中国土地征收补偿的历史演进——基于财政制度的分析视角

杨 纯

〔中南大学 法学院，湖南 长沙 550025〕

征地补偿制度一直以来是土地制度改革面临的重点问题之一，基于征收补偿的矛盾和冲突在学界存在着诸多观点。[1][2][3]在农地征收过程中，农民权益保障问题并不只是单纯由制度所决定，不仅是缺乏土地市场与补偿低廉的问题，更多原因在于当时的社会经济发展水平、财政政策干预与民众的权利意识之间的博弈。从另一个层面来说，反映的是时代背景、财政水平、权利主体的互动关系。一般而言，我国经济状况决定财政运行，而财政水平又影响其他建设项目的资金投入，土地征收补偿是财政对被征地农民的一种资源配置方式。在现行体制中单纯地提倡增加土地补偿标准或者建立土地市场，而不推行强有力的改革措施，只会使农业成本上升，加重农民负担。因此在土地征收补偿问题研究中应跳出就土地征收谈认识的陷阱，把研究视角放在受时代背景影响之下的财政政策的维度上，重构征地制度及征地补偿，通过平衡当下经济发展水平之下的财政状况与农民权益的博弈格局来完善土地征收补偿制度。

一、统收统支财政体制下的土地征收补偿

我国建国后实行的财政模式为统收统支的财政体制，受这一财政模式影响下的土地征收补偿制度表现出来的特点是补偿标准低、相关补偿制定粗略，此时的土地征收服务于国家的工业化建设。

1.土地征收补偿的初级阶段(1949—1952年)

起步阶段的土地征收所表现出来的特点是国家可以因“经济建设”进行征收，这一阶段的土地征收补偿制度经历了从无到有的跨越，但由于社会经济条件的影响，国家的一切重点都放在经济建设中，土地征收补偿程序、补偿标准等尚未规定。

(1)土地征收补偿情况。建国之后《土地改革法》(1)我国颁布《中华人民共和国土地改革法》的目的,是为了废除地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民的土地所有制,借以解放农村生产力,发展农业生产,为新中国的工业化开辟道路而制定的法规。所以说该部法律并非严格意义上对土地征收进行相关的规定。(1950年6月)的颁布是中国土地征收制度的起步，虽然这部法律出现了“征收”一词，但是并未涉及“国家进行土地征收并给予补偿”的相关规定，此时的“征收”与“没收”并无多大区别。《铁路留用办法》(2)1950年6月24日政务院公布，已被2004年8月28日中华人民共和国主席令第28号公布的《中华人民共和国土地管理法》、2004年12月27日中华人民共和国国务院令第430号公布的《铁路运输安全保护条例》代替。(1950年6月)规定“因修建铁路的需要可以由地方政府对土地进行征收”，标志了我国土地征收制度的初步成型。随后政务部通过的《城市郊区土地改革条例》(1950年11月)，规定适当代价补偿或以国有土地调换的原则(3)政务部通过的《城市郊区土地改革条例》(1950年11月)，第十四条规定，“给予被征地农民以适当代价或者以相等的国有土地调换，对失地农民给以相应适当的安置及对土地上附着物的损失给予公平合理的补偿。”，弥补了土地征收关于农民权益的保障问题，开创了土地征收补偿的先河，该规定对土地征收补偿费、安置补助费及地上附着物都做了相应补偿。另外，还提出了公平合理的概念，但限于当时立法技术水平及社会条件，土地征收补偿的其他相关规定都未涉及，补偿条款制定得比较粗糙。

以上土地征收补偿的起步阶段经历了从无到有的变迁，但从相关规定来看，此阶段的征收是为了国家经济建设服务，征收的合法性依据来自于修建铁路等国家建设项目，土地征收是国家财政过渡阶段的工具。

(2)基于财政制度的路径依赖。建国初期我国面临严峻的财政危机，1950年3月,政务院发布有关财政制度的决定(4)1953年，政务部发布《关于统一国家财政经济工作的决定》《关于统一管理1950年年度财政收支的决定》，我国开始建立建国初期“统收统支”的财政模式，国家财政从分散模式转为集中管理模式。其主要内容在于由中央掌握财政管理的一切权限，财政支出统一由中央核拨，地方只是执行中央财政政策的工具。同时，国家的关注重点在于由解放战争向恢复和发展社会经济转移。因此，在这种财政模式下，建设项目的需要与国家经济发展紧迫性挂钩，致使中央把财力投入到经济建设领域。[4]我国财政政策显然缺乏能力去提升失地农民的社会福利，也无余力对土地征收补偿进行细致规定。因此，土地征收补偿制度的特点是当时财政低迷的反映。

2.土地征收补偿摸索的阶段(1953—1978年)

这一阶段出现了专门的法律文件对土地征收进行规定，但是征收的合法性依据仍然是国家经济建设。虽说此时对征收补偿进行了细化，但其补偿标准一直处在低水平，补偿程序由原来的农民可以参与到取消农民参与的权利，土地权利由农民所有转变为公社所有，农业也由于收入低而被财政率先“甩包袱”。

(1)土地征收补偿制度变迁。1953年土地改革运动宣布完成，为推进国家社会主义工业化，土地征收继续进行，同时，国家更进一步重视土地私有产权的保护问题。政务院公布了《中央人民政府政务院关于国家建设征用土地办法》(以下简称《办法》)，这是我国第一部对土地征收及征收补偿进行专门规定的法律文件。《办法》在对待土地征收的问题上提倡慎重性与妥善性，将此前粗略的土地征收补偿进一步细化(5)《办法》规定“被征用土地的补偿费，在农村中应由当地人民政府会同用地单位、农民协会及原所有人(或原使用人)或由有所有人(或原使用人)推出代表评议商定，” 在征收理念上，强调必须妥善安置被征地农民的生产生活；在征收补偿标准的程序上，农民享知情权、参与权、监督权；在土地补偿方式上开创了“产量总值法”；对被征用土地上的附着物予以公平合理补偿。。1954年全国人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法》(以下简称宪法)，土地征收在宪法上得以确定，但是土地的“征收(征用)”补偿并未涉及。尽管1975年、1978年和1982年先后对《宪法》进行了修改，但是在土地征收补偿方面仍没有任何突破。1958年《办法》经国务院修正，有关的土地征收补偿有了较大的变化。在补偿程序上，用地单位加入土地征收补偿的协商中；在补偿方式上，仍然采用“产量总值法”，但降低了补偿标准，并且取消了农民迁移补助费，采用就地安置方式。不难看出，修改后的《办法》在对被征地农民权益的保护方面弱于修改前的《办法》，其与当时的社会环境、经济条件、财政状况息息相关。[5]

《办法》的颁布在考虑被征地农民的合法权益方面具有重大的进步，这代表了我国为加快经济建设而开展征地的初步法律尝试，同时也奠定了征地制度的基本框架。[6]但经过对上述补偿制度的梳理，发现征收补偿制度所表现出来的补偿标准降低、补偿程序弱化等问题，其实是此阶段农地从农民私有转变为合作社所有的反映。安置方式留在农业领域为主，征收补偿刚性不强，经协商可以少发或者不发补偿费，农民权益进一步被忽视。[7]

(2)生产建设型财政下的产物。20世纪50年代中后期，我国的国民经济基本恢复，受前苏联影响，实行优先发展重工业战略，国家进入计划经济时期。财政制度仍然是统收统支模式，不允许市场机制发挥作用。而我国经济水平低下，资金稀缺、资金动员能力弱，影响到征地制度，必将降低征地补偿费用以满足工业发展的资本积累。[7]

建国初期到1978年改革开放之前，统收统支的财政模式在全国展开。土地私有制并没有维持很长时间，土地征收正当性并不以公共利益为限，农民的私权利被严格限制在计划经济时代。由于我国处在经济发展的初级阶段，为了启动经济、促进经济较快发展，财政支出大规模投入国家工业化所必需的大型基础设施建设中，此阶段的土地征收本质上是国家工业化资本原始积累阶段形成的、政府在财政危机压力下实行的成本转嫁。

直至“文革”期间，受国内环境因素影响，征地的立法工作基本处于停滞状态。

二、分灶吃饭财政体制下的土地征收补偿(1979—1993年)

“文革”结束后，党和国家的各项工作陆续恢复正常，财政法制建设进入恢复发展的新时期，财政体制由原来的统收统支调整为分灶吃饭模式(6)“财政分灶吃饭”，实行中央与地方财政分级承包，主要因为中央财政不可能在承担地方政府的开支。表面上是将财政收支的权力下放到地方政府，实则甩掉承担其开支的包袱。。土地征收补偿也相应地进入调整阶段。农民取得了土地承包经营权，土地所有权呈现二元体制，但这种二元体制为 “以地兴企”找到了契机。

1.土地征收补偿调整阶段

1982年《国家建设征用土地条例》出台，这是改革开放后的第一部征收行政法规，首次把节约用地作为我国国策。其与1958年的《办法》相比具有以下特征：在补偿程序上，取消了与被征地农民协商的规定，并采用“服从国家需要，不得妨碍和阻挠”等强硬语句，具有了一定的强制性；在补偿方式上，确立了“年产值倍数法”。(7)即土地补偿费的补偿标准上升为“3—6倍(该耕地年产值)，年产值按被征用前三年的平均年产值和国家规定的价格计算，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征地年产值的20倍”。征用耕地的,“安置补助费标准规定为为该耕地每亩年产值的2—3倍,但是，每亩耕地的安置补助费，最高不得超过其年产值的10倍”。征用宅基地的，不给予安置补助费。在补偿标准上，提高了征收补偿标准，重新对安置补助费予以规定，但是补偿费用被限定在最高限额中。

1984年，家庭联产承包责任制取代了人民公社制度，顺应经营体制的改变，《土地管理法》(1986年6月)出台，该法将土地征收上升到法律规制的层面，但在土地征收补偿上未能突破《国家建设征用土地条例》。1988年《土地管理法》修正，明确了集体所有的土地使用权可以依法转让，关于土地征收补偿标准、认定、程序、方式等仍然延续了《国家建设征用土地条例》的大部分内容。[5]

尽管该阶段将土地征收上升到了法律规制的层面，但完全取消了与被征地农民的协商环节，土地征收具有强制性特点。改革开放后，中国工业化和城镇化水平不断加快，建设用地需求依然高涨，由于国家财政水平的限制，征收补偿仍没有满足人民的生活水平。随后进行的许多法律文件的修改也没有从根本上弥补被征地人民的损失，并且未突破计划经济的包围圈，行政色彩较浓厚。

2.分灶吃饭后的“以地兴企”

1980年，国务院发布一系列规定，明确划分中央和地方的财政收支范围(8)1980年2月，国务院发布《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制暂行规定》，明确划分中央和地方财政收支范围，地方以收定支、自求平衡，包干使用。1982年国务院颁布《关于改进“划分收支、分级包干”财政管理体制的规定》明确各省(区、市)实行划分税种、核定收支、分级包干体制，以适应国家与企业、中央与地方及部门之间分配关系的最新变化，实行分灶吃饭型财政制度，管理体制为包干制，地方政府拥有独立的财权与事权。但地方工业基础薄弱，市场机制尚不健全。同时，随着“撤社建乡，撤队建村”的农村行政体制改革，基层政府迅速扩大了队伍。国家财政资源有限，要求乡镇政府进行财政统筹。地方政府承担着较大的财政压力，这就使得地方政府迫切需要发展经济获得收益。

在农村，土地分为国家所有与农民所有两种体制，农民获得了土地使用权、经营权，不允许土地直接出让，只有通过国家征收再行出让的方式进行土地流转。(9)通过立法禁止集体土地自行进入建设用地市场、限制集体土地自由处分，规定只能通过征收来实现集体土地产权的流转。1982年《国家建设征用土地条例》第2条规定，“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征收集体所有土地时，必须按照本条例办理。禁止任何单位直接向农村社队购地、租地或者变相购地、租地。农村社队不得以土地入股的形式参与任何企业、事业单位的经营。” 1986年《土地管理法》第63条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。” 1986年《土地管理法》第63条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。”土地征收由政府控制，通过征地，政府可以低成本获得建设用地，因此，地方政府放任乡镇花费低成本资金在农村开办企业。在政府主导下，农地转为工商业用地的增值收益因内部化而近乎零成本地直接转入乡村集体企业的建设。据统计资料，1984年至1988年，在地方政府“以地兴企”期间，农村工业得到增速发展，中央财政收入与地方政府财政收入有了较大提升。伴随地方政府“以地兴企”政策所建立的企业带动了农村经济的发展，被征地农民不仅获得一定的补偿，同时这些企业还促进了社会福利提升并扶助农业发展，解决了大量农业剩余劳动力的就业问题。此阶段的土地征收补偿制度并没有产生社会冲突，反而促进了农村经济的发展。

三、分税制财政体制下的土地征收补偿

1994年的分税制改革，将财权进行重新划分，但地方政府的事权和责任并未改变。面对巨大财政压力[8]，土地的经济价值得以凸显，地方政府利用征地的垄断权，肆意低价征收农民土地。耕地迅速减少、低征收补偿与土地增值收益分配不公导致农地矛盾激化，社会问题严峻。因此，此后的土地征收制度都是从减少耕地占用、提高农民权益展开。

1.土地征收补偿的突破阶段(1994—2013年)

这一时期政府开始重视耕地与农民权益保护问题，出台的政策、文件都旨在严格征地审批程序与提高征地补偿标准，而这背后的动因是此阶段的“土地财政”导致严峻的征地乱占滥用，农民权益被剥夺等问题。

(1)土地征收补偿历史变迁。1998年8月，《土地管理法》得以修订，修订后的法律在补偿标准上仍采用年产值倍数法，但是提高了倍数。(10)新修订的《土地管理法》规定了土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。并强调必须要保证被征地农民的原有生活水平，征收补偿程序增加了公告、听取意见等，一定程度上考虑被征地农民的权益。在此背景下，相关法规、政策的出台都针对如何加强征地管理工作与提高征地补偿展开。(11)国务院出台了《中华人民共和国土地管理法实施条例》(1998)，对土地征收工作予以具体操作的规定，国土资源部先后颁布了《国土资源部关于加强征地管理工作的通知》(1999)、《国土资源部关于切实做好征地补偿安置工作的通知》(2001)，以及国土资源部颁布《国土资源部切实维护关于被征地农民合法权益的通知》(2002)。要求拟定征用土地方案和征地补偿安置方案，深入村组进行征地调查、征地补偿登记等有关土地征收程序都作了严格说明。2004年宪法修正案首次对征收与征用进行了区分。(12)该修正案完善了土地征收制度，将原《宪法》第十三条第三款修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”随后《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》对《土地管理法》第 47 条规定的征收补偿标准进行了纠偏(13)《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(2004年)颁布，将农村集体土地征收的补偿标准由原来的“平均年产值倍数”转变为“统一年产值标准”和“区片综合地价”，它规定: “土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。”“县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障”，并提出了包括社会保障和补偿方式在内的各项落实措施。，要求土地征收补偿必须满足农民的生活。2007年全国人大通过的《物权法》同样提出了对各个征地项目进行足额补偿。(14)我国《物权法》第四十二条第二项规定，“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”[9]2008年10月，十七届三中全会对土地制度改革作出了重大安排。(15)提出了“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”从此，缩小征地范围被正式提出，并安排试点。[10]之后各种决定通知的主要原则都在于缩小土地征收范围、保障被征地农民权益。(16)如2010年，国土资源办公厅《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》，2011年，中纪委、监察部《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》。

20世纪80年代后期，“开发区热”与“房地产热”发展趋势凸显，带来了征地高峰，国家开始重视耕地乱占滥用问题，这一阶段的土地征收政策都围绕着缩小征地范围、保障被征地农民权益展开。征收补偿问题开始在宪法中予以规定，反映了国家逐步对农民权益的重视，征收补偿开始考虑统一年产值标准和征地片区综合地价两种形式，但未改变土地增值收益问题。

(2)分税制之后的“以地生财”。这一时期进行的分税制改革，地方政府在巨大的财政压力下寻找到了土地作为资本化的财政收入来源，即土地财政。由于土地收入实现后需要在各个项目间进行分割(17)这些项目主要有拆迁补偿、失地农民补偿(包含土地补偿和安置补偿)、土地整理、安居工程、“三农”支出、市政建设等。，因此土地征收补偿的高低直接关系财政最后的收益。由土地财政导向的结构逻辑关系为：征收农民土地—压低补偿价格—高价出让土地—土地价格剪刀差—土地财政的高收益。土地的稀缺性与经济建设用地的高需求，地方政府逐渐认识到土地财政的高收入。1998年以来，土地成为撬动银行资金、城市基础建设及房地产投融资的工具。土地出让收入财政价值陆续上升，地方政府急于将农地从农民手中征收过来以尽快实现“增值”的目标，在征收农地的过程中常常采用强制手段征收农民土地，土地补偿费仍由政府单方确定，农民只获得很少的补偿费和安置费用。因此，我国在这几年间出现了建设用地占用耕地陡然增多的情况，耕地浪费严重。面对如此严峻的形势，中央加大了对土地征收的监管力度，逐渐出台文件予以规制(18)《国土资源部关于加强征地管理的通知》(1999)、《国土资源部关于切实做好征地补偿安置工作的通知》(2001)、《国土资源部切实维护关于被征地农民合法权益的通知》(2002)。，但未能遏制住地方财政对土地的依赖。

随着政府土地增值收益及农民权利意识的加强，农民逐渐认识到自己获得的征收补偿明显不公平，极低的补偿与高额的土地增值收益形成巨大的反差，被征地农民与政府的矛盾日益激化。

2.土地征收补偿的深化改革阶段(2014年至今)

此阶段由于建设用地的高需求与土地资源的稀缺性矛盾突出，农民征地补偿与土地增值收益的分配不均导致矛盾激化，已严重影响了社会稳定。而当下政府对“土地财政”的依赖程度只增不减，土地问题严峻，国家亟须对土地征收制度进行深化改革。

(1)土地征收补偿情况。如果说此前的土地征收都是为了国家城镇化、工业化与建设社会主义现代化而服务的话，现阶段国家应认识到土地的重要性。十八届三中全会以后，国家强调对土地制度进行改革，以逐步缩小征地范围、提高被征地农民权益为原则。(19)中共中央国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》、中共中央、国务院《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，都在强调加快推进征地制度改革。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。继2014年中央一号文件提出加快推进征地制度改革之后，2015年的中央一号文件再次提出审慎稳妥推进农村土地制度改革，将改革征收补偿制度作为农村土地制度改革的重点工作。2017年《中华人民共和国土地管理法》(修正案)(征求意见稿)，强调进一步保障和维护农民土地财产权益，促进农村土地资源得到更有效利用，实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度，审慎稳妥推进农村土地制度改革的有关精神。2020年《土地管理法》的出台对土地征收做了规定，“土地征收应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”，更加强调了土地征收的公共利益原则。

(2)现代财政制度的内在机理。2013年，我国基本完成第一次现代化，完成全面深化改革的目标，防范目标推进过程中出现的金融风险、财政风险成为当务之急。此前我国的财政大部分投入于国家经济建设，以公共利益为名过度使用征用权，政府掌握土地征收的垄断权，其直接动因是为了获得土地的增值收益，并采取低征收补偿等手段剥夺失地农民的权益。农民为了维护自身的权益，开始要求提高补偿、参与土地增值收益的分配等，征地矛盾越演越烈。然而，补偿标准的提高并不是解决问题的根本，土地征收补偿制度仍需不断地进行深化改革。我国地方政府依然高度依赖土地财政，土地出让收入占财政收入的比重居高不下，当前土地财政依赖度过高的形势依然严峻。[11]

四、我国土地征收补偿制度与财政制度的关系及启示

1.土地征收补偿制度与财政制度的关系

文章通过梳理我国土地征收补偿制度的建立、调整轨迹，发现我国的土地征收补偿标准随着土地制度改革和社会经济发展发生多次变革。建国初期统收统支财政模式影响下，补偿标准低、补偿制度制定粗略；分灶吃饭财政体制下，“以地兴企”为特征的征地运动兴起；分税制财政体制下，土地财政导致农地矛盾激化，我国迎来了土地征收补偿的发展新时期，征收制度以减少耕地占用、保护农民权益展开。不同的财政政策有不同的土地征收补偿相对应，土地征收制度的演变取决于我国政治、经济政策发展的大趋势。我国不断建立与调整新的补偿标准，实质上是政府“以地谋发展”的财政模式下牺牲农民权益的体现。[12]因此，我国土地征收补偿制度的演变有其财政因素，其变迁与财政体制的改革有着极强的路径依赖。

2.改革我国土地征收补偿制度的启示

我国土地征收补偿制度所引发诸多问题的成因，表面上主要在于征地补偿标准方法不科学、补偿标准低、补偿程序不公正、补偿争议解决机制不完善等，致使征地矛盾愈演愈烈，甚至引发恶性悲剧和群体性事件。实质上，土地征收是国家财政政策转移的行为，土地财政带来的巨大财政收益也是政府迟迟不愿改革土地征收补偿制度的原因之一。[13]因此，单纯呼吁提高补偿标准、制定科学的量定方法、完善争议解决机制等不能从根本上改变土地征收补偿制度带来的问题，补偿方式的创新仅仅是头痛医头，并非长效化的解决机制。[12]建立科学合理公平的土地补偿制度须对症下药，从改革我国财政体制出发，增强财政体制的法制化、促进财政收支的合理化、提高财政在我国征收上的投入。

五、当下财政体制征收补偿制度的改革方向

综上，土地征收补偿制度的演变与财政体制高度相关，那么治理土地征收、调整征收补偿就不能“就地论地”、单纯提高征收补偿标准、一般化地强调加强监督管理。[4]基于当下的冲突严峻、耕地浪费严重的情况，应推动财政体制的进一步调整，并改变不合理的土地征收制度。

1.推动财政体制的进一步调整

(1)增强财政体制法治化。经过实践，土地成为财政快速筹集资金的便捷渠道，“土地财政”问题严重，所以解决“土地财政”问题的途径就是解决中央与地方的财政收支问题，其中最为关键的是实现财政收支关系法治化，即制定专门的财政收支划分法，增强财政体制的合法化。[14]

(2)财政收支合理化。降低地方政府对土地财政的依赖，调整中央和地方的财权、事权结构，使财权和事权在中央和地方政府之间平衡分配。严格规范土地出让收支之后的预算，因土地出让获得的国有土地出让资金必须严格规范使用渠道，土地供应严格按照供地计划执行，土地出让资金必须经过严格审批之后再进行合理利用。

(3)增加财政对被征地农民的投入。将出让土地获得的收入用来弥补被征地农民的损失，提高民生性的财政支出比率。应优化现有支出结构，增加支农支出和保障支出，提高教育、公共服务、医疗等民生性支出比率，同时保障资金合理到位，并实现财政资金运用的公开化和透明化。

2.改变不合理的土地征收制度

(1)提高被征地农民的知情权、参与权与话语权。首先，完善村民委员会的民主制度，凡是与农民集体土地所有权相关的问题都要通过村民代表大会集体讨论，征求村民意见，关于土地征收协议、补偿方式和补偿范围等方案必须经过村民大会表决通过。其次，土地规划方案、土地用途和补偿安置等问题在正式公告之前，必须听取村民代表的意见，应根据他们的意见在参考现实的具体情形时进行适当修改，确保村民的知情权与参与权。[15]最后，在司法救济方面，设立巡回法院。采用跨行政区划的司法权行使显得更加独立公正，效率也更高。

(2)强化土地征收监督机制。强化政府关于土地征收的监督是防止征地违法违规操作的重要途径。对此，设立对土地征收过程、土地征收后使用情况等进行专门监督的行政机构。该机构要对征地的相关事宜进行直接监控，严厉监察虚报、违法征地的行为，严格征地审批权限，防止一切违规征地现象，保证土地资源得到充分合理利用。另外，保障被征地农民的监督权。

(3)构建征地收益分配机制。允许农民获得土地的增值收益。国家强制征收土地后又高价出让给建设单位，其过程产生了土地增值收益，让农民有权利参与到土地增值收益的分配中，但失地农民获得多少比例的增值收益需要经过专业计算，考虑其中各种因素，公平合理地计算出分配比例。

结语

纵观中国土地征收补偿的历史演变，可以发现，现行的补偿制度框架很早就已经建立，但是其存在的问题一直没能得以有效解决，甚至严重影响了社会稳定。现有研究成果仍停留在如何提高补偿标准、改变土地征收制度上，未能有效解决根本问题。文章考察建国以来土地征收补偿制度与财政政策的内在关系，基于财政制度的分析范式研究土地征收补偿制度的背后逻辑，根据财政政策不同阶段的划分对土地征收补偿的历史变迁及内在原因进行梳理，提出深化土地制度改革必须改革现有的财政体制与调整土地征收补偿制度同时进行，以期创建更公平、合理的补偿制度，保障被征地农民的权益。