规划环评对重大化工项目环评的支撑性作用

康小华(惠州大亚湾经济技术开发区石化区环境监控中心，广东 惠州 516000)

0 引言

惠州大亚湾石化园区为广东省5个石化基地之一，2014年被列入国家重点发展的七大石化基地。近些年，园区对标世界级绿色石化产业基地建设，引进埃克森美孚、恒力石化等一批重大化工项目落户大亚湾，在取得经济快速增长的同时，生态环境压力也日益增加。为了规范园区的发展，避免因缺乏规划引导、环保措施不合理带来的环境问题，园区产业发展规划开展了环境影响评价工作，为重大化工项目的落户建设起到了积极作用，为园区管理部门提供了科学合理的决策依据，为项目环评起到了支撑性作用。

1 规划环评的发展历程

伴随着部分应当进行环评的规划未经评价即予以审批等现象的不断发生，为了进一步强化规划编制、审批机关的责任，细化规划环评的程序、内容、依据和形式，明确规划环评的审查主体、内容、程序和效力等，加强规划编制、审批与规划环评审查之间的制约效力，确保规划环评提出的对策措施得到有效落实，完善跟踪评价、区域限批等约束机制，2009年国务院制定了《规划环境影响评价条例》。

《规划环境影响评价条例》解决了如何对规划进行环境影响评价，如何对专项规划的环境影响报告书进行审查，规划实施后如何对规划的环境影响进行跟踪评价，如何保证规划环境影响评价的对策、措施落到实处等核心问题。

规划环评将环境保护理念从规划设计初期就开始形成对地区自然及社会环境和谐发展具有促进作用的管理机制[1]，与建设项目环评相比，规划环评的前瞻性和预判性对地方环境管理所能发挥的作用更有意义[2]。因此，在化工行业飞速发展的同时，开展石化园区规划环评工作，既可以探究规划设计方案的环境可行性和对地区长远发展的影响，论证规划实施后环境保护目标和指标的可达性[3]，提出规划的优化调整建议和环境影响减缓措施，为规划设计和环境管理提供决策依据，进而实现在规划实施初期防治环境问题产生的目的[4-5]。

2014年修订的《环境保护法》新增了关于规划环评的规定。至此《环境保护法》与已经实施的《环境影响评价法》《规划环评条例》形成了有关规划环评的基本框架制度，对我国规划环评的规定更加具体可操作，要求也更加严格。紧接着配套出台的HJ 130—2014《规划环境影响评价技术导则总纲》为规划环评从技术层面提供了有力指导。

2019年生态环境部修订印发了HJ 130—2019《规划环境影响评价技术导则总纲》，这是落实环评法等法律法规，衔接区域三线一单，推动放管服改革，规范和指导规划环评工作的又一重要举措。

2 规划环评与建设项目环评的差异

园区发展规划环评是有效判断环境承载力的关键所在，是合理控制污染源头、协调地区经济发展与生态环境的有效手段。建设项目环评的评价对象是具体的建设项目，通常是指带有工程性质的建设开发活动，它是环评管理微观层面的具体实施。规划环境影响评价是一定时间和空间区域内所有建设开发活动和生态环境以及社会经济环境的综合评定，主要对象是各种规划。

2.1 时空范围的差异

建设项目环境影响评价从时间范围上通常分为施工期环境影响和运营期环境影响，从空间角度主要局限于项目自身所处的位置对周边四至的直接环境影响。规划环境影响评价在时间范围上具有规划的前瞻性以及对未来区域发展的目标的预测性，从空间范围上来说，其具有地域上的广泛性。

2.2 环境影响不同

建设项目环评一般仅考虑单个项目污染源对周边环境的影响，侧重于污染物的达标排放，规划环评同时考虑多个项目在同一个区域内共同作用下的综合影响，以及长时间的累积影响。

2.3 评价技术不同

规划环评可以通过矩阵和网络进行效益情景分析从而从宏观角度对规划布局和规模等对环境的影响做出判断，亦有遥感技术和地理信息系统等先进的信息技术做支撑。项目环评技术的规范性和基础理论模型已较完善成熟。

2.4 建设单位不同

建设项目环境影响评价文件是由建设单位自行编制或者委托有技术能力的团队进行编制，项目的选址、布局、生产工艺、生产规模等基本确定。规划环境影响评价由组织编制规划的部门委托环评单位进行编制，由于规划环境影响评价在规划前端介入，有利于评价单位对规划提出不同意见。

3 规划环评与项目环评的联动

近年来，我国先后出台了一些规划环境影响评价工作的相关法律法规，在一定程度上为规划环评的发展起到了推动作用。而规划环评又对社会可持续发展的推动起了关键作用，有效的从源头预防了环境污染。因此，从决策开始有必要对产业规划、用地规划等进行有效控制，对区域规划中重大项目的布局、结构、规模等进行指导。在深化“放管服”改革和优化营商环境、推进行政审批体制改革的大背景下，各地为充分发挥规划环境影响评价的宏观引导功能，提高建设项目环境影响评价的审批效率，纷纷出台有关加强规划环评和建设项目环评联动的引导性文件，通过建立联动机制、降低项目环评类型、简化项目环评格式和内容、下放审批权限、推行告知承诺制管理、优化公众参与等一系列举措为项目环评审批提质增效。重大化工项目作为环境重点关注行业，主要通过建立联动机制、简化环评内容、下放审批权限、优化公众参与四个方面实施联动。

3.1 建立联动机制

针对重大化工项目，生态环境主管部门提前介入，主动服务，在规划环评组织编制机关、规划环评编制单位、建设单位、项目环评编制单位、环评审批部门之间建立沟通机制，各方密切关注规划环评进展，并将重大化工项目的可行性研究报告、项目环评等阶段性成果及早融入规划环评。坚持问题导向，针对发现存在可能制约项目落地的环境问题，在规划环评中提前谋划，统筹解决。

重大化工项目由于规模大，产能高，所需的总量指标普遍较大。当地为了确保水环境和空气环境质量不因重大项目落户排污而下降，可在规划环评中提出由地方政府部门牵头制定空气和水环境质量的改善方案，并明确将质量改善方案作为重大项目环评的支撑性文件，以此来平衡经济发展与生态环境的关系。

如果说环境质量改善作为一种政策效用，那么规划环评无疑是实现区域范围内资源环境要素优化配置的利剑，因此规划环评的结论主要考虑发展中各个方面产生的环境问题。

3.2 合理简化项目环评内容

针对产业园区规划环评的结论及审查意见被园区管理机构和规划审批机关采纳的，其入园项目的环评与区域规划环评实施联动，编制依据、环境功能区划、环境敏感点、环境现状调查与评价、环境影响预测、环境影响经济损益分析等内容可适当简化。当然，在规划环评中提出需要项目环评深入论证的，则项目环评应重点分析，审批机关应重点关注，做好把关工作。

3.3 试点下放审批权限

针对已经开展规划环评、生态环境分区管控体系完善且管控单元明确的区域，在强化规划环评的基础上，区域内生产工艺先进、环保措施成熟的行业，项目环评审批权限可适当考虑下放。

3.4 优化公众参与

2019年1月1日最新施行的《环境影响评价公众参与办法》明确要求规划环评在编制阶段也应和项目环评报告书一样，开展相关公示工作，加大了规划环评的信息公开力度，为公众及早发声、政府科学决策、项目有序推进垫定了扎实的工作基础。近些年化工项目引发的邻避舆情问题也成为政府监管部门的难点痛点。规划环评的全本公开，打开了公众与政府部门沟通的窗口，使得公众行使知情权、参与权、监督权不再成为一句口号，消除了未来项目落户引发重大舆情问题的风险隐患，减少事后环境治理的不必要性和给社会带来的经济损失，提高了政府决策的科学性和公信力。在确保公民的环境权益不被侵犯的条件下，项目环评编制阶段的公示工作可以考虑简化。

4 结语

规划环评力求从决策的源头防止环境污染和生态破坏。随着我国经济高质量发展的不断转型，微观项目环评的作用将进一步弱化，规划环评对重大项目落户建设的支撑性作用将愈发明显。在未来的工作中，提出以下工作建议。

(1)依法依规开展规划环评，做好与区域生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单成果做好衔接，细化区域应重点保护的生态空间、污染物排放总量管控限值、生态环境准入条件和环境风险防范应急要求。

(2)强化重大项目环评的协调推进机制，提前介入重大项目前期工作，通过加强规划环评的宏观指导，强化对项目环评的微观指导，优化审批流程。

(3)建立重大项目办，实行专班工作机制，为规划环评及项目环评的信息共享、流转搭建平台，为政府部门高效能决策提供有力支撑。