应急联动新模式：北京市机构改革为例的探索

耿兴银，程根银，王 耀 ，张畅畅,李 林，侯佳音

(1.华北科技学院，北京 东燕郊 065201；2.北京市应急管理局，北京 通州 101101)

0 引言

随着全球化时代不确定性因素和非传统安全因素增多，人类已经进入了“全球风险社会”。全面加强应急管理工作、有效提升突发事件应对能力刻不容缓，已成为世界各国面临的一项重要而艰巨的任务。应急管理部的组建，是立足我国灾害事故多发频发基本国情做出的重大战略决策，将分散在多部门管理的体制调整为集中在一个部门综合管理，有助于推动应急管理工作从注重灾后救助向注重灾前预防转变、从应对单一灾种向综合防灾减灾救灾转变、从减轻灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御安全生产事故、自然灾害的综合防范能力和应急救援能力[1]。

新时代下，北京市作为中国的首都，正处于积极推动经济转轨、市场转型、工业化和城镇化快速发展的关键时期，首都的安全与稳定始终是第一位的，北京市的应急管理工作首先要有首都意识，强化应急联动的关键作用，能有效维护首都的安全与稳定，具有重大政治意义。首都市、区两级政府应急联动指挥力量作为处置突发事件的先锋队伍，其反应速度、对接程度和处置效果都反映政府对紧急事件快速反应和抗风险的能力，能更好地为市民提供更加快速及时的紧急救助服务，进而提高北京市市、区两级政府应对重特大突发事件跨区域合作协调能力，维护北京市社会稳定与安全，为经济社会发展保驾护航。

1 北京市应急联动机制现状

1.1 北京市应急联动机制的现有作用

在不断深化应急管理机构改革的时代背景下，稳步提高北京市应急管理能力，尽快形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的应急管理体系，已成为北京市应急管理工作的主要任务。在围绕突发事件应急响应，新组建的北京市应急管理局接报处理了700余起各类突发事件和突出情况，先后二十余次赴现场指挥处置“2·8”龙庆峡山体碎石坠落、“3·8”通州贾后疃村库房起火、“3·30”密云、平谷山火等多起影响较大的突发事件。通过有效组织多部门之间针对影响较大的突发事件的参与和配合，有力推动了北京市区两级政府应急协调联动机制的完善。

在统筹调度方面，通过超前布局，在北京市委、市政府的支持下，将“北京市政府总值班室”的牌子留在应急管理局，当应对突发事件力量不足时，可直接向市领导反映情况，迅速协调各方力量提供支援，达到以平行部门的身份统筹调度其他部门力量的效果，进一步提高了资源快速整合和行动力量紧急调度的能力。在组织结构方面，通过优化布局北京市应急管理体系，发挥以北京市突发事件应急委员会为龙头、各专项应急指挥部为支撑的组织优势，改善突发事件决策议事规则，强化市应急办的枢纽作用，通过制度化设计最大限度发挥自身在应急管理工作中的牵头引领作用。在信息化平台建设方面，积极推行应急资源、应急预案数字化管理平台，建设“随时可看、随处可看、看得清楚”的应急指挥调度音视频互通融合平台；综合运用云计算、物联网、区块链等新技术，力促应急卫星通信应用、大数据支撑平台、应急管理“一张图”系统落地应用，一体化推进首都应急管理智能化建设水平，为应急决策提供稳定可靠的数据支撑。在社会力量参与方面，北京市应急管理局通过与北京师范大学、中国应急管理学会、中国消防救援学院等高等院校、机构组织签订战略合作协议，在应急科学理论研究、专业人才培养、高新技术运用、科研成果转化等方面深度合作，以实现资源互联互通、共融共享。在市、区两级应急力量锻炼方面，北京市应急管理局以情景模拟为出发点，与各区政府普遍开展实战化应急演练工作，通过先期处置流程梳理、应急响应行动方案确立，现场救援行动等方面的演练，提升市、区两级政府应对非常态事件的综合处置与协调能力。

1.2 北京市应急联动机制存在的问题

北京作为我国的首都，肩负着加强“四个中心”功能建设、提高“四个服务”水平的重要职责。如何做好有效完善应急管理治理体系，提高应急救援效能和效率，对于新组建的应急管理部门来说意义重大。当前，围绕突发事件现场指挥，在市、区两级政府现场应急协调联动方面仍存在不少问题，通过结合现有市、区两级联动实战演练的深入分析，对市、区两级政府应急联动存在的问题进行梳理。

1.2.1 机构调整后，应急人员工作内容不清晰和思想认识不统一

组建应急管理部门是为了将原有的安全生产监管职责、应急职责、救灾职责、地质灾害防治职责、水旱灾害防治职责、森林防火职责等归由一个部门统筹管理，全面指导全市(区)各级各部门应对安全生产事故、自然灾害类突发事件和应急综合救援工作。但是市、区应急局针对应急救援现场处置工作职责落实还不到位，特别是多数区局对此存在认识上的不足，主要表现为两点：一是各自的职责未充分落实，不清楚在突发事件现场要做的主要任务；二是尚未明确市区工作联动的内容和方式，将联动工作简单的视为工作交接。

除此之外，机构调整后，应急办、三防办、民政及森林防火等单位的部分人员要随编制重组过来，人员思想比较活跃，观念上也秉持原有的职业观念，在部门内部工作中会出现以“块块思维”和“条条思维”对立冲突的局面，主要表现为长期在办公厅工作的同志往往具有较强的政治意识、政策能力和统筹协调思维(块块思维)，这与行业部门干部重视具体工作落实的务实作风的部门思维、条条思维有着明显对比，同时，针对区应急局以及基层应急体系普遍存在认识不到位、人手不足、责任不清晰等问题。

1.2.2 应急现场处置流程不明确，工作组设置尚待规范

现场救援主要围绕先期处置、现场指挥、协调联动、信息发布、综合保障等环节展开工作，市应急指挥中心、现场指挥部、专业指挥部作为突发事件处置中的核心节点，相互之间没有行成“互为依托，彼此支撑，无缝衔接”的畅通应急指挥和信息流转机制，普遍存在指挥节点和流程不畅的问题，特别是前后方指挥部之间在信息的收集、综合分析与共享方面仍存在明显不足。

目前，应急管理局内设置的赴现场工作组基本是按照各处室职能划分的，这与赶赴突发事件现场协同高效处置的工作组的实际要求尚有差距，工作组设置偏多，职责范围有的偏于单一，有的尚有缺位。

1.2.3 跨区域联动职责界限不明，信息传递、汇总功能不健全

区域政府之间由于存在地域上的分割，易造成跨区域应急联动协作障碍，严重制约协调联动的处置效果，突发事件的衍生性让事件影响呈四射式发散，跨区域协调联动成为应急联动常态。北京市共辖14个市辖区、2个县，各区紧密相连，如何做好既能保证本辖区的安全，也能与相邻辖区做完成联动职责成为当前各区面临的主要难题。

信息资源作为应急联动机制中的核心要素，在统筹救援力量、物资分配、任务传达等方面起着决定性作用。但当前，针对市、区两级应急联动中的表现，呈现出市、区两级指挥中心之间、现场指挥部之间、各工作组之间、统筹协调工作单位之间的信息传递机制不明确，传递沟通效果不理想，容易造成信息冗杂，并有信息回传问题。同时，在应急联动过程中，无论是从信息初步获取、内部传递、任务分配、汇报领导等环节，尚未形成明确信息汇总工作机制，缺少专门人员对信息进行有效记录和汇总，从而进一步导致各指挥节点之间、各工作组之间信息不同步、不共享。

2 北京市应急联动机制发展新模式探索

北京作为我国的首都，肩负着加强“四个中心”功能建设、提高“四个服务”水平的重要职责。对于机构改革后的应急管理部门来说，如何有效完善应急管理治理体系，需要从顶层设计上开展一体化谋划、推进，从而实现应急管理的法治化、协同化、智能化和社会化目标。基于网络时代北京市应急联动机制面临的问题，结合北京市当前的改革重点，提出“一个中心二个基础三个工作四个方向”的应急协调联动机制新模式，即以围绕突发事件现场指挥处置为中心，全面提升信息技术支撑和综合保障机制的基础性作用，通过完成实战演练、预案修订和机制完善的工作内容，使得应急联动机制的新发展朝着职能转变、队伍磨合、联动顺畅和行动规范的四个方向演变。具体模式发展图见图1。紧紧围绕北京市应急联动机制发展新模式，完成对组织、资源、信息、能力、任务和责任的统一归拢，能有效探索应急联动机制在应急救援活动中的综合优势，丰富优化该机制的功能，从而全面提升应急联动的决策和实施，扩展应急联动机制自主应对的能力。

图1 北京市应急协调联动机制发展模式图

2.1 重点突出突发事件现场指挥处置的首要性

突发事件现场指挥处置是应急响应阶段的核心内容，也是应急联动机制发挥作用的主战场，突发事件现场处置工作是通过讲究应对的方法、流程和规则，并同时强调处置具体技术和措施，以达到对市级专项指挥机构和相关单位、区级应急指挥机构、乡镇(街道)应急指挥机构、应急队伍、基层单位与社会组织等的统一协调控制，才能进一步厘清了各个组织之间的职责，固化相互关系。因此，要重点突出对突发事件现场指挥处置的全首要性理解，着力现场处置，各级组织、单位、人员要认清各级应急局在突发事件处置中的工作定位、职能范畴和具体职责，继续深入研究符合应急管理机构改革后的新形势、新要求的协调有力、系统高效的现场处置模式。紧紧围绕现场处置的原则、职能、流程、决策、方案和行动，重构突发事件现场指挥处置的新模式。

2.2 全面提升信息流通、综合保障的有效性

应急现场救援信息需要建立统一的综合性信息联动平台，通过信息共享机制，一方面实现了救援人员对信息的有效获取，避免信息不流通、信息回流的局面；另一方面实现对危机信息的整合，方便指挥人员进行“网络指挥”。通过网络与通信技术的结合，可以更快速的将地理信息、车辆监控信息、现场视频回传信息、语音图片信息、资源调度信息投入到综合性的信息联动平台，让所有有效的信息在应急指挥系统和现场救援人员之间、在国家机构和地方政府的应急管理单位之间、在不同协同应对灾害的应急支援机构以及行动单位之间实现即时连接、交换和共享。信息是现场指挥决策的基础，也是对赴现场指挥的市领导提供的最基础服务，未来北京市应急管理工作要更加倾向于拓展市应急指挥中心信息中枢职能，做好各级各类信息和命令的接收与发布工作，强化现场信息报送和发布机制建设，减少信息流转环节，打通各级信息审核屏障，为指挥员提供详实、可靠、迅捷的现场信息保障。

在面对重大危害时，拥有强大的应急综合保障能力是决定救援行动成败的关键，通过统筹利用社会资源，利用新技术，推进应急救援过程中协同保障能力建设，主要从应急平台支撑、应急通信保障、应急物资供给和紧急运输保障等四个方面展开。其中，应急平台支撑能力建设是现场应急协调联动的灵魂，通过推动应急平台之间的互联互通、数据交换、系统对接、信息资源共享。应急通信保障能力对于保障突发事件应急处置过程中的救援物资供给具有重要意义，当前，基于国家民用空间基础设施建设，要着力构建公用应急卫星通信系统，统筹使用应急体系所需卫星资源，提升卫星应急通信服务保障能力，同时要完善应急部门应急通信专业保障队伍装备配置，支持基层先期处置救援队伍配备小型便携应急通信终端，建立应急平台与终端设备之间的通信连接；可根据实际需要制定不同类别通信系统的现场应急通信互联互通标准，加强无线电频率管理，满足应急状态下海量数据对接的实际情况。

2.3 牢固扎实预防与准备阶段任务的稳定性

应急管理的平时管理的主战场就是在预防与准备阶段，牢固扎实平时管理工作稳定性、长期性，才能为战时管理的应急联动打下夯实的行动基础。

要做好联动指挥处置，做好事件特别是重大事件的应对，其实就需要提前有所谋划，要有一个行动方案、行动准则，这就是所谓的应急预案。不同层级的领导干部在启动相应的预案之后，他要做的工作、任务都应该明确在应急预案中，这就应急预案体系建设的第一个新变化，即强调增加应急预案支撑性文件——工作手册和行动方案，从而解决预案的操作性不足、作用小、“上下一样粗”等问题。其次，预案修改工作要更加注重对多灾并发事件、“黑天鹅”事件、“灰犀牛”事件等综合思考，从而能在事件发生时有效的将紧急状态降为应急状态，做到能及时应对，从容不迫。

实战演练时应急准备工作的重要组成部分，来自多个机构、组织或群体的人员通过模拟紧急情况，执行实际紧急事件发生时各自应承担的任务和活动，从而达到检验预案、明确角色、锻炼队伍的作用。在综合检验效果方面，应急演练要强调“练”而不是“演”，“演”是剧本形式，“练”是行动力量，只有用实战拉练来考察检验各层级的行动方案、工作手册，才能反映出其能否跟上应急联动速度、是否出现职责任务落实不到位、是否个人能力与岗位要求不匹配等情况。要更加强调针对北京市综合情况复杂、事故衍生干扰等难题展开多个政府组织或应急机构参与并开展演练，其目的是检验、评价和提高应急组织或机构之间的整体响应和协调联动、协同配合能力。

在做好预案管理和实战演练的基础上，才能为完善应急联动机制提供针对性建议。应急管理是一种有意识，有目的的活动，它服务并服从于组织目标，由于其是连续进行的活动过程，实现组织目标的过程就要通过执行计划、组织、领导、控制等职能的过程，完善机制作为应急联动机制建设的控制环节，对提升应急联动整体能力有着重大意义。下一步要继续围绕预案管理和实战训练，通过精细分析、明确问题、优化流程、改进结构，结合属地特点和实际工作需要，构建规范化、清晰化的联动工作机制，明确现场应急工作范畴和具体职责，理顺市、区、街道三级现场处置机构对接流程。

2.4 科学评判应急协调联动机制发展的统一性

结合应急联动机制的发展方向，健全北京市应急联动综合能力评估机制是科学评判该机制发展的重要途径。通过内外评估、前后评估的方式，制定应急协调联动能力评估体系与评估标准。一方面，市区级应急机构不仅要评估下属单位、人员在实际救援活动中展示的应急联动机制灵活度，还要在积极开展综合或专项实战演练的基础上评估本机构在拉练中表现的应急协调联动能力，让能力评估机制既要融于预防与准备阶段的工作，还有扎根于救援现场应急联动的各个环节，以评估结果科学评判应急协调联动机制发展的前后统一性、一致性。

在职能转变方面，北京市各级应急管理机构要将“融得顺”目标贯穿日常工作中，主要表现在：一是职能上融合转变，重新审视新部门新岗位，熟悉新增的职能、职责任务和工作方法；二是观念上要融合转变，通过宣传教育、谈心等活动，了解人员思想情况和个人想法，做到人岗适合，观念上打破原有的职业观念，融于到应急事业的建设发展中。

在队伍磨合方面，由于新的应急部门成立后，除安全生产事故预防，又增加了防地质灾害、防旱防汛、森林防火等任务，监管领域进一步扩大，对专业救援队伍的综合救援能力提出新要求，培育一批“精一门、通两门、会三门”的多项全能专业救援力量成为主流趋势。同时，积极完善军地应急联动机制，推动应急管理力量与军队力量的强化对接，加强与北京市驻地部队的协调，统筹开展军地联合救援演练；进一步加强京津冀一体化的应急资源合作，有效融合民间有组织、有实力的专业救援力量参与救援任务，实现救援力量的最大化。

在联动顺畅建设方面，积极推进新型联席会议机制建立，定期与气象、卫生、水利等职能部门召开联席会议，通过提前熟悉和优化跨部门应急联动处置机制，全面推行应急管理信息指挥一体化系统，整合气象、自然资源、水利、消防、地震、交通等领域信息系统，建立信息融合一体化的指挥平台，在风险监测预警、隐患排查、救援处置以及信息保障等方面形成合力。

在规范行动方面，以实际工作为基础，分类制定方案，结合首都实际，以专业化需求为标准，将突发事件的处置工作进行分类，避免出现“灾大救少”“灾广控窄”等问题，合理精细化预案分级分类响应程序，进一步规范行动方案、工作手册。

3 结论

(1) 本文结合现场实践调研，综合分析了北京市应急协调联动机制的发展现状，提出机构改革后救援现场存在的直接问题，基于此，结合北京市当前的改革重点任务，提出“一个中心二个基础三个工作四个方向”的应急协调联动机制新模式，强调突发事件现场指挥处置中心的位置，全面提升信息流通、综合保障的有效性，牢固扎实预防与准备阶段任务的稳定性，使得应急联动机制的新发展朝着职能转变、队伍磨合、联动顺畅和行动规范的四个方向发展。

(2) 本文针对北京市应急协调联动机制的研究阶段是基于机构改革任务的前期重点，提出的应急协调联动机制新模式也是基于这个时期的任务，由于应急管理协调联动机制的进一步发展受政府工作模式和行政制度结构演进的影响，因此，本文提出的发展模式具有一定的适应性以及局限性，有待于在实践工作中不断改进和完善。