优化营商环境背景下昆明市D区政务服务中心建设的困境及对策研究

徐畅

摘要：当前，面对复杂多变的国内外经济形势，优化营商环境成为了我国各级地方政府的重点工作，我国最近一次政府机构改革已于2019年基本完成，此次改革，从中央到地方明确将“营造良好营商环境”列为重要预设效果之一。政务服务中心作为落实“放管服”改革优化营商环境的前沿阵地，是承载改革政策工具执行落实的重要场域，也是打通改革“最后一公里”的重要载体。本文以昆明市D区政务服务中心作为研究对象，以服务型政府理论、无缝隙政府理论为基础，运用文献研究、实地调研的方法，对昆明市D区政务服务中心的基本情况以及建设发展现状进行深入了解与研究，从中发现昆明市D区政务服务中心目前仍存在并联办理未落实、工作人员服务质量不高、办理流程繁琐、网办系统运营不畅等问题。本文旨在客观深入地分析D区优化营商环境过程中存在的问题，提出对策建议，从而全力推动D区营商环境快速发展，为建设区县级政务服务中心的相关理论提供了个案材料及经验借鉴，使区县级政务服务体系更加协调与完善。

关键词：优化;营商环境;政务服务中心

营造市场化、国际化、法治化的营商环境，是中国进一步对外开放的重要举措，也是实现高质量发展、实现治理体系和治理能力现代化的内在要求。良好的营商环境是衡量一个地区核心竞争能力和潜在发展能力的重要标志。

2020年，昆明市认真贯彻落实习近平总书记考察云南重要讲话精神，以市场主体需求和社会公众满意度为导向，持续对标国际、国内一流标准，扎实推进“营商环境提质年”行动，大力推进新一轮深化“放管服”改革优化营商环境。2021年6月，昆明市人民政府办公室印发《昆明市2021年全面优化提升营商环境行动方案》，持续深化“放管服”改革，加快打造“办事不求人、审批不见面、最多跑一次”和“全程服务有保障”的营商环境，更大激发市场主体活力，增强发展内生动力，用高质量营商环境助推昆明高质量发展。昆明市D区政务服务中心作为连接城乡、提供基本公共服务的重要场所，在D区深化“放管服”改革的过程中，当务之急便是全力推动营商环境快速发展。

1 D区政务服务中心建设现状及发展困境

1.1 D区政务服务中心建设现状

D区政务服务中心成立于2008年5月15日，原为挂靠D区人民政府办公室的行政机构，2019年机构改革后，成立了昆明市D区政务服务管理局。D区政务服务管理局为政府工作部门，后又加挂昆明市D区行政审批局、昆明市D区公共资源交易管理局牌子。D区政务服务管理局共核定行政编制10名，实有公务员10名，下设区公共资源交易中心、区投资服务中心两个事业单位，共核定事业编制16名，实有事业编制人员16名。D区政务服务管理局不仅承担着政务服务管理、营商环境建设、行政审批改革、公共资源交易及其监督管理、企业投资服务等工作内容，还承接D区构建亲清政商关系“马上办”指挥部办公室、D区优化提升营商环境工作领导小组办公室等工作职责。D区9个乡镇（街道）均成立了为民服务中心，在2019年机构改革后每个为民服务中心明确编制3人。全区169个村（社区）均成立了为民服务站。构建了纵向到底的为民服务体系。

1.2 D区政务服务中心发展困境

1.2.1窗口设置待改善，并联办理尚未落实

當前，东川政务大厅分为税务、刻章、工商银行区、运政区、马上办、综合窗口区、企业注册登记区、农业、发改、工信科、投资服务中心、市场监管后台区、公安户籍窗口、公安出入境办证厅、民政婚姻登记厅等分区，分区数量较多，多个业务仍然在专门的分区窗口办理，未能整合进综合窗口。此外，部分业务虽然设置了综合窗口，但是目前综合窗口运转尚未成熟，实际上并未实现“一个窗口收件、所有资料内部流转”，以开办企业为例：在企业设立登记之后，申领发票和税控设备、银行对公账户开户、员工社保登记、公积金登记等环节，虽然环节互不作为前置条件，但企业仍需逐项办理，实际上并未达到并联办理的效果，尤其是银行开户需单独至银行办理，导致企业跑动次数增加，未能一次性完成全流程办理。

1.2.2业务指导待强化，服务能力仍需提升

经办人员业务熟练度不足，无法对企业办事进行有效指导，导致企业办事耗时增加、办理体验降低。一是当前普遍存在经办人员无法一次性指出办事企业材料存在的问题并指导服务对象一次性更正的情况，二是企业网上办事使用率相对较低，办事人员对工作人员指导进行网上办理操作流程需求较大，但目前相关部门尚未建立一套统一、详细、明确的窗口指导服务标准化工作规范，难以对办事人员的各种问题、办理全流程提供及时、全面的指导。

比较典型的是开办企业和办理建筑许可两方面。企业行业认定的标准不明确，人工审查标准不统一，办理企业开办业务时易出现选错行业等信息填报错误情况，重新填报信息既增加办理时间，还可能因须赴大厅寻求工作人员指导而增加跑动次数;办理建筑许可所需提供材料相对其他业务更多、更复杂，如企业投资项目备案事项，多个受访企业表示办理有难度，需要工作人员指导帮助，但只有部分企业得到了提供文件模板等有效帮助，反映出东川区对办事人员的业务指导未能建立起一套明确、严格的指导工作模式，整体服务能力还有提升空间。

1.2.3办理流程需优化，办理时间还可压缩

当前，东川区在多个指标上的办理流程还有优化空间，部分改革政策要求还需加快落实。如在开办企业方面，当前东川区企业开办全流程平均用时为1.125个工作日，相较于昆明市最优水平长了近一倍。除了系统限制之外，主要原因在于设立登记环节导办不到位、综窗设置不完善、整体办理流程不流畅。一是虽已运用“一窗通”平台进行多环节业务网办，但实际上未能实现“登录一个平台、填报一次信息、后台实时流转、即时回馈信息”的企业开办服务;二是未能推广电子证照的应用，依托开办企业“一窗通”服务平台，整合设立登记、印章制作、申领发票、社保登记等各类企业开办事项和网上服务资源的模式尚在下一步工作计划中。

1.2.4数据壁垒未打通，网办系统运营不畅

当前，东川区在多个指标上均存在各部门系统林立、无法实现数据互联互通的现象，既导致无法实时共享用户信息，办理流程繁琐、耗时较长、环节数量难以进一步缩减。也因系统整体建设水平不足，多个系统存在数据更新不及时、平台运行卡顿导致办理停顿的现象，为正常网办流程带来阻碍。

如开办企业方面，一窗通办事系统与人社部门、税务部门的数据交换不够及时、准确，覆盖面不够广，目前证照分离、一照多址的实现仍在缓慢推进中。办理建筑许可方面，业务类型较多，涉及部门也多，部门间系统林立的现象尤为突出，全流程使用的审批平台数量达10个，无法实现数据共享，实际上的联合验收也难以推广。登记财产方面，由于分属不同部门办理的各环节系统尚未联通，政务大厅无法设置一窗通办的综合窗口，全程网办也尚未实现。

2 优化营商环境背景下推动D区政务服务中心建设发展的对策建议

2.1优化综窗服务，落实并行办理政策

综合窗口改革是昆明市优化营商环境的一大要求，也是持续提升政务服务群众满意度的要求所在。针对东川区政务大厅窗口設置现状，建议由政务局牵头建立统一的综合窗口改革模式：将办理程序较为复杂的重点业务窗口划分为咨询、材料审核、接件、出件四个类别，由咨询窗口负责解答办事人员问题并对材料是否齐全规范进行初步审核，由材料审核窗口负责对材料进行复审，一次性指出存在问题，由接件窗口负责收取材料并将材料实时扫描推送至各审批部门，最后由出件窗口负责通知办事人员领取办理结果。

2.2加强业务培训，强化窗口指导能力

实行综合窗口改革以来，办事人员对工作人员的业务操作专业性、跨领域业务熟练度提出了更高的要求。建立一支跨环节，甚至跨部门审核办事材料、为办事人员答疑解惑的专业化窗口队伍需要多方面的投入。基于东川区现状，建议从以下两方面入手，提升窗口工作人员服务质量：

第一，各部门按受理业务类型、所需材料情况详细梳理办事流程细则，并召集各事项办理经验丰富的窗口工作人员，将常见的办事人员咨询问题梳理成详细清单，形成统一的窗口指导工作规范。如企业项目投资备案，可制定受理业务的流程图，详细规定在接受办事人员咨询时必须告知可提供建设方案指导或可行性研究报告的制定帮助。可将流程图和常见问题清单粘贴在各窗口内侧供工作人员时时查看。

第二，强化工作人员业务培训，可考虑建立窗口工作人员业务熟练度随机抽查制度。一是制定更完善的业务培训制度和更严格的业务考核制度，可实行每月一考评、每季度一考评制度，同时可由部门领导通过电话咨询的形式不定期抽查工作人员的业务熟练度，包括抽查同一事项是否存在不同工作人员对材料的要求不一致、是否存在未能将所需材料一次性告知的情况，对抽查结果不合格的工作人员进行内部通报。二是建立首问责任制落实到责任人制度，包括明确的奖惩细则。可由东川区各局发布正式文件，规定接到群众电话或面对面咨询的工作人员即为该问题的责任人，如确定超出职责范围或有不清楚需要咨询其他工作人员之处，则需由责任人亲自去咨询，再将结果告知询问的群众，或直接将电话转接至可解答的工作人员，不可含糊其辞、解答不清晰或者推诿。此外，还可考虑购买第三方落地辅导服务，为工作人员提供全方位技能培训。

2.3优化流程管理，推进压缩办理时间

针对短期内数据壁垒导致部分工作无法推进问题，建议东川区在如下方面进行提升：一是推动建立完整的事前服务、事中迅速准确办理、事后追踪的服务模式。在事前服务上，建议各业务相关部门在政务大厅设置导办专区，为不熟悉办理业务的用户实行“一对一”指导服务;在事中办理上，建议从服务规范和工作人员业务能力两方面入手进行办理速度和服务体验的提升;在事后追踪上，除各部门进一步密切群众联系外，建议开设东川区政务大厅综合微信公众号，在微信公众号上设置办事评价专栏，针对每一项业务涉及简短的调查问卷，同时在政务大厅进行该微信公众号的宣传，邀请办事人员积极评价、提出建议，对不满意的办事人员及时追踪完善服务。二是加快部门间资料流转效率，增强跨部门协同合作，通过严格落实“一窗受理、并行办理”来简化办理环节，优化办理流程，压缩办理时间。建议各相关部门制定详细的材料实时流转机制，在审批业务上强化部门沟通，可将所有部门的审批办公室迁入政务大厅后台区，进一步完善以部门间跑动代替企业跑动部门的机制。

具体而言，在开办企业上，首先完善全程导办机制，尤其是加强企业设立登记环节的指导服务;其次设置所有材料仅通过综合窗口收取，后台再做分流;最后改企业自行领取办理结果为全部办理结果一次性免费邮寄，减少企业在时间和精力上的花费。在办理建筑许可上，首先针对每一事项制作详细的表单或文件填写模板并主动提供;其次根据资金、类别及规模等项目要素精细划分项目类型，形成“X+4+4”审批模式（即X种项目类型分类申报、4个审批阶段并联审批、4条工作主线并行推进），梳理公布本级审批事项清单，构建全流程并联审批机制，重点提升小型建设项目快速审批的办理效率。在登记财产上，首先落实综窗改革，将不动产登记机构、住建、税务部门整合至一个综合窗口，编制统一的申请材料目录并向社会公示，实行“一次取号、一套资料、一窗受理”;其次加快推广电子缴费;最后从窗口位置规划、信息录入与存档两个方向入手，加快实行登记财产与“水、电、气”联动过户。

2.4促进信息互通，强化跨级跨部联动

营商环境改善是一项长期的、多领域、多层级的工作，不仅要求要求同一业务领域部门紧密协作，也需省、市、区之间充足高效的协同配合，这也是深化“放管服”改革工作中的要求和必然趋势。在营商环境优化工作中，市、区间需建立常态化的工作互动模式，形成常态化双向协作模式。从区级层面出发，建议可从两个方面入手主动促进市、区联动以实现重点工作高效稳步推进：

第一，建立各领域区级部门信息共享常态化机制。在为数据共享提供便利的同时，也为统筹各领域监督管理工作提供保障。各部门可建立营商环境专题联席会议制度，定期或不定期共享事项办理过程中的特殊情况及典型案例，形成典型案例库，及时进行经验总结、分享及汇总，形成常态化工作交互模式，为及时研究当下工作现状、探索下一步工作整改方向提供有力依据。

第二，积极沟通对接市级部门，争取实现数据实时共享、各领域工作典型案例及时学习借鉴，为东川区的营商环境整改工作提供有力指导。

3 总结

随着全球经济一体化进程的加快，世界各地贸易竞争日益激烈，优化营商环境逐渐成为了我国各级地方政府的重点工作。政务服务中心作为落实“放管服”改革优化营商环境的头排兵，是落实改革重要场域，也是打通改革“最后一公里”的重要载体。作为推动“放管服”改革優化营商环境的的前沿阵地，政务服务中心要在改革中深入推进简政放权、提高办事效率、落实并联审批、创新服务模式，利用大数据系统和“互联网+”平台等手段提高服务质量，强化监督，维护公平公正的市场营商环境。昆明市D区作为典型欠发达地区，政务服务整体水平相较经济发达地区有较大的距离，在推进“放管服”改革优化营商环境的过程中，还有很长的路要走。因此，本文依照“放管服”改革优化营商环境的的核心要求，侧重于对D区政务服务中心的研究，发掘D区政务服务中心在建设中存在的问题，提出针对性的优化建议，不断优化和改善政务服务工作，积极建设D区政务服务中心，这不仅有利于D区政务服务中心的自身运行发展，同时对促进D区招商引资、优化营商环境、繁荣活跃市场起着至关重要的作用。

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