解垃圾分类的真正意义,树立正确的环境价值观。另外,居民的垃圾分类行为容易受到自己周围关键性的人或是群体的影响,应该加强对此类榜样的宣传,形成良好的社区氛围,从而形成影响压力,最终带动社区居民垃圾分类整体水平的提升。

3.2 充分发挥市场机制的作用,提高垃圾回收利用的效率

推进城市生活垃圾分类,固然需要政府的推动,但不能把垃圾分类当作单纯的公共服务,必须充分发挥市场机制的调节作用,形成有效的激励约束机制。生活垃圾的回收利用应该实现产业化,从垃圾的分类、投放、运输,到后续的处理,形成长期有效的产业链,提高垃圾回收利用的效率,这样才能使垃圾分类工作长期进行。秦皇岛市目前的垃圾收集和处置主要由秦皇岛市环卫部门负责,没有形成成熟的产业链,垃圾回收率低。另外,政府还应鼓励有关垃圾回收技术的革新,鼓励、支持企业大力开发、研制垃圾回收处理、资源循环利用等技术,适当推出优惠政策鼓励垃圾回收相关企业的发展,以提高城市生活垃圾的资源利用率。总之,只有政府的宏观引导与市场的调节机制相结合,才能形成城市生活垃圾分类处理的长效机制。

3.3 加强监管,并实施垃圾分类奖惩制度

要想促进城市生活垃圾分类的良好发展,不能只靠居民主观意愿的提升和自觉性的增强,还必须要加强有效的监管和奖惩,这也是很多国家在推行垃圾分类时的普遍做法。加强监管,首先要有完备的法规制度,其次是能够按照法规制度严格监管,对于没有按规定进行垃圾分类的社区和居民进行惩罚。如日本对胡乱丢弃废弃物行为的惩罚是“处以5年以下有期徒刑,并处罚金1 000万日元”(约合人民币83万元)[3]。我国目前很多城市也采用罚款的方式来推进居民和单位进行垃圾强制分类,虽然罚款的数额与国外相比要少得多,惩罚力度并不大,但仍然起到了一定的强制作用。今后,要逐步加强运用包括罚款在内的各种手段进行监管,推动公共机构示范引领,促进城市生活垃圾分类的长期进行。

3.4 提高城市居民进行垃圾分类的便利性

对于有关的垃圾分类政策制定和执行部门而言,应该把激励社区居民进行垃圾分类的重点放在社区生活垃圾分类设施的建设以及后续收运管理的完善上,相关设施不够完善直接影响居民垃圾分类的进行。比如社区卖废品是否方便与人们进行垃圾分类的意愿直接相关,同时,分类垃圾箱的设置也在很大程度上影响居民的垃圾分类行为。因此,想要促进城市居民进行垃圾分类,首先需要提供良好的社区设施,提高进行垃圾分类的便利性。在社区内设置标识清楚的分类垃圾箱、运收车辆,以及固定的废品收购点,保障垃圾分类收集后续工作的正常运行,提高城市居民垃圾分类的便利性和经济性。同时要减少城市居民进行垃圾分类的其他阻碍,具体包括制定更易于理解、执行的垃圾分类法律、制度和行为规范;提高垃圾分类的服务质量;降低居民进行垃圾分类的时间成本和经济成本等等,这些都会相应提高城市居民进行垃圾分类的积极性。

3.5 建立旅游旺季垃圾分类处理应急体系

由于游客数量大量增加,秦皇岛市每年在旅游旺季生活垃圾数量都会激增,这给垃圾分类收集和处理带来了巨大压力,因此应该建立旅游旺季垃圾分类处理应急体系。一方面,通过环保宣传,增强游客的环保意识,促进游客积极地进行垃圾分类。同时出台相关规定,加大对违规行为的处罚力度,通过监管来促进垃圾分类的开展。另一方面,在旅游旺季,有关政府部门应提高工作效率,充分对现有资源进行合理配置,使现有资源得到最大化的利用。同时还应进一步提高有关部门的管理技术和管理水平,做出相应预案,并积极应对各种突发情况。

3.6 借鉴其他国家和地区城市生活垃圾分类的先进经验

生活垃圾分类收集是大势所趋,世界上很多国家,特别是美、日、韩、欧盟等一些发达国家,在生活垃圾分类方面已经形成了自己的特有模式,并积累了丰富的经验。比如,日本先后制订了一系列法律,对垃圾分类的相关主体责任进行了明确的规定,并且对生活垃圾进行了精细分类,建立了合理的垃圾分类回收体系[4]。韩国于1995年开始实施废弃物按量收费政策,废弃物若未正确分类将按量收费[5]。

我国也多次推动生活垃圾分类收集工作。2010年以后,北京、南京、广州、上海等地陆续施行生活垃圾分类试点,逐渐形成一批创新经验及推广模式;2017年3月,国务院提出“部分范围内先行实施生活垃圾强制分类”,北京、上海等城市开始在公共机构试点强制分类;2019年7月,上海生活垃圾强制分类开始全面推行[6],经过一年多的运行,上海市生活垃圾分类工作取得了积极成效,垃圾分类在上海市社区内逐渐表现出更多的社区自主性,居民参与垃圾分类的值守和督促,涌现出具有“问题导向性”和“实际操作性”的实际案例[5]。这些都为其他城市进一步推广作好“垃圾分类”工作提供了思路。