推进我国生态环境治理体系现代化的几点思考

王锐

（湖南师范大学，湖南长沙 410081）

1 引言

生态文明建设是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。党的十八大报告指出，生态文明建设需把可持续发展提升到绿色发展高度，将实施重大生态修复工程，推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理；坚持预防为主、综合治理；强化水、大气、土壤等污染防治以及加强生态文明制度建设作为生态文明建设的重要战略任务。故此，面对当前生态系统失衡和环境污染等问题，开展生态环境治理工作是建设生态文明的必然要求和重要举措。党的十九大以来，中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，高质量的环境是人民美好生活需要的重要组成部分。“十四五”规划提出实现生态文明建设新进步和国家治理效能新提升的主要目标，二者反映在生态环境治理领域，都要求构建现代生态环境治理体系。然而，我国生态环境问题当前呈现出许多新特征，对生态环境治理体系现代化提出了更高的新要求，急需实现生态环境治理体系现代化以应对当前社会发展变化和新出现的环境问题。生态文明建设是生态环境治理体系现代化的重要目标，生态环境治理体系现代化是生态文明建设的实现路径。

生态制度是指保护生态环境所依据的法律制度，具有一般法律所共有的强制性、普遍适用性等特征，还包括环境法领域的科学技术性、可持续发展性、社会公益性等特性，对生态环境治理具有基础保障作用，在生态文明建设方面的作用不容忽视。生态文明建设最重要的目标是保护生态环境，生态环境保护必须依靠制度，因此，生态制度建设是生态文明建设最突出的表现形式。生态制度建设特别强调生态制度体系的构建，生态制度体系是一个有机统一体，是由生态环境治理体制、机制、技术等因素所构成的。健全的生态制度体系是生态环境治理体系的核心［1］，生态制度建设亦为生态环境治理提供重要制度保障。

2 我国生态环境治理体系现代化面临的挑战

2.1 生态环境治理法律体系仍需完善

我国生态环境立法有70多年的发展历史，大致可以划分为起步阶段、发展阶段、生态文明新阶段［2］，已取得丰富经验和重大成效。党的十九大以来，我国生态环境治理法律体系日益健全，已有国家层面的生态环境保护治理法律13部、行政法规30件、部门规章92件。然而，我国进入生态文明新阶段后，生态环境治理法律体系新问题开始凸显。具体表现在：

首先，生态环境立法的科学性不强。由于理想上环境立法的超前性与实际上环境立法的滞后性之间的矛盾，环境问题的多变与法律稳定之间的矛盾［3］，以及缺乏从法学方法论对其历史上存在的衍化性发展进化的关注，也缺乏从技术论即法律之经济分析对超前立法之利弊的关注［4］，致使部分生态环境立法缺乏科学性。因而，现行生态环境法律中原则性的规定较多、操作性不强，部分规定仅偏重引导、宣传、教育作用，弱化相应法律责任。

其次，生态环境法律的制定、废止、修改工作未能及时跟进，特别是在环境责任的法律规范方面尤为明显。主要表现在：环境民事责任方面，通常适用《民法典》中的环境侵权规则体系来进行追责，因此存在依赖私法路径解决公法问题以及理论和实践重视民事公益诉讼而忽视私益诉讼，未能足够关注私益损害救济目的之实现以及环境侵权因果关系不明确等弊端［5］。环境行政责任方面，传统法律责任中政府承担的是监管责任或行为责任，即政府应当作为而不作为或应当不作为而作为的情况下，需承担法律责任。但是，在环境法领域，监管责任要求政府为监管效果负责，行为责任要求政府为实施行为负责，故此，监管责任与行为责任并不能确保责任目标的必然实现［6］。而在非政府主体承担责任的情况下，存在环境行政责任的法律属性模糊等理论问题，比如生态环境修复责任的法律性质，理论界尚未统一认识。环境刑事责任方面，环境形势的快速发展使《刑法》针对环境犯罪行为未能及时跟进，即《刑法》中并未将生态环境作为独立的法益加以保护，且将破坏环境资源保护罪纳入妨害社会管理秩序罪的范畴以及《刑法》规定的环境犯罪种类较少，共14种，无法适应现实中可能发生或已经发生的所有破坏生态环境的罪种［7］。

最后，环境法律相关领域的法律生态化程度较弱。环境法从经济法中抽离出来，其显著特征是不仅看到环境以及各个要素作为资源的经济价值，更重视它们的生态价值。学理上，生态化因环境资产化而转型，环境立法体系和环境法律意识也开始了生态化转型，主要体现在环境立法理念、立法目的方面［8］。但是，与环境法律相关领域的法律生态化存在滞后现象，导致在环境治理实践中，生态环境部门与其他部门就同一环境治理问题［2］，因立法理念导致执法理念的不同，引发实际操作程序上的差异，致使生态环境问题难以得到有效解决。

2.2 生态环境多元协商治理模式急需完备

当前生态环境治理实践中，以地方政府为主导的单一治理模式并未发生根本转变。主要体现在：

首先，生态环境治理主体多元化不足。一是尚未形成政府与市场、社会三方共治的良好局面。政府单一主导治理模式是指以“行政命令—控制”型治理手段为基础，政府主导与碎片化治理并存的治理模式。实践证明，缺乏市场、社会的广泛深度参与，仅靠政府单一主导的治理模式不利于生态环境的治理与修复，在这种治理模式下，政府作为单一治理主体的生态环境治理能力不足等问题日益突显。特别是在农村生态环境问题的治理上，由于农村生态环境呈现环境设施缺乏、生态环境意识不强、环保产业整体落后、资金匮乏和不到位等特征［9］，采取政府单一的主动治理、民众被动接受的模式，致使农村生态环境质量改善进展缓慢。二是地方政府之间的跨域生态环境协同治理强度不够。跨域生态环境问题是指某一地区的生态环境问题会通过某些介质扩散到另一地区或多个地区，造成跨区域环境污染。传统生态环境治理以属地管辖为原则，按照行政区划对本行政区域生态环境问题进行治理［10］。生态环境是一个完整的生态系统，在治理过程中应当考虑其整体性、全局性、多变性特征。实践中，某一区域的生态环境问题往往由该地方政府治理，但生态环境的特点导致生态环境问题的危害范围十分广泛，单一地方政府根本无法彻底解决甚至控制污染的发生或扩散。虽然目前无论是理论界还是实务界，皆提倡采用跨域协同治理模式治理生态环境问题，但由于尚未出台各区域地方政府之间联合治理生态环境问题的相关条例，跨域地方政府之间缺乏沟通协商机制、执行主体单一且囿于属地管理、跨域生态环境问题本身的复杂性以及由于部门间职能交叉或重叠导致协同的难度增大［11］、地方政府利益的博弈［12］、明确的责任承担机制以及绩效考核制度和约束激励制度不健全等因素［13］，致使地方政府在本区域生态环境治理实践中难以与其他地方政府之间达成有效的沟通与合作，进而影响生态环境治理效果。

其次，生态环境治理的科学技术水平有待提高。生态环境问题错综繁杂，治理手段必须科学合理，在环境保护领域，需要提供科学技术支持。生态环境保护法律的特点之一即科学技术性，对应在生态环境问题的治理上亦是如此。近年来，科学技术在我国生态环境治理过程中应用愈发广泛，如废水处理中常用到反渗透技术等。然而，与在生态环境治理领域的巨大资金投入相比，当前我国生态环境治理的科学技术水平还不够。究其原因，主要存在对环境污染治理科技创新的理论研究不足。受生态环境科技创新能力、科技创新机制以及环保产业发展等因素影响［14］，生态环境保护领域科技创新后劲不足，大数据分析技术未能在生态环境治理中广泛应用，影响了生态环境治理公共决策的科学性。

最后，生态环境治理协商机制不健全。以往生态环境的治理以行政区划为单位，以政府为主体，市场和社会在长期治理过程中对政府产生依赖性。生态环境治理多元协商共治模式能够打破以往的僵化局面，然而，协商机制的不健全制约了其功能价值的发挥。主要表现在缺乏政府与政府、政府与市场、政府与社会以及三者之间协商、合作的有效规则，难以发挥程序的工具性价值。各主体之间存在的利益冲突导致博弈、职权交叉重叠、难以协同等问题，缺乏规则加以解决。

2.3 环境司法审判机制有待健全

环境司法审判是指人民法院依照法定的权限和程序，对环境纠纷和环境犯罪案件进行审判与监督的活动。环境司法审判应是一种绿色司法，贯彻绿色发展理念，以环境资源审判为核心的司法机制，在行政与市场化二元治理机制中发挥着重要作用。根据最高人民法院发布的《中国环境司法发展报告（2019）》，我国环境司法专门化体系基本建成，环境资源案件专业特性更加明显。然而，在生态环境治理实践中，尚存在以下问题：

首先，司法的能动性在环境司法审判中落实难度大。司法的能动性在我国是指“司法机关以人民利益为归依，在个案处理及其他司法活动中，服务党和国家工作大局，综合采取审判、调解等方式，服务、主动、高效司法，达成政治效果、社会效果、法律效果的统一［15］”。实践证明，司法的能动性确实有利于提高环境司法审判的效率和质量。然而，司法能动性属于专业理论问题，需要具体个案具体分析，谨慎适用，难以形成一套规范的模板在环境司法审判中直接套用。故此，对我国审判机关的基础理论研究等专业能力要求较高。尤其是基层法院的法官，对司法能动性的理论研究不足，在个案的适用中难度很大，比如在环境司法审判中如何区分司法能动性与谦抑性之间的边界、如何协调二者的关系等深度理论问题，都制约着司法能动性在环境司法审判中的价值发挥。

其次，环境司法与环境立法、环境行政之间的联动不足。主要表现在：一是虽然实践中存在因为环境司法案例，最高人民法院积极出台和发布相关司法解释和案例指导的情况，但环境司法与环境立法之间的联动机制并未真正建立起来，比如环境司法如何有效应对环境立法中存在的科学上的不确定性以及如何有效解决各方主体的利益分配问题。二是在环境资源案件的审理中缺乏实体法与程序法的依据和在环境司法审判中鉴定和举证等问题欠缺程序法律规范［16］。在我国生态环境治理过去以行政调解为主的处理背景下，存在环境司法如何在审判中发挥更大的作用，如何妥善处理与行政权力的关系以及如何在环境司法中与环境行政建立联动等问题。

3 推进我国生态环境治理体系现代化的对策

3.1 完善生态环境治理法律体系

生态环境治理在有法可依的前提下，环境立法的主要矛盾是如何提升生态环境立法质量［17］，完善生态环境治理法律体系。生态文明建设的重要法宝是法治，所谓法治即以良法达善治。良法应当与时俱进，顺应社会变化，符合社会规律，反映社会现实情况，解决社会问题。特别是环境法领域，生态环境问题复杂多样，需要高质量的环境法律保驾护航。

首先，提高生态环境立法的科学性、合理性。科学研究生态环境问题，科学论证生态环境法律规定，确保符合科学规律、社会规律。科学设计生态环境法律结构，在原则性规定之下制定具体实施细则，增加其操作性，填补部分环境法律中对生态环境违法行为的法律责任的空白。

其次，及时跟进生态环境法律的制定、修改、废止工作，突破传统法的滞后性，提升生态环境法律的预见性。在不违背法律稳定性的前提下，保证生态环境法律适应生态环境的多变性与生态环境问题的复杂多样。比如对环境责任的法律规范中不适应之处，可从以下方面进行完善：一是在推行生态环境公益诉讼的同时，完善生态环境私益诉讼与非讼实体和程序规则，防止因公共利益诉求而忽视私益保障。降低环境损害证明标准，以一定程度的盖然性为证明标准以解决因果不明的问题［18］。二是以目标责任作为生态环境损害责任的评价标准，加强对政府的督察与考核。同时，完善法定的行政命令型环境责任承担方式，明晰其法律属性，发挥理论先导作用，以适应实践中的需要。三是适当扩大我国生态环境刑事责任的罪种，涵盖已经发生或可能发生的环境刑事犯罪，避免出现严重滞后现象，如将环境信息造假行为纳入刑事犯罪的范畴。此外，2017年水利部强调将实行生态环境损害责任终身追究制［19］。故此，应在立法层面确定责任主体、追责情形、责任形式等基本构成要素，明晰权责，落实领导干部考核制度，出台生态环境治理信息社会公开规则［20］，落实惩罚性赔偿制度，完善生态环境损害责任追究终身制度。

最后，提高环境法律相关领域的法律生态化程度。生态文明建设亟须构建现代生态环境治理体系，该体系应是绿色的、可持续发展的、生态化的体系。提高生态环境立法质量的前提是正确认识法的本质［21］，不同法律之间不仅具有共同的、普遍的本质属性，即法的持续性、稳定性，也具有其自身的特性，生态性即属于环境法的本质属性。生态环境治理过程中，需要不同部门法齐发力，不能仅依靠环境法。故此，环境相关领域的法律需提高其生态化程度，在生态环境治理实践中起协调和配合作用，发挥环境法律的生态价值。

3.2 构建多元协商共治的生态环境治理模式

多元协商共治作为一种新型的公共治理模式，应从以下方面构建：

首先，实现生态环境治理主体的多元性。一是建立政府、市场、社会三方主体协商共治模式。多元协商共治可作为生态环境治理的模式选择，不再单一依靠政府来治理生态环境问题。二是健全地方政府跨域生态环境治理协同机制。地方政府跨域生态环境治理协同机制是指不同行政区划之间针对跨区域的生态环境问题，在平等地位上进行对话和协商，从而达到最经济、最有效的治理。涵盖省、市、县、镇（乡）4个层级，存在跨域同级政府和跨域不同级政府之间的协同治理情形，是政府多层次多部门的民主协调［22］。地方政府跨域生态环境治理协同机制具有涉及范围广、主体关系复杂、牵涉利益众多等特点，需要明晰的法律和制度予以保障［23］。因此需出台相关条例，构建地方政府跨域生态环境治理法律框架，并对各层级治理主体作明晰的权责安排和强化法律的执行，保证违法必究，建立奖励激励机制［24］。促进地方政府跨域生态环境协同治理的利益融合，如建立地方政府财政合作机制、跨域生态利益补偿和共享机制，做到跨域地方政府共担生态环境风险，共享生态环境利益［25］。完善跨域生态环境治理督察和考核机制，做到纵向督察与横向考核相结合，既能防止政府间权威的散失，又能通过政策倾斜和环保税收优惠政策来激发地方政府环境保护的动力［26］。

其次，提高生态环境治理科学技术水平。科研机构和科研工作者因其在生态环境治理中扮演着特殊角色，因此应发挥特殊的作用［27］。一是提高生态环境治理科技创新能力，提升科技创新的生态意识。二是促进科技成果的转化，具体应用到生态环境治理领域。当前大数据分析技术研究趋于成熟，未来需尽快将该技术应用到生态环境治理领域，特别是环境监察监测、环境治理成效、标准制定、公众反馈等方面。建立治理者或决策者与公众之间的双向交流与意见反馈机制，提高生态环境治理数字化、智能化水平，建构数据技术体系，使生态环境数据为生态环境科学决策提供技术支持［28］。三是促进科研机构和高校与生态环境治理机构的交流与合作，将为生态环境治理实践中的资源管理、配置提供技术咨询［27］，从而提高生态环境治理效能。

第三，完善生态环境治理协商机制。需要制定配套的衔接机制，明确各主体之间的分工范围，平衡政府各个部门之间的职权和利益，进而解决职能的交叉、重叠问题以及制定职能冲突的解决规则。此外，完善责任承担机制，明确责任承担主体、方式，保证责任能够得到落实。完善政府绩效考核机制，不以治理速度作为绩效的主要考核标准，综合治理成效、社会反馈等因素。健全奖励激励机制，激发治理主体的积极性。

3.3 健全环境司法审判机制

环境司法审判是生态环境治理的重要环节，对改善生态环境质量具有重要保障作用。

首先，强化审判机关在环境案件中的监督职能，避免审判机关过分向管制角色偏移，影响案件审理的居中裁判要求。此外，环境司法审判需要在保持司法的谦抑性的基础上，谨慎适用司法的能动性。在研究司法能动性和谦抑性的基本内涵、特征等理论问题的基础上，发挥理论先导作用，协调环境司法的能动性与谦抑性，促进“程序能动”和“实体谦抑”的深度融合。同时，对司法的能动性谨慎适用，务必确保案件审理结果符合人民根本利益、党和国家利益的价值目标。

其次，在防止弱化司法机关对行政机关环境监管职责的监督和制约的前提下，促进环境司法与环境立法、环境行政之间的协调联动。坚守司法机关权力本位，避免司法权与行政权之间的彼此渗透、影响。尽早建立成熟的环境司法与环境立法、环境行政协调联动机制，做到环境立法为环境司法保驾护航，环境司法倒逼环境立法的完善，以及厘清环境司法与环境行政之间的边界，解决冲突，促进协作，共同治理生态环境问题。