新冠疫情下的基层行政人员：警察在受限环境中的应对

拉斐尔·阿尔卡迪帕尼，桑德罗·卡巴拉，艾伦·费尔南德斯，

加布里埃拉·洛塔(著);万 立①(译)

一、引言

新冠疫情给全球带来了前所未有的挑战，应对的关键是采取行动防止病毒传播，向民众提供医疗保障和商品供应，以及为弱势群体提供财政支持。新冠疫情是一种前所未有的新情况，其对发达国家来说已经是一次大考，对发展中国家来说就更显严峻，因为发展中国家受到的限制要大得多。基层医护工作者、社会工作者、警察等基层行政人员通过与居民的日常互动来提供服务，并根据日常活动来制定政策(1)Spradley, J. P. (1980). Participant observation. Orlando, Florida: Harcourt Brace-Jovanovich College Publisher University Press.。这些人都是应对疫情的核心一线工作人员，我们花了大量的精力来研究医护人员在新冠疫情中的重要作用(2)Calisher, C.et al. (2020). Statement in support of the scientists, public health professionals, and medical professionals of China combatting COVID-19. The Lancet, 395(10226), e42-e43. doi:10.1016/S0140-6736(20)30418-9.，但很少有人讨论其他相关基层工作人员(例如警察)在疫情中的作用。在新冠疫情期间，警察除常规的犯罪控制任务外，还需采取各种限制性措施以遏制疾病的传播，并支持其他政府机构去帮助受影响的社区。分配给基层行政人员这一特殊群体的很多任务也面临着高感染风险。在对疫情采取有效行政干预措施时，不管是发达国家还是发展中国家的政府都必须对这一问题给予更多的关注。研究在经济和制度上受限的警察的反应有助于理解影响世界绝大多数人口的医疗服务的决策特征，从而使我们能够在理论层面分辨基层行政人员在应对新冠疫情危机时面临的诸多因素中哪些是有利因素，哪些是不利因素。

我们运用人种志情感启发法对巴西一支警察队伍作了研究(3)Herzog, L., & Zacka, B. (2019). Fieldwork in Political Theory: Five Arguments for an Ethnographic Sensibility. British Journal of Political Science, 49(2), 763-784. doi:10.1017/S0007123416000703，分析了在受限的情况下影响警察应对疫情的因素。

巴西是美洲感染新冠病毒第二严重的国家，是冠状病毒的焦点地区之一。我们之所以能够在利害关系突出的极端情况下，确定影响警察有效应对的关键因素(4)Eisenhardt, K. M. (1989). Building theories from case study research. Academy of Management Review, 14(4), 532-550. doi:10.5465/amr.1989.4308385，主要取决于以下几个方面：第一，疫情期间进行的包含关键信息的长期访谈；第二，针对警察队伍的人种志研究经验；第三，其中一位作者长达三十一年的相关研究经验。

我们的研究表明：疫情蔓延可能产生双重结果。一方面，警察的犯罪控制价值(5)Rubinstein, J. (1973). City police. New York: Farrar, Straus and Giroux.与政治和警察职业文化保持一致；另一方面，根据最近的公共管理研究，我们从政治、职业文化和物质三个维度来确定警察工作的冲突(6)de Graaf, G., & Meijer, A. (2019). Social media and value conflicts: An explorative study of the Dutch police. Public Administration Review, 79(1), 82-92. doi:10.1111/puar.12914以及警察与社会的互动(7)Eterno, J. A., Barrow, C. S., & Silverman, E. B. (2017). Forcible stops: Police and citizens speak out. Public Administration Review, 77(2), 181-192. doi:10.1111/puar.12684，这些冲突可能会对警察应对新冠疫情产生负面影响。本文的创新点在于，从分析受限环境中的警察到通过找到可能影响警察的紧张关系，我们发现在例行和非例行任务有时共存有时冲突的情况下，基层行政人员和目标人群之间的相互信任关系不再重要，一些固有偏见决定了警察的行为(8)Harrits, G. S. (2019). Stereotypes in context: How and when do street-level bureaucrats use class stereotypes? Public Administration Review, 79(1), 93-103. doi:10.1111/puar.12952，当下的紧张局势赋予了(基层行政人员)酌情决定权，这使他们既可能采取创造性的措施，也可能无能为力(9)Newswander, C. B. (2012). Chaos and Reordering: The forces of crisis situations. Administrative Theory and Praxis, 34(4), 557-577. doi:10.2753/ATP1084-1806340403。疫情中这种复杂多变的应对措施令置身其中的市民和官员都感到担忧。

最后，我们提出了一些启示，有助于解决受限环境中的基层行政人员在应对疫情时面临的问题。

二、基层行政人员和应急响应

基层行政人员通常在缺乏资源的紧急情况下工作，这些工作具有高强度、不可预测性、不确定性等特点(10)Brodkin, E. Z. (2012). Reflections on street-level bureaucracy: Past, present, and future. Public Administration Review, 72(6), 940-949. doi:10.1111/j.1540-6210.2012.02657.x。在这种情况下，他们具有相当大的酌情决定权来作决策，并经常扮演政策制定者的角色(11)Hupe, P., & Hill, M. (2007). Street-level bureaucracy and public accountability. Public Administration, 85(2), 279-299. doi:10.1111/j.1467-9299.2007.00650.x。这种紧急情况会让基层行政人员感到苦恼、沮丧，并产生疏离和脱节感，从而形成应付式习惯(12)Johnson, A. D., & Vaughn, M. S. (2016). Decoupling and police organizational structure. Administrative Theory and Praxis, 38(3), 157-167. doi:10.1080/10841806.2016.1173942。

近五十年来，基层行政人员的相关研究讨论了影响一线专业人员酌情决定权使用的各种因素，如政治、组织、专业和个人关系等。这些因素既可以使政策执行更具有创造性，同时也可能使其富有争议(13)Gofen, A. (2014). Mind the gap: Dimensions and influence of street-level divergence. Journal of Public Administration Research and Theory, 24(2), 473-493. doi:10.1093/jopart/mut037。大多数对基层行政人员的研究集中在常规分析，包括对基层行政人员实务工作或压力反应模式的分析(14)Tummers, L. G., Bekkers, V., Vink, E., & Musheno, M. (2015). Coping during public service delivery: A conceptualization and systematic review of the literature. Journal of Public Administration Research and Theory, 25(4), 1099-1126. doi:10.1093/jopart/muu056，很少有研究对基层的这种紧急情况进行分析(15)Henderson, A. C. (2014). The critical role of street-level bureaucrats in disaster and crisis. In R. W. Schwester (Ed.), Handbook of Critical Incident Analysis (pp. 210-245). New York & Oxon: Routledge.。突发事件的特点是缺乏规律性，也没有(可供参考的)经验(16)Carter, D. P., & May, P. J. (2020). Making sense of the U.S. COVID-19 pandemic response: A policy regime perspective. Administrative Theory and Praxis, 1-13.。这些打破了常态并改变了权力关系(17)Newswander, C. B. (2012). Chaos and Reordering: The forces of crisis situations. Administrative Theory and Praxis, 34(4), 557-577. doi:10.2753/ATP1084-1806340403，可能会赋予处理者更多酌情决定权，但也可能使决策更加困难。

对基层行政人员的既往研究并没有关注到他们在自身危险的紧急情况下如何行动。此外，目前对基层行政人员的研究都是在发达国家进行的，因为这些国家的公共机构能够以负责的方式提供共享资源。但在发展中国家则不是这样，除了资源不足的问题外，地方政府机构还处于制度约束的环境中，其中制度薄弱、问责标准不高和对政府缺乏信任是普遍现象。为了促进基层研究，我们探讨了警员这个特殊群体在行使大量酌情决处权的约束环境中的应急反应。

三、研究方法

为了分析发展中国家的警察在新冠疫情危机中的作用，我们运用类似于人种志情感启发法(18)Herzog, L., & Zacka, B. (2019). Fieldwork in Political Theory: Five Arguments for an Ethnographic Sensibility. British Journal of Political Science, 49(2), 763-784. doi:10.1017/ S0007123416000703的一种归纳定性方法对数据进行收集和分析。人种志情感是指“关注实际生活中的人的条件和经验。它是一种由参与及观察者分享的对世界的协调方法，超出了狭义研究范围”(19)McGranahan, C. (2018). Ethnography Beyond Method: The Importance of an Ethnographic Sensibility. Sites: A Journal of Social Anthropology and Cultural Studies, 15(1). https://doi.org/ 10.11157/sites-id373。巴西州级警察队伍允许我们运用这种方法获得以实践为导向的观察结果，以反映相关基层行政人员日常组织生活的现实情况(20)Brodkin, E. Z. (2012). Reflections on street-level bureaucracy: Past, present, and future. Public Administration Review, 72(6), 940-949. doi:10.1111/j.1540-6210.2012.02657.x。巴西州级警察队伍有超过75,000名警察(纽约警察局有36,000名警察)。为了规避新冠疫情的新颖性带来的局限，我们从直接参与数据收集的两位作者之前的互动中得益。第一位(以下简称为警察)成为巴西州级警队警察已有31年了，当新冠疫情开始时，他正在巴西州级警队为他的博士项目收集人种志数据(21)Brannick, T., & Coghlan, D. (2007). In defense of being “native”: The case for insider academic research. Organizational Research Methods, 10(1), 59-74. doi:10.1177/1094428106289253。另一作者(以下简称学者)在过去8年中一直在进行警察人种志研究。严格来讲，我们使用的是人种志情感研究而不是人种志研究，因为我们的研究所关注的新冠疫情的时间还比较短。

本文的研究是一个子项目，我们按照学术机构的研究伦理准则(参考文献经过同行评审)对学者和警察进行了告知和询问，以确保自愿参与和知情同意，同时不会对参与者造成任何伤害。这些准则也包括信息的机密性和研究参与者的匿名性。疫情下的警察是高危人群，我们寻找筛选负责任的学者参与研究，以尽量减少我们的研究可能造成的危害(22)Pacheco-Vega, R., & Parizeau, K. (2018). Doubly engaged ethnography: Opportunities and challenges when working with vulnerable communities. International Journal of Qualitative Methods, 17(1), 160940691879065-160940691879013. doi:10.1177/1609406918790653。

考虑到从关键信息提供者那里收集数据是人种志研究最主要的数据收集途径(23)Atkinson, P., Coffey, A., Delamont, S., Lofland, J., & Lofland, L. (2001). Handbook of Ethnography. London, UK: SAGE Publications Ltd.，当新冠疫情蔓延到巴西时，我们研究团队中的学者和警察咨询了巴西州级警队里的一个已经参与过另一个更大研究项目的关键信息提供者。根据有关保持社交距离以减少新冠病毒传播的要求，我们决定每周与这些关键信息提供者进行三次非正式交谈，询问他们所在的组织如何处理新冠疫情。我们总共对12名关键信息提供者进行了询问，其中8名是不同级别的高级警官(在本文中被称为CM1至CM8)，另外4名是级别较低的(在本文中被称为LR1至LR4)警察。这些关键信息提供者加入警队时间最短的不到3年，而加入警队时间最长的已经工作了35年。为符合研究的匿名性要求，我们不提供每个访谈对象的详细信息。在本文中，我们使用的数据来自于(与关键信息提供者们)持续大约一个半月的非正式对话(从3月2日到4月16日)。此外，(作为我们关键信息提供者的)警察(在接受我们的研究任务后)就开始每天就新冠疫情如何影响他的工作及组织进行详细的记录。

遵循人种志情感研究方法，我们根据数据制作了详细的现场说明和备忘录(24)Emerson, R. M., Fretz, R. I., & Shaw, L. (1995). Writing ethnographic fieldwork. Chicago, USA: University of Chicago Press.，它们解释了新冠疫情是如何影响巴西州级警队的。所有这一切构成了逐行编码的现场日记，让我们有了一些新的发现(25)Spradley, J. P. (1980). Participant observation. Orlando, Florida: Harcourt Brace-Jovanovich College Publisher University Press.。本文所有数据均以葡萄牙语进行记录和分析。我们对所有的数据进行了三次分析之后，意识到影响新冠疫情下的巴西州级警队的因素主要有以下三点：第一，各级政府之间的冲突；第二，对警察文化价值理解差异的冲突；第三，物资短缺问题。我们称各级政府之间的冲突为政治(因素)，警察文化价值的理解差异为职业文化(因素)，有关新冠疫情所需的物资方面的问题为物质(因素)。根据我们的数据，新冠疫情如何影响巴西州级警队的三个关键维度出现了，即：政治、职业文化和物质。

四、研究结论

(一)巴西州级警队(SPF)和新冠疫情

巴西州级警队是隶属于民选州长的州级机构，负责犯罪预防和控制。巴西的犯罪治理是一项重大挑战，而且警察通常要靠职务之外的工作来赚取足够的钱以维持生计。高自杀率、职业病和死亡(对警察来说)很常见。贫困地区的警察与公民间的相互信任度低下，这些地区充斥着粗暴执法和缺乏合理问责机制等问题(26)Franc,a, F. G. D., & Duarte, A. (2017). Soldados n～ao Choram?”: Reflex～oes sobre direitos humanos e vitimizac?～ao policial militar. Revista Do Laboratorio de Estudos da Viol^encia da UNESP/ Marilia, 1, 1-22.。这些非常具有挑战性的工作状况在发展中国家很常见，警察工作的条件极端恶劣。这意味着当新冠疫情开始在巴西蔓延时，巴西州级警队已经面临几个棘手问题。

巴西州级警队带有浓厚的军事组织文化色彩。与世界上其他警察一样，(巴西)警察也将与犯罪相关的活动，例如追捕罪犯等，作为他们的主要职责。他们轻视行政工作或者服务工作，认为干这类工作的警察就像是穿着警服的护士和医生，这类工作在他们心里不是真正的警察工作(27)Rubinstein, J. (1973). City police. New York: Farrar, Straus and Giroux.。

当因新冠疫情的原因开始实施隔离措施时，抢劫手机类犯罪开始减少，但是抢劫运钞车和银行等犯罪开始增多。根据CM6在2020年3月3日提供的信息：“街上的人减少了，这意味着犯罪分子的犯罪机会减少了。并且有组织犯罪没有像以往那样大量出口毒品。(在疫情的影响下)罪犯的活动也在发生变化。他们转而攻击银行以获得现金。”对于疫情中的警务活动，CM3在2020年3月4日说：“我们最擅长的是打击犯罪！我们已经有了威慑坏人的战略！”

在观察到疫情期间警察队伍依然保持预防犯罪的作用的同时，我们也能够观察到他们的作用与民众的期待不一致的地方，这些不一致就可能影响警察对新冠疫情的反应。

(二)政治层面

2018年，巴西前陆军上尉博尔索纳罗(Jair Bolsonaro)在警察的大力支持下当选总统。在选举中，一名警官对学者说：“如果博尔索纳罗当选，将对我们很有好处。”尽管总统和巴西州级警队所在州的州长之间达成了初步共识，并发表了支持警察队伍的言论，但一些突发事件改变了和谐的局面，让局势变得紧张起来。2019年底，州长兑现的工资增长幅度远低于警察的期望。同时，总统和州长成为政治竞争对手。州长和警察之间的摩擦是显而易见的：“我们的州长给我们下了命令，但媒体询问警察为什么要采取行动时，州长却说他没有命令我们。一个你不能信任的老板给你的感觉是很糟糕的。”(CM1，2020年3月9日)。我们之前以及这次与巴西州级警队的交流考察使我们有理由断言，对于相当多的警察而言，州长不值得信任。

疫情在该州蔓延伊始，州长就马上采取了隔离措施。另一方面，包括总统在内的若干人士对该州隔离措施不断提出批评，他们认为要保护经济，而隔离措施将给人们带来比病毒本身更严重的后果。随着巴西疫情的加剧，隔离措施的支持者和批评者之间产生了巨大的分歧。批评者说：“公民需要工作。”

州长在一次媒体采访中说，他将命令巴西州级警队逮捕违抗隔离政策的人。正如CM8在2020年4月14日所说：“在宪法保障行动自由的情况下，警察可以随意逮人吗？”此外，一些警察工会发表公开声明：“州长想把警察置于公众的对立面。我们怎么能为了(保住)工作而去逮捕好公民？”警察互相抱怨时会用诸如“他是个独裁者”之类的话，跟一个警察说这话的时候，独裁者指的就是州长。

街上的警察也说，他们接到过电话举报那些在州政府禁令下仍然开业的商店。警察说，当他们到商店后，会请商店老板关门。但随着时间推移，警察说他们并没有执行州政府的政策，并抱怨没有可以进行强制实施的法律文件，比如可以对违犯隔离政策的人处以罚款之类的(法律文件)。CM3在2020年4月16日说道：“就算不考虑对病毒传播的影响，警方被卷入到总统和州长的纠纷中，也影响了警察的工作方式。”基层行政人员和民选官员之间的分歧和紧张关系十分明显。

(三)职业文化层面

警察职业文化与警察对其角色的固有认知以及他们对社会的责任感有关，这些会影响警察的日常行为(28)Manning, P. K. (1977). Police Work: The Social Organization of Policing. Cambridge, Massachusetts: MIT Press.。男子汉气概是警察职业文化的关键要素，这一点放之四海而皆准(29)Loftus, B. (2010). Police occupational culture: Classic themes, altered times. Policing and Society, 20(1), 1-20. doi:10.1080/10439460903281547。警察自认为是(富有男子汉气概的)犯罪斗士(30)Brown, J. (2007). From Cult of Masculinity to Smart Macho: Gender Perspectives on Police Occupational Culture. In M. O’Neill, M. Marks & A. Singh (Eds.), Police occupational culture: New debates and directions. London, UK: Elsevier.，对他们而言，具有男子汉气概的身体特征和面对危险的勇气(31)Crank, J. (2004). Understanding police culture. London, UK: Routledge.都是至关重要的。因而警察顺理成章地倾向于将展现“强硬而有力”的行为视为警察职业文化(32)Silvestri, M. (2003). Women in charge: Policing, gender and leadership. Cullompton, Devon: Willan Publishing.。我们可以清晰地在巴西州级警队中看到(前面提到的)所有要素。

一般而言，警察认为他们不怕死，因为他们认为警察的生命受到威胁是“理所应当的”。因此，“如果你死于新冠病毒，那是职业风险的一部分，”2020年3月4日对警察的访谈中，LR3说道。一些人甚至说，对于那些习惯于与罪犯打交道的人来说，病毒算不上威胁。这导致了(警察)麻痹大意的工作态度，而这种态度与公认的处理新冠疫情应有的标准相冲突。下面这个故事是一名警察听说的(身边的真实故事)，这名警察是本文的作者之一。

“一名警察因为感染新冠肺炎而休假，在这之前有一天他在正要上班时感到自己有许多感染新冠病毒的症状，他告诉与他在同一辆警车上搭班的同事，他疑似感染了新冠病毒，并建议他的同事不要与他一起工作。在他向警局医院寻求帮助时，他的同事却说：‘去他的冠状病毒，让我们开始工作吧！’在巴西州级警队，请病假通常被认为是逃避工作的方式，事实也是如此，有些警察总是用轻蔑的态度对待恐惧。例如，以粗鲁而闻名的LR1在2020年4月2日向同事提及疫情使他变得无法入睡并感到焦虑时说，这让他觉得自己有些‘娘娘腔’。”

此外，CM7和CM3提到他们曾让警察在巡逻过程中少“盘查搜身”，并避免与人群接触。根据CM7所说，那些避免身体接触的方案“有悖于警察的DNA”。他们认为逮捕罪犯才是警察真正应该做的事(Crank,2004)。LR2在2020年3月30日说道：“刚开始当值的时候，我不盘查任何人，非常注意避免和人群接触。慢慢地，我们开始拦车搜查，盘查人员，各项工作又开始照往常一样进行。”总之，我们的研究结果表明,巴西州级警队的职业文化可能会不利于对新冠疫情采取有效的应对措施。

(四)物质层面

要使像警察这样的一线基层行政人员避免感染新冠病毒，物质层面的考量是必要的，这个考量基于个人防护装备(PPE)的实用性。在全球范围内，个人防护装备的短缺一直是疫情期间的大问题。疫情暴发之初，巴西州级警队难以为警察配备个人防护装备，这意味着他们当时在没有保护的情况下工作。CM3在2020年3月10日对我们的学者说：“教授，我真的很生气。我们的队伍没有洗手液。我们都知道警察肯定要(去抗疫)，为什么我们的高层不给我们买呢？”随着时间的推移，几个警察通过非正规途径拿到了第一批个人防护装备。CM2在2020年3月11日告诉我们的学者，为了给他的警察们买洗手液，他只好向商人求助。他是这么说的：“我打电话给一个对我们警队很有好感的商人，他(以往)经常帮我们。我告诉他我需要洗手液，他给了我们很多。”这位商人对这名高级警官说，他愿意给警队提供足够他们使用的洗手液。然而，这名高级警官抱怨说，这也意味着他需要在商人需要的时候去“帮助”他。几天后，CM6提到：“好吧，我不得不应那名商人的要求派几个警察去关闭了一个毒品交易场所。”

在警察的男子汉气概文化里，口罩和手套通常与照顾他人联系在一起，而照顾他人通常是女性的工作。使用个人防护装备是一种明显的恐惧表现，警察文化是不认可这种表现的。CM5在2020年4月5日说：“警察很容易接受使用洗手液，因为(洗手的时候)没有人看得到，但戴口罩就完全不同了，这等于在告诉别人你不够勇敢。”随着时间的推移，所有警察都说他们已经有了必要的防护装备。不仅如此，一些警察甚至把从警队那里拿到的口罩和手套带回家给家人使用。此外，到目前为止(2020年4月15日)，还没有达到所有的警察都能够进行核酸检测的条件，这表明巴西州级警队对疫情的应对受到文化特征限制的同时，还受到物质条件的制约。

五、基层对新冠疫情的应对：受限条件对警察的影响

通过关注特定类别的基层行政人员，即警察，我们发现，在处理由疫情滋生的犯罪时，警察的工作与公众的需求是一致的。然而，我们的数据表明，警察对新冠疫情所带来的新要求的应对有效性取决于政治、职业文化和物质这三个层面之间的相互作用。在政治层面，我们的研究结果表明，有两个因素可能会不利于为减缓新冠肺炎疫情蔓延所作出的努力，第一是州领导和联邦领导之间的冲突，第二是缺乏明确的制度来确保隔离政策的执行。这不仅是发展中国家的现实问题，在美国，总统和各州州长也在隔离问题上发生冲突。固有的警察职业文化核心价值观(即男子汉气概和英雄精神)和应对疫情的任务之间的偏差，不仅使警察疏于防范病毒，更具有讽刺意味的是，还让警察变成了病毒媒介，可能会伤害他们本应该照顾的人。受限环境中的物资匮乏(参考物质层面的分析)加大了职业文化对抗击疫情的普遍影响。

我们的研究结果可以在某些方面为理论和实践提供依据。首先，像其他基层行政人员一样，警察在追求组织目标时行使相当大的酌情决断权(33)Gofen, A. (2014). Mind the gap: Dimensions and influence of street-level divergence. Journal of Public Administration Research and Theory, 24(2), 473-493. doi:10.1093/jopart/mut037。然而，在疫情背景下，这种酌情决断权有利有弊。尽管行使酌情决断权可以促进创新和创造力，并产生新的应对危机的方式，如上面讨论缺乏个人防护装备(PPE)的情况一样,新冠疫情固有的不确定性决定了(在疫情下)需要更密集地使用规章来保护警察和民众(34)Carter, D. P., & May, P. J. (2020). Making sense of the U.S. COVID-19 pandemic response: A policy regime perspective. Administrative Theory and Praxis, 1-13.。这些规章除了保障酌情决断权的作用外，还有助于在基层行政人员价值观与民选官员的价值观相背离时平衡紧张关系(35)Brodkin, E. Z. (2012). Reflections on street-level bureaucracy: Past, present, and future. Public Administration Review, 72(6), 940-949. doi:10.1111/j.1540-6210.2012.02657.x。在我们的案例中，情况甚至更糟，因为不同级别的政治领导人对应该执行哪一项政策意见不一，因此给基层行政人员提供了两种选择。这些发现对于基层研究的贡献在于，强调了在管理基层行政人员紧急情况下的酌情决定权时，观察不同类型影响因素间相互协同(政治、物质和文化)的重要性，减少冲突，降低政策的不明确性，加强执行，等等，是有效应对疫情的关键，也是治理基层冲突的关键(36)Matland, R. E. (1995). Synthesizing the implementation literature: The ambiguity-conflict model of policy implementation. Journal of Public Administration Research and Theory, 5(2), 145-174. doi:10.1093/oxfordjournals.jpart.a037242。

其次，协作和便于领导是高效应急管理的核心(37)Waugh, W. L., Jr,., & Streib, G. (2006). Collaboration and leadership for effective emergency management. Public Administration Review, 66(s1), 131-140. doi:10.1111/j.1540-6210.2006. 00673.x。警队领导必须以身作则，加强对遵守规章的重视，用这样的态度代替一味冒险的心态。高级警官可以任用一些低级警官，这些警官往往是一个团队中的非正式领导者，他们更有可能说服同事遵守规章。改变内在价值远非易事，但让非正式领导者参与进来可能让其成为可能。此外，警队领导应考虑把能够将看管任务和日常犯罪控制任务协调好的警察指派到一线岗位。已有的基层研究文献已经强调了领导力在政策执行中的重要性，考虑到领导者可能会影响、鼓励和惩罚基层行政人员(38)Brodkin, E. Z. (2012). Reflections on street-level bureaucracy: Past, present, and future. Public Administration Review, 72(6), 940-949. doi:10.1111/j.1540-6210.2012.02657.x，我们的数据进一步表明，领导者在疫情期间的主要作用之一是促进政治、文化和物质层面影响因素的协调统一。在这种极端的情况下，领导者也应该能够管理冲突和(政策的)不明确性，以提高创造力和减少分歧。

再次，要使警察能够安全应对新冠肺炎疫情，必须分配(足够的)预算并保证物质条件。然而，在这次疫情中，即使在发达国家，基层个人防护装备的供给不足也是一个现实存在的问题。在受限环境中，警察对个人防护装备的迫切需求需要额外的协调努力，因为一方面要促进政府间合作(39)McGuire, M., & Silvia, C. (2010). The effect of problem severity, managerial and organizational capacity, and agency structure on intergovernmental collaboration: Evidence from local emergency management. Public Administration Review, 70(2), 279-288. doi:10.1111/j.1540-6210. 2010.02134.x，另一方面要规避烦琐的官僚程序带来的负担(40)Koliba, C. J., Mills, R. M., & Zia, A. (2011). Accountability in governance networks: An assessment of public, private, and nonprofit emergency management practices following hurricane Katrina. Public Administration Review, 71(2), 210-220. doi:10.1111/j.1540-6210.2011.02332.x，鼓励警察运用创造力来寻求解决办法，如募集捐款或改造现有设备，这些可能是保证这些能够拯救生命的装备的供应的必要手段。然而，过多的创造力和酌情决定权，除了会导致无效的解决方案外，还会危及问责标准(41)Hupe, P., & Hill, M. (2007). Street-level bureaucracy and public accountability. Public Administration, 85(2), 279-299. doi:10.1111/j.1467-9299.2007.00650.x。无论条件是否受限，我们都需要注意避免疫情下的酌情决定权的恶性后果。

综上所述，我们的调查结果表明了改进对在紧急状态下的发展中国家的基层工作情况的分析方法的重要性。未来，在日常问题可能更加恶化的情况下，与本文类似条件下的研究是非常值得进一步探讨的。