城市更新功能分区与发展策略研究——以福建省福州市台江区为例

文｜浙江大学地球科学学院 陈羽悦

随着城市化的快速推进，城市土地利用已从增量规划逐步转为存量规划，城市土地资源紧缺已是捉襟见肘。而城市更新功能区作为城市更新的重要空间载体，通过对不同功能分区制定不同的发展策略，城市更新的空间秩序的规范，既可以统筹配置各区域城市更新项目，又可以确定城市更新方向和重点提供依据，达到“牵一发动全身”的局面。

城市化建设、城市更新的研究，国内外均有案例。国外，城市利用特定的土地类型制定专门的策略，英国、比利时弗兰德斯地区、芬兰对棕地的重建开发，制定棕地重建策略，通过引导性策略使城镇恢复元气。国内，新旧城合理分区、功能协调，着眼融合发展思路，香港市区重建历经自发、半市场化到法定机构主导改造等四个发展阶段，实现运作机制和框架基本成熟和稳定；台湾地区的“台北都市计划”提出“区段征收、市地重划、眷村更新”三种城市更新模式，达到空间活化再利用；还有合肥城市对旧城功能、格局的提高、保护完善；苏州采用的“跳出古城建新城”发展模式，都跨越了新旧城衔接地段的困境，创出了一条城市更新功能分区与发展的新路。

福州市台江区历史悠久，文化底蕴深厚，土地利用类型多样且结构变化迅速，城市更新规模大。在过去的三十年城市更新中，台江区具有多个典型更新地块，如上下杭历史文化街区、百年手工业街茶亭等。因此，本文通过研究台江区近15年来的城市更新演变历程，分析土地利用类别变化，将城市更新类型划分为四种，并通过不同的更新类型分为四种城市更新功能分区，针对不同的分区提出相应的更新策略。

1 研究区概况和研究方法

1.1 研究区概况

台江区位于闽江下游北岸，居福州市城区中部，是福州市重要的水上交通港区，古往今来，车水马龙，店铺林立，商贾云集，具有深厚的商贸文化底蕴。从台江区的区域面积来看，相较其他区面积显小，犹如一只“小蝌蚪”，但这却是福州市的宝地，是重点商圈的集聚地。万象宝龙、苏宁广场、万科广场为一体的商圈，中亭街、台江步行街为一体的商圈及金融商务区万达广场等都竞相汇聚于区内。台江区现辖10 个街道，即鳌峰、瀛洲、新港、茶亭、洋中、后洲、苍霞、义洲、上海、宁化。户籍人口33 万人，常住人口45 万人，人口自然增长率2.06‰。

1.2 研究方法与数据来源

1.2.1 研究方法

（1）文献研究法

围绕本课题，通过多种手段查阅国内外关于城市更新功能区划分的文献、书籍、期刊等，理清国内外城市更新的发展历程，深入了解现阶段国内外城市化建设的研究动态，把握当下城市更新中功能分区和发展策略基本现状；通过对台江区地方志，相关历史档案、文史资料以及规划设计方案进行收集、整理并进行综合分析，实现对研究课题所涉内容与实情有较全面、准确的了解及掌握。

（2）田野调查法

田野调查研究是获取有效信息的最直接途径和主要来源。本次研究通过实地调研与问访相结合的方式，在台江区城市更新单元进行现场调研，对台江区主要街道、民居、景点进行观察拍照记录，对现存环境、公众印象等采用问访，以获得真实、可靠的资料，增加研究可信度。

（3）定量分析

采用“单一动态度指数”来反映城市更新土地利用类型变化率（变化速度），其表达式为：

式中，K单即“单一动态度指数”，为研究时段内，某一土地利用类型的动态度；Ua、Ub分别为某一土地利用类型在研究初期与末期的面积；T 为研究时段，当设定为年时，表示是即为某土地利用类型的年变化率。

单一动态度指数是基于不同土地利用类型的面积，关注研究时段内类型面积变化的结果。对比较不同土地利用类型变化的差异性及其变化趋势都具有积极意义。

（4）GIS 空间分析法

运用GIS 空间分析法对台江区土地利用类型进行空间分析，得到2000-2009、2009-2015年的土地利用类型变化情况，根据不同的变化情况判断城市更新类型。

1.2.2 数据来源

研究所用的台江区土地利用类型信息来源于导师项目组提供，主要包括台江区共10 个街道所有地块2000、2009、2015年的城市用地类型，共计789 条数据。利用结合Google earth 遥感影像结合实地调查，对2000-2009年、2009-2015年的城市更新情况进行调查，确定出城市更新单元，将各城市更新单元分别归纳至不同的城市更新类型，分析台江区城市更新演变过程。其次，再根据改造范围内主导的城市更新类型划定为不同的城市更新功能区。最后，针对不同的城市更新功能区提出不同的分区更新发展策略。

2 台江区城市更新演变过程

2.1 城市更新类型

根据台江区2000、2009 和2015年台江区城市更新各地块的土地利用类别变化情况，结合相关研究，将台江区城市更新划分为拆除重建、功能更新、修复开发和综合整治四种类型。

通过整理台江区各地块2000-2015年用地的变化情况，分析其城市更新类型，分类统计各街道更新类型分阶段所占面积，结果见表1。

（1）拆除重建，主要表现为拆除城市土地上的建筑，根据城市具体的发展趋势，选择更加合理的使用，是一种较为彻底的更新方式，有利于较快完成旧城更新与整体环境及基础设施现代化。2000-2009年，台江区以拆除重建为方式进行城市更新面积达119.41 公顷，2009-2015年面积下降至87.67 公顷。

（2）功能更新，主要表现为不需要通过大规模拆除重建，通过整建来达到更新建筑物的使用功能的目的，改变地块的功能，从而保留或提升街区面貌及土地功能，提高建筑的经济效益，降低城市更新所产生的成本，也避免了拆迁所造成的公众问题。2000-2009年，台江区以功能更新为方式进行城市更新面积达101.87 公顷，2009-2015年上升至241.27 公顷。

（3）修复开发，主要表现为以最低程度进行城市改造，以最大限度保留原有的历史风貌，遵循历史文化遗产发展的趋势，保留历史文化遗产。通过保护和修缮，使其的城市内涵达到最大化，城市风貌上升到最佳境界，从而累积和提升城市更新的附加价值，带动周边街区经济发展。2000-2009年，台江区尚未存在以修复开发为方式进行城市更新，2009-2015年出现，更新面积达22.40 公顷。

（4）综合整治，主要表现为在不破坏建筑主体和功能的前提下，对街区进行环境整体治理、改善公共服务设施。一般来说，以综合整治为主的城市更新工作不加建。2000-2009年，台江区以综合整治为方式进行城市更新面积达4.70 公顷，2009-2015年上升至16.22 公顷。

表1 台江区2000-2015 城市更新面积分类统计（hm2）

表2 台江区土地利用结构时间变化（2000-2009）

2.2 城市更新的速度变化

2000 和2009年台江区土地利用结构可以看出，居住用地面积占台江区的39.66%，是台江区的主要用地类型；公共服务用地和工业用地分别占37.86%和13.45%；这3种土地利用类型面积之和分别占整个2 个时段总面积的90.96%和92.38%。可见，这期间，由于受城市化过程的影响，台江区土地利用结构发生了明显的变化，各土地利用类型都有不同程度的增加与减少。从变化的面积大小看，居住用地和工业用地的面积大幅增加，居住用地从2000年的489.37 公顷增加到2009年的616.28 公顷，所占比例从39.55%上升到57.08%，工业用地从2000年的165.94 公顷增加到2009年的270.08 公顷，所占比例从13.45%上升到25.02%。而公共服务用地和商业设施用地的面积则显著减少。

2009 和2015年台江区土地利用结构可以看出，居住用地仍是台江区的主要用地类型，其面积已经远超于2009年，比重达77.28%，其余三种用地的比重大致相同。从2009 至2015年，台江区土地利用结构变化显著。从土地利用动态度看，体现为居住用地持续增加与工业用地的大比例减少。工业用地面积从2009年的270.08 公顷减少到2015年106.42 公顷，其所占比例也从25.02%下降到9.98%，除此以外，公共服务用地面积也有略微下降。

通过对于两个阶段的土地利用结构的显著变化，可见台江区在2009-2015年间，城市更新速度快于2000 至2009年。

2.3 城市更新的类型变化

在2000-2009年间，由于台江区在改革开放初期刚启动旧城改造与新区开发并行的城市更新，伴着城市化建设的不断扩容，基础性资源的制约日趋明显，市中心区土地开发趋于饱和，市区剩余可建设用地面积十分有限，分布零散，且有危房区、基础设施不完善或是土地功能不合理的地区，在此情况下，拆除重建可以改善居住环境、完善基础设施、优化城市土地功能、提高地块的经济价值。因此城市更新类型较单调，对于建筑质量较差的地区采取拆除重建，建筑质量良好但土地使用不合理的地区采取功能更新。于是，在2010年，全市展开了城市更新“二次开发”，在5年内基本完成城区危旧房（棚屋区）改造任务。紧接着，在“十二五”期间，台江区遂提出了城市更新的重点为“东扩南进”、沿江面海发展规划的策略。该策略以优化提升为主，重点放在公共设施、开放空间配套等方面进行优化整合，引导和促进人口和功能向外疏解，全方位塑造和优化城市形象和风貌，增加公共绿地，赋予“美丽”元素，提高居民的“幸福指数”，提升了城市的整体品质。同时，台江区在协同制定《福州市城市总体规划（2011-2020）》时，积极将上下杭和《福州市历史文化名城保护规划（2012-2020）》中的三坊七巷、朱紫坊共同列为福州市的三片历史文化街区，采用立足台江区，联动周边区域，放眼全福州。因此，对于上下杭及其周边地区采取修复开发的方式进行城市更新；由于共同打造城市形象与风貌，还有一部分建筑立面、色彩与周边环境不协调或是公共基础服务设施不完善的地区，且土地功能合理的地区采取综合整治。简言之，在这个阶段的台江区更新类型多样。

3 台江区城市更新功能分区

3.1 城市更新功能分区方法

（1）确定改造功能区核心，核对功能区目前的用地类型是否与城市总体规划、土地利用总体规划等上位规划的用地功能定位确定具体地块的用地性质一致，若不一致则将其划入城市更新区范围。除此以外，还应该对目标地块进行土地利用评价，将土地利用效益低下的城市单元划入城市更新区。

（2）根据确定的功能区核心，依据城市更新不能小于街区、不能分割宗地、低效，规划的土地不小于一定比例、面积不小于一定数值等原则，应将功能区核心周围的土地纳入改造区范围，改造全范围则为城市更新功能区。

（3）对于划分完成的改造区，考察其范围内的土地利用类型，确定未来规划的主导功能。通过分析各功能区主导的城市更新类型，大致可以将台江区划分为拆除重建区、更新发展区、历史文化街区、整治完善区。

3.2 城市更新功能分区结果

（1）拆除重建区是台江区城市更新类型的主体，其面积为401.95 公顷，占台江区城市更新总面积57.66%。其中宁化、义洲、瀛洲街道的拆除重建率占台江区重建率92.43%，另外，这三个街道的主导更新类型都是拆除重建，因此，以这三个街道重建区为改造区核心，周边纳入改造范围，将改造全范围划定为拆除重建区。通过整理数据，发现重建为居住用地占42.63%，由此可知，该区是以拆除重建为方式更新定位为以居住功能为主的高品质、活力且宜人宜居的城市居住片区。

（2）功能更新区是台江区城市更新的灵魂，其面积为274.57 公顷，占台江区城市更新总面积39.39%。通过整理数据，发现更新为居住、商业、行政办公、教科、文创用地90.32%，由此可见，该区是以功能更新为方式更新定位为集商务金融、行政办公、商业商贸、居住教育等功能一体的多元复合地区，盘活闲置空间，改善环境品质。

（3）修复开发区是台江区城市更新的特色所在。为更新类型的城市更新区面积为16.22 公顷，占台江区城市更新总面积2.33%。在2000-2015年间，台江区以修复开发为更新类型的只有苍霞街道和后洲街道，且两个街道的主导更新方式都是修复开发，因此，以这两个街道修复开发区为改造区核心，周边纳入改造范围，将改造全范围划定为历史文化街区。苍霞与后洲街道更新是配合修复开发上下杭展开工作，由此可见，该区是以修复开发为方式更新定位为具有文化底蕴、旧城回忆的地区。

（4）综合整治区是台江区城市更新的精髓，其面积为4.38 公顷，仅占台江区城市更新总面积0.63%。而在更新的期间内，台江区以综合整治为更新类型的主要有茶亭、新港街道，但由于茶亭街道的主导更新类型是功能更新，因此将茶亭街道纳入更新发展区，将新港街道的整治区定为改造区核心，周边纳入改造范围，将改造全范围划定为整治完善区。现阶段综合整治的面积还不多，因此，该区是以风貌保护、卫生环境整治为主进行城市更新。

表3 台江区土地利用结构时间变化（2009-2015）

4 不同城市更新功能区的更新策略

4.1 拆除重建区

（1）结合周边地区情况，一般而言，拆除重建后的建筑应与其环境相协调。就台江区而言，2003年宝龙城市广场的兴起带动周边宁化街道的拆除重建工作，重建的建筑应与与宝龙城市广场相协调，对于建筑的体型、立面、色彩等要注意新旧协调。除此以外改建应集中力量成组的改造，以利建筑面貌的统一。

（2）优化用地结构，提高土地经济效益。研究结果显示，在两个阶段的城市更新中，工业用地的面积与所占台江区的比例持续减少。可见，随着城市化的推进，城市中心不断向外扩张，旧工业区很多已经废弃。因此在城市更新的过程中，应拆建将土地优化升级为具有经济效益的用地类型。旧时台江区有老工业区，后拆除重建为商业用地与居住用地，促进地区经济发展，增加土地附加价值。

（3）完善基础设施。数据显示，在以拆除重建为方式进行城市更新的单元中，改建为居住用地占42.63%。因此，在重建建筑本身的同时，也不该重建区周边的基础设施建设。

4.2 更新发展区

（1）准确定位更新区功能。更新发展区的建筑一般质量尚可，但功能定位并不准确，未能发挥最大的土地效益。因此，对于更新发展区，在城市更新的工作开展之前，应对该区域进行准确定位，使土地使用更加适应现代生活。

（2）注意各土地使用分区的衔接。研究显示，在大型的商业中心附近，更新为居住用地与公共设施用地的比重较大。由此可见，在进行功能更新的同时，不仅要对目标改造区本身进行准确定位，还要联系周边土地利用类型与分区，做到土地利用结构优化升级。

4.3 历史文化街区

（1）为了配合地段的整体景观特征，对历史文化街区内现有的建筑环境进行整治，使历史文化街区的新建和改建的建筑与现有景观整体协调将街区内不合理和不符合消防、景观、卫生要求的建筑物，采取拆、改、补的方法。在上下杭的景观环境整合上，隆平路部分路段保留了强烈的民国风格，建筑大多是前店后住宅结构，对文物保护点和历史建筑的外立面进行整治修复，拆除与历史街区风貌不协调的违建。改造后的白墙灰瓦，使上杭路仍保持原味。

（2）对于历史文化街区的整治，应从城市规划的角度，改善居住环境。除了改造建筑物内部外，还包括居住调整人口规模和提高户外居住环境质量。需保持适当的居住人口，维持街区生存活力，过密或过疏的人口密度都无法保证一定标准的居住质量。

（3）上下杭作为以居住用途为主的历史文化街区，应以保护现有用途和恢复历史用途为主，但随着城市发展，街区纳入新的用途也是有必要的，但主体功能不宜改变，除非原有用途已经完全不适应现在的要求。无论是何种方式，将历史文化街区完全转变为博物馆式的游览景区是不可取的。

（4）在人口密集、交通拥挤的历史文化街区，交通工具的改变使原来的街巷无法适应。上下杭位处商业中心，邻着中亭街，应最大限度的将交通疏导到街区外围，或是在街巷内组织单向交通，以此保持上下杭的空间景观特征。

4.4 整治完善区

整治完善区的街区一般较好，只是缺乏维护而产生设施老化、建筑破损、环境不佳。因此在综合整治上应注重公共服务设施的配置与布局。

（1）对于居住区的综合整治应着眼于城镇整体层面，对住宅类型、商业服务、公共设施等方面的需求进行预测，以人为本。

（2）对于住区居民的价值观、生活方式、行为模式以及现有物质的环境的特征予以重视。

5 结论与思考

当前，中国的城市更新的理念与趋势，总体上是向好以城市更新单元为主的规划方式发展。明确城市更新范围、对象和类型，划分城市更新功能分区成为当前城市更新工作的重要内容。通过划分零散用地的城市更新单元是当下城市更新最优策略，针对不同的类型功能分区进行不同的更新对策，具有借鉴性。通过划分不同的城市更新功能分区，判别相关地块应具体采用何种更新方式，通过采取不同的更新策略，有秩序的开展城市更新工作，配置城市更新项目，进而推动城市更新规划更好实施。

图1 台江区城市更新功能区分布图