用能权存量交易模式的探讨

夏洪伟 郑 骥

中国质量认证中心杭州分中心

0 用能权有偿使用和交易的背景

为贯彻落实生态文明体制改革，牢固树立创新、绿色、开放、共享的发展理念，推进能源要素的供给侧改革，发挥市场在要素配置中的决定性作用，国家发改委印发《关于开展用能权有偿使用和交易试点工作的函》（发改环资〔2016〕1659 号），将浙江省、福建省、河南省以及四川省列入四个用能权有偿使用和交易试点省份。用能权有偿使用和交易制度是充分发挥市场配置资源的决定性作用，激发市场主体活力，推动能源要素向优质项目、企业、产业流动和集聚的市场机制[1]。建立用能权交易制度可以发挥市场配置能源资源的决定性作用，有利于公平竞争的制度机制和市场环境，倒逼企业加强节能管理、实现转型升级，以较低成本实现能耗总量和强度“双控”目标任务。

1 用能权的属性

用能权是我国深化能源消费改革的产物，它是为了保护环境而拟制的权利[2]。在能源利用领域，用能者经法定程序申报所取得的用能权，并非实质意义上宪法赋予的权利，而是能源管理部门依法解除一般法律禁止行为的结果而取得的行政许可下的权利。“用能权同时蕴含着国家能源管控的公权色彩和市场交易流通的私权特征，是一种基于国家管控形成的复合性财产利益”[3]。企业生产必然会消耗一定能源，考虑到能源使用的自然属性，笔者认为用能权应考虑从“自然权利”向“法定权利”合理过渡，合理确定企业初始用能权至关重要。

2 用能权有偿使用和交易试点发展现状

2.1 四川、福建和河南试点省份用能权发展现状

截至2019 年底，四个试点省份均公布了用能权有偿使用和交易的工作方案。福建、四川、河南三省公布了其配额分配方法，对于存量交易四个试点省份均未形成真正的交易市场。福建省在四省中最早开展了用能权用能数据第三方核查工作，目前已开展模拟交易试点企业应清缴工作。四川省于2019 年9 月10 日公布了首批水泥、钢铁、造纸三大行业的预分配用能权指标。河南省于2019 年12月10日公布了首批以建材、钢铁、有色、化工等行业2019年预发配额量。

四川省于2019年9月10日公布了2019年度重点用能单位用能权指标分配及履约方案。政府预留指标总量为2019 年度全省用能单位用能权指标总量的10%主要用于市场调节，90%总量指标用于初始用能权指标发放，首批将水泥、钢铁、造纸三个行业重点用能单位纳入用能权有偿使用与交易企业，采用“预分配+调整分配”相结合的分配模式[4]。本年度先依据上一年度主营产品产量、产品单耗以及能源消费量等因素预发配额，本年度实际核发配额依据次年核查确认的数据进行发放。实际核发的用能权配额依据主营产品产量、单位主营产品综合能耗、能源消费结构优化系数以及年度能源强度下降率等因素确定。初始用能权指标免费发放，年综合能源消费超出部分需在二级市场有偿申购，当用能权交易市场上没有用能权指标出让时，省用能权交易主管部门根据申报购买情况，组织用能单位通过用能权交易市场，采取公开竞价的方式购买政府预留指标，以按要求完成指标履约清缴。

福建省在2018 年度用能权指标分配方案中，首批将水泥制造、火力发电、炼钢、原油加工、合成氨、玻璃、铁合金冶炼（工业硅冶炼参照铁合金冶炼行业进行指标管理）、电解铝、铜冶炼等行业列入其中，年综合能源消费量达到5 000 tce及以上的用能单位纳入用能权有偿使用与交易范围[5]。指标总量由既有产能指标、政府预留指标两部分组成。政府预留用能权指标总量的10%用于市场调节和新增产能指标发放等。用能权指标分配以免费发放为主，采用基准值法和历史总量法进行确权。用能单位的用能权指标由两部分构成，即既有产能指标量以及新增产能指标量。其中，水泥行业既有产能指标量由行业单位产品能源消费量基准值、历史产量以及产量控制系数综合确定。火力发电行业既有产能指标量由行业单位产品能源消费量基准值以及履约年度产品产量确定。炼钢、原油加工、合成氨、玻璃、铁合金冶炼、电解铝、铜冶炼行业采用历史总量法，既有产能指标由历史能源消费量以及总量控制系数确定。对于所有新增产能指标量采用实际总量法，即由履约年度经确认的能源消费量以及总量控制系数确定。

在河南省印发的重点用能单位用能权配额分配办法（试行）的通知中，明确河南省用能权总量指标由实发配额和预留配额两部分组成。实发配额是对投产且稳定运行一年以上的重点用能单位分配的配额。预留配额是用于新增产能和市场调节的配额[6]。既有产能的用能权指标视行业以及产品生产的复杂情况采用历史总量法以及产量基准线法进行确权。对于钢铁、化工等生产流程和产品较为复杂的行业采用历史总量法进行确权，既有产能年度配额总量根据历史能源消费总量、能源消费总量下降系数以及煤炭消费总量下降系数综合确定。对于建材、有色等生产流程和产品较为单一的行业采用产量基准线法，既有产能年度配额总量由行业单位产品能源消费基准值、履约年度产品产量、能源消费总量下降系数以及煤炭消费总量下降系数综合决定。当年度新增产能不纳入用能权有偿使用与交易范围，对于运行满一年的新增产能配额总量由（固定资产投资项目节能审查意见确定的年综合能源消费量/设计产能）再乘以年度产品产量确定。用能权配额在试点期内有效，一年一分配，一年一清缴履约。

2.2 浙江省用能权有偿使用和交易发展现状

浙江省暂未公布全省统一的针对存量的用能权配额分配方案。浙江省部分县市区在全国率先开展了用能权制度的研究工作，积极开展用能权相关试点，并在海宁、富阳等地区取得了一定的成果和经验。浙江省用能权有偿使用和交易机制在初级阶段中，分别从交易对象和交易价格两方面对宗旨得到体现。

1）海宁用能权有偿使用和交易模式探索

海宁在浙江试点开展要素市场化配置综合配套改革，用能权改革是其中一项重要内容。海宁制定了“总量指标分类核定，新增用能有偿申购，超额用能差别收费，节约用能上市交易”的用能权核定、购买、交易机制。2013 年，海宁市人民政府先后出台了《用能总量指标交易实施意见》《用能总量指标有偿使用和交易办法》《差别化电价改革实施意见》等政策文件，建立了以总量指标分类核定、新增用能有偿申购、超额用能差别收费、节约用能上市交易为主要内容的用能指标交易机制。

对于存量用能配额核定，海宁市对年综合耗能3 000 tce 以上的工业企业，以2011-2012 年较高年份用能总量为基准值，结合亩产效益评价等级和能耗水平与海宁市工业增加值“十二五”年规划期末目标预测值差异，差别化核定存量用能配额。将企业分为A（优先发展类）、B（鼓励提升类）、C（监管调控类）、D（落后整治类）四类，按照企业评价结果，将企业能耗水平与“十二五”期末海宁市单位工业增加值能耗水平进行对标，按照企业类别和对标结果进行核定用能总量，最高按企业用能基准值100%核定，最低按企业用能基准值86%核定，把能源配置到效率最高、效益最好的企业。

海宁市按亩产效益水平，进行差额收费。对亩产效益考核评价为A、B、C 类的企业，超额部分分别按基准价的50%、80%和150%执行。D 类企业不得超额用能，若超额用能的，必须立即停产整顿，其超额部分按基准价200%执行。

2）富阳用能权有偿使用和交易模式探索

富阳市对年综合耗能1 000 tce（等价值）以上的工业企业，以2011-2013 年用能量平均值为基准值，根据企业增加值能耗水平与富阳市平均工业增加值能耗、杭州市工业增加值能耗控制目标之间的差异，进行差别化核定企业存量用能配额。将企业增加值能耗水平与富阳市平均工业增加值能耗和杭州市工业增加值能耗控制目标进行对标，最高按企业用能基准值100%核定，最低按企业用能基准值90%核定。

富阳市将有偿使用基准价暂定为200 元/tce。根据项目增加值能耗与富阳市工业增加值能耗水平、杭州市工业增加值能耗控制目标对标结果差别化征收申购费用，最低可按基准价格的25%预征（通过节能验收后返还），最高按基准价格的1．5 倍征收。

富阳市结合企业增加值能耗水平与富阳市平均工业增加值能耗水平和杭州市工业增加值能耗控制目标之间的对标执行超额差别化收费。增加值能耗高于富阳市平均工业增加值能耗的企业，不得超额用能，若超额用能的，必须立即停产整顿，其超额部分按基准价200%征收，企业工业增加值能耗在富阳市平均工业增加值能耗和杭州市工业增加值能耗控制目标之间的企业，超额用能指标按基准价格征收，企业工业增加值能耗低于杭州市工业增加值能耗控制目标的企业，超额用能不增收费。

3 基于试点地区经验用能权模式的探索

本文对用能权的理解，推行用能权出发点是解决能源消费总量有限与经济发展不断增长的能源需求之间的矛盾，通过建立差别化能源配置机制，推动能源要素向优质企业流动和集聚。规范用能单位的能源消费行为，促进用能权从“自然权利”向“法定权利”过渡，用法律规范引导用能行为。

确定初始用能权最重要的一个原则就是体现“公平”。现行试点地区用能权制度多采用用能单位历史年度能源消费量平均值或最高值进行核定，由于企业发展规划、经营模式均不相同，造成同类型用能单位在各地核定的初始用能权不同，甚至同一地区也不尽相同。采用历史年度能源消费量进行核定对进一步推行跨区域用能权合作与交易较难。

从浙江省现行增量部分交易制度看，增量交易为“权”属的交易。结合考虑用能的“自然权利”，笔者建议初始用能量可根据行业属性按企业产能批复规模、节能审查意见、历史年度用能、上报统计数据等结合履约年度实际用能设定。如水泥行业，浙江省内熟料生产线批复规模基本为4 000 t/d 和2 000 t/d，结合产能批复规模设定初始用能权可赋予企业用能的基本属性，企业也较容易接受。

企业实际用能量与初始用能量差异部分，即可交易用能量。从海宁、富阳等地方用能权试点的经验看，用能量、交易价格上的差异体现了资源的优化导向。假设存量交易用能权交易基准价100元/tce，可设定价格调整系数。如A 为价格调整系数（0．5≤Am≤2．5）根据行业系数、地区贡献度、所属行业单耗水平差异化制定。

A1为行业系数，根据行业特性制定。

A2为地区贡献系数，根据企业所在地，地方政府鼓励发展情况制定，可结合亩产效益评价。

A3为能效系数，企业所属行业能效水平确定，如表1所示。

表1 能效系数取值表

4 用能权试点企业交易模型试算

发放初始用能指标时，政府主管部门可考虑预留5%的用能指标，结合履约年度所有纳入交易企业实际用能及企业生产线批复规模进行核算，如按公式计算，8家水泥熟料生产企业用能指标情况如表2。

根据指标核算结果，8 个交易样本中反映了4种交易情况。

1）A企业年度内未满负荷运行，按基准价算，可出售用能指标21 913 tce。因其单耗水平超过省平均值，按纳入企业平均单耗值117 kgce/t计算，实际可售用能指标为16 648 tce。

2）B 企业年度内未满负荷运行，单耗优于全省平均值，按基准价算，可出售用能指标16 941 tce。A 企业可交易用能量远大于B 企业，因单耗水平偏高，可实现交易金额反而小于B 企业。对比A 企业和B企业可明显反映该模式结合能效水平在用能量上差异导向，体现用能指标转向高能效企业，倒逼A企业提升能效水平。

3）C、D、E、F、G 企业生产线负荷远高于纳入企业的平均水平，可考虑差异化价格购买用能指标。考虑到该行业总用能控制的情况下，多耗能企业多承担能源费用，企业更容易接受。以E 企业其中1 条4 000 t/d生产线为例，较平均水平多生产419 466 t 熟料，按市场价500 元/t 计算，可超产实现产值20 973 万元，通过该模型核算，按基准价计算需购买用能费用524 万元，增加2．5%的能源支出。当然考虑到价格调整系数的存在，企业实际购买用能指标的费用存在波动。能效水平高的企业购买用能指标单价明显低于能效水平低的企业，购买价格上的差异鼓励能源向能效水平高的企业倾斜的意图，有利于鼓励企业积极加强节能提效。

4）H 企业年度内未生产，30%初始量可开展交易，体现用能权多种金融模式-租赁。30%以上交易部分用能指标永久扣减，累计超过3 年出售部分用能指标自动扣减，避免一些因经营不善面临淘汰的企业想吃用能权的红利。

表2 8家水泥熟料生产企业用能指标表

目前，现行碳排放权配额分配办法及福建、四川、河南三省公布的用能权配额分配办法都是基于“量”的交易，由第三方机构核查上一年度企业产量、能耗（排放量）及强度指标，在履约年度内实施指标的清缴。本文建议用能权有偿使用和交易可结合“量”与“权”的双重交易。在本模型中，由于政策原因，对很多水泥熟料生产企业超产情况较为普遍，以E 企业为例，按批复的产能理论计算，年产量达到1 823 767 t 需要生产456 天。仅按批复的产能核准该企业初始用能权存在一定的不合理，本文设想可设置存量用能与新增用能的价格差异体现“量”与“权”的双重交易。

浙江省发改委公布的《浙江省用能权有偿使用和交易管理暂行办法》指出，初始阶段以增量交易为主，采用定额出让、差异化定价方式，基准价400元/tce[6]。按模型设计的存量用能指标交易基准价为100 元/tce，如需购买企业按增量交易的价格购买可实现“权”的交易，企业按存量交格购买仅用于本年度指标的清缴可实现“量”的交易。按理论该模式经过几年的交易可实现动态平衡，企业基本可实现匹配自身生产能力的用能权指标。

5 建议

从试算结果看，该模型基于海宁、富阳等地区试点经验基础上进行优化，有一定操作性。同时，通过交易指标及交易价格上差异化配置，在某种程度上能够实现能源资源的优化配置，倒逼企业加强节能管理、实现转型升级，以较低成本实现能耗总量及强度的控制。该试算模型是笔者基于对现存用能权有偿使用和交易制度理解基础上的一种理论探索。用能权是一种技术上的法定权利，需要建立科学的技术标准文件，同时建立长效行政管理和交易机制，这一系列问题有待于政府主管部门统筹考虑和解决，本文期待不久的将来用能权市场机制能够在节能减排工作中发挥其真正的作用。