地方政府社会治理能力评价与提升路径

摘要：地方政府在社会治理工作中面临着社会需求多元多样、社会治理理念固着、社会治理工具陈旧等问题。对其评价标准应坚持以人民为中心、坚持在“五位一体”总布局中把握社会治理、坚持社会治理与城市治理相统一并坚持创新原则。地方政府治理能力的提升路径：（一）要革新治理理念，从经验型、封闭式和碎片化治理走向精准型、开放式和整体性治理;（二）优化治理结构，积极推动政府间协同、跨部门合作，促成各类非营利组织、企业与公民共同参与，建立协同治理的合作机制;（三）拓展治理内容，从追求GDP的单一经济目标转向提供更为系统全面的教育、医疗、养老、环境保护等方面的公共服务;（四）创新治理工具，用好大数据、5G网络、区块链技术等“智慧工具”和法治工具，推动国家治理的现代化转型。

关键词：地方政府;社会治理能力;评价与提升

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）24-0059-03

党的十八届三中全会以来，随着国家治理体系与治理能力现代化的持续推进，我国社会治理工作重心下沉，地方政府日益成为社会治理主体。地方政府作为与中央政府相对应的治理主体既有其特殊性，又具有普遍性。目前针对地方政府治理能力的研究主要有两大类：一类是量化研究，即根据特定指标体系建立测评模型运用测评数据对地方政府治理能力进行量化测评，如祁海军，胡膨沂、王乘武、李靖、李春生、董伟伟分别以河南、江苏省、吉林省统计数据为样本进行实证研究。一类是质性研究，侧重对地方政府治理能力的概念、要素构成等进行理论研究。如郭蕊、麻宝斌认为地方政府治理能力应包括系统思考、制度创新、公共服务、电子治理、沟通协调和危机应对等诸多指标;周天楠认为政府治理能力应注重目标凝聚、资源整合、工具使用、责任控制等关键点;刘波、方奕华、盖小静认为地方政府治理能力可分解为多元参与开启能力、协同网络运行能力、稳定合作保障能力等几个方面;何水、高向波从新型城镇化入手认为地方政府治理能力应包括发展规划能力、资源整合能力、公共服务能力、风险防控能力、工具使用能力、责任控制能力等六个方面。总而言之，现有量化研究抓住了地方政府作为治理主体的特殊性，注重对治理过程、治理成效的检测;质性研究则试图探索地方政府作为一类治理主体所具有的共性特征。本文在上述研究基础上进一步探索地方政府社会治理能力的评价原则与优化路径。在评价原则上提出應坚持以人民为中心的原则、坚持在“五位一体”总布局①中把握社会治理、坚持城市治理与社会治理相统一、坚持创新原则。在优化路径上提出应革新治理理念、优化治理结构、拓展治理内容、创新治理工具。

一、地方政府社会治理能力面临的挑战

（一）社会需求多元多样

党的十九大报告指出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分的发展之间的矛盾。“我国社会主要矛盾的变化是关系全局的历史性变化，对党和国家工作提出了许多新要求。”[1]我国社会主要矛盾的变化对地方政府社会治理工作带来了巨大的挑战。一方面，社会民众从过去关注物质生活和经济发展转向更加关注公平正义、环境安全等社会发展指标，对社会治理工作提出了新的要求;另一方面，由于发展不平衡与不充分问题的存在，不同社会群体的社会需求也呈现差异化，给地方政府社会治理工作提出了新的挑战。如何有效应对多元多样多变的社会需求，将治理落到实处、做出实效是地方政府工作中需要思考的重要问题。

（二）社会治理理念固着

随着改革开放以来经济迅速发展，中国治理改革的重点从经济治理和政府治理转向社会领域的综合治理[2]。新的社会事务与社会问题大量产生，社会治理面临新的挑战。然而，地方政府在履行治理职责时往往受传统理念束缚，难以有效应对新的治理难题。其一是行政观念主导。在传统治理模式下，政府作为单一治理主体往往依靠行政命令对社会进行管控和管理。在此种行政观念影响下，地方政府在角色定位上存在重政府统治轻社会自治的现象，在职能认知上存在重政府管制轻公共服务的问题，在权力行使上存在重社会稳定轻公民参与的弊端。这些因素使得地方政府通过“放管服”转型打造“服务型”政府的理念难以真正落实，严重制约着地方政府社会治理效能的充分发挥。其二是数字观念薄弱。部分政府部门及其工作人员不愿接受新事物，对大数据时代的来临采取消极态度，从而在大数据时代的社会治理工作中处于被动局面，难以有效应对网络舆情治理，进而影响社会稳定，损害地方政府公信力。

（三）社会治理工具陈旧

政府治理工具又称政府工具或政策工具，是政府用来达成政策目标的手段，主要有三类：市场化工具、工商管理技术与社会化手段。但是，在传统治理模式中，政府往往将社会视作管控的对象，在涉及社会公正、公共治安、社会保障、社会服务等治理工作时最常使用行政命令的方式，以上级下达文件指令，下级传达执行的方式进行社会治理，反映出治理工具较为单一并因此造成一些治理困境。例如，传统治理模式中政府与市场关系错置，致使市场在资源配置中的基础性作用不能得到充分发挥，政府主导资源整合与配置往往容易出现“越位”“缺位”和“错位”现象，导致政策失效、财政赤字与其他负面效应;在公共服务方面，由于缺乏多元主体的合理竞争与协同互补而导致公共产品质量较低、公共服务容量不足等问题;由于传统治理模式下政府习惯于以大包大揽的姿态对社会过度掌控，挫伤大众积极性，导致社会机构、民间组织不够活跃。此外，随着大数据时代的来临，地方政府在运用技术手段进行传统社会治理与新兴网络治理时也明显暴露出对新技术工具的运用盲区。

二、地方政府社会治理能力的评价原则

（一）坚持以人民为中心的原则

以人民为中心，坚持执政为民，践行全心全意为人民服务是党和国家工作的根本宗旨。党的十九大报告明确提出要坚持以人民为中心的原则，以人民对美好生活的向往作为党的事业的奋斗目标。十九届五中全会强调部署推进“以人为核心的新型城镇化”是对以人民为中心原则在我国城市化进程中的进一步落实。习近平总书记在2019年12月主持中共中央政治局“不忘初心、牢记使命”专题民主生活会时对广大党员干部提出了具体的工作要求：“想问题、作决策、办事情都要站在群众的立场上，通过各种途径了解群众的意见和要求、批评和建议，真抓实干解民忧、纾民怨、暖民心，让人民群众获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。”[1]138社会治理就是要关注人民群众的需求、关心人民群众的利益、关切人民群众的诉求。能否把与群众利益直接相关的就业服务、民生保障、帮扶救助、社区治理等工作做好做实是检验地方政府社会治理工作成效的重要指标，也是关系地方政府人心向背的重要因素。各级地方政府应主动将是否坚持以人民为中心原则作为评价自身社会治理能力的重要依据。

（二）坚持在“五位一体”总布局中把握社会治理

党的十八大对推进中国特色社会主义事业作出“五位一体”总布局，将经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设作为全面建成小康社会的五个关键指标。社会治理是社会建设的重要内容，包括保障民生、完善社会服务、优化社会结构、促进社会组织发展等重要内容。社会是经济增长、政治文明、文化繁荣和生态健康的基本载体，社会建设的发展程度直接关系着其他四个方面建设的成效;同时，经济建设、政治建设、文化建设和生态文明建设也制约着社会建设和社会治理的效果。因此，地方政府在进行社会治理时必须明确意识到五个建设之间相辅相成、辩证统一的关系，从“五位一体”总布局的战略高度统筹协调、综合把握社会治理工作。

（三）坚持城市治理与社会治理相统一

当下中国地方政府治理工作实质是在推进新型城镇化过程中的社会治理，城市治理日渐成为地方政府社会治理的重要内容。随着新型城镇化发展，我国城镇居民人口规模大幅度上涨，由此带来就业、养老、教育、医疗、公共服务等多种新的需求，对政府公共服务的容量和质量也提出了新的要求，对地方政府社会治理能力带来较大考验。由于城镇人口规模不断扩大，城市治理自然成为地方政府社会治理工作的重心，要求地方政府提升治理能力，扩大服务容量，提高服务质量。因此，地方政府應以新型城镇化为契机，通过完善城市治理体系来探索从整体上提升社会治理能力的有效途径，以城市治理为抓手，探索更有效的社会治理体系，全面提升地方政府社会治理能力，开展全面协调区域、人口、经济、社会、资源和环境的综合治理。同时，地方政府也要统筹城乡区域发展，整合城乡资源配置，通过乡村振兴战略“着力提高保障和改善民生水平，不断完善公共服务体系，不断促进社会公平正义，推动公共资源向基层延伸、向农村覆盖、向困难群体倾斜，着力解决人民群众关心的现实利益问题。”[1]343

（四）坚持创新原则

党的十九届三中全会提出了全面深化改革的重大任务。治理体系和治理能力现代化是我国深化党和国家机构改革的重要内容，目的是适应新时代要求，完善和发展中国特色社会主义制度。改革要求创新，改革必须创新。要有效应对“百年未有之大变局”时代的社会难题就必须勇于创新治理体系，提升治理能力。地方政府应从治理理念、治理内容、治理结构、治理工具等方面进行全方位创新，以治理实践的创新带动理论创新，形成良性循环，最终达成治理能力和治理体系现代化的目标。

三、地方政府社会治理能力的提升路径

（一）革新治理理念

地方政府社会治理中存在的主要观念固着表现为传统行政观念主导与数字观念薄弱。对此，地方政府应主动革新治理理念，破除以行政命令代替公共服务的治理理念，积极进行观念重塑与转型，真正走出“官本位”和“权力本位”的思维窠臼，走向“以人民为中心”的“权利本位”思维立场。此外，大数据时代社会治理正在从经验型、封闭式和碎片化治理走向精准型、开放式和整体性治理，这些变化要求地方政府革新治理理念，培养数字观念，以“精准治理”“开放治理”“整体治理”的理念应对新时代与新问题。“精准治理”是指精准识别问题、精准对接需求并做到精准施策[3]。“开放治理”是指政府权力与行为进一步向社会公众公开，做到权力运行公开化、透明化，勇于接受群众监督;“整体治理”是指地方政府要勇于突破由职能分工造成的职能割裂、部门壁垒与合作困境，以万物互联的时代精神整合资源，打造“整体政府”“无缝隙政府”[3]，优化服务，提升治理能力。

（二）优化治理结构

当前我国社会呈现出高度复杂性的现实局面，传统的政府一元主体治理模式难以及时有效应对复杂多变的社会问题，表现出明显的治理短板。地方政府应积极推动政府间协同、跨部门合作，并积极促成各类非营利组织、企业与公民个人等利益相关者共同参与治理，建立协同治理的合作机制。只有多主体参与治理才能更好地实现优势资源互补与整合，切实提升社会治理效果。

（三）拓展治理内容

地方政府社会治理的内容随着时代变化而发生变化，但大致可以分为两类：一类是传统社会治理，一类是新兴网络治理。就治理内容而言，地方政府在两类治理工作中都应紧跟时代发展，不断拓展治理内容，提升治理成效。针对传统社会治理内容而言，地方政府应尽快实现传统治理升级，根据社会公众利益要求和关注点的变化适时调整公共服务和公共产品的输出方向，从以往过度追求GDP的单一经济目标转向提供更为系统全面的教育、医疗、养老、环境保护等方面的公共服务，力求以更高的质量、更全面的服务和更人性化的关怀追踪公众利益热点问题，切实解决社会矛盾，维护社会稳定。针对新兴网络治理而言，地方政府应尽快完善网络治理机制，加强政务平台建设，提供基于移动互联网的便捷高效的公共服务产品，实现诸多社会服务的便利化与简洁化。

（四）创新治理工具

当下中国地方政府社会治理工作需要用好两种工具：一是要用好大数据、5G网络、区块链技术、人工智能等“智慧工具”。在2020年抗击新冠肺炎疫情的治理大考中，各类“智慧工具”的使用对于我国迅速遏制疫情蔓延起到了重大作用。疫情之初，中国政府之所以能够率先及时制定科学合理的防疫政策、合理地分配医疗资源、优化物资调配，大数据、区块链等“智慧工具”功不可没;健康码、防疫行程码等基于云计算的数据支持是我国有效遏制疫情进一步扩散的重要手段。实践证明，依靠科技赋能，突破传统治理瓶颈是一条行之有效的途径。二是要用好法治工具。“国家治理能力提升的关键要靠制度。”[4]法治化时代的社会治理要充分运用好法律工具，通过法治建设推动国家治理的现代化转型。地方政府应完善治理机制，提高依法办事、依法治理能力，做到权责清晰、德法相济。

在我国全面推进治理能力与治理体系现代化的进程中，地方政府社会治理能力的提升具有举足轻重的意义。地方政府应正视现实存在的问题与能力短板，积极探索能力评价指标与原则，努力提升社会治理能力，切实做好地方社会治理工作。

注释：

①“五位一体”总布局：指经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设五位一体，全面推进。

参考文献：

[1]习近平谈治国理政：第三卷[M].北京：外文出版社，2020.

[2]“中国社会管理评价体系”课题组，俞可平.中国社会治理评价指标体系[J].中国治理评论，2012（2）.

[3]韩迪，杨梅.智慧抗疫：我国地方政府治理能力提升研究[DB/OL].科学与管理，2021（4）.[2021-07-16].

http：//kns.cnki.net/kcms/detail/37.1020.G3.20210421.1032.002.html.

[4]祁海军.地方政府社会治理能力评估——以河南省为例[J].学习论坛，2015（8）.

作者简介：王晓艳（1984—），女，汉族，湖北随州人，博士，湖北文理学院马克思主义学院讲师，研究方向为政治哲学与思想政治教育。

（责任编辑：董惠安）