上海：以制度机制创新，服务医疗器械产业健康发展，保障人民用械安全

王安婷 沈炜炯 吴 翊 闻大翔

上海医疗器械产业是生物医药产业的重要组成部分，也是上海创新驱动发展、经济转型升级的重要力量。上海市药品监督管理局(简称药品监管局)认真贯彻落实习近平总书记考察上海重要讲话精神和市委、市政府的工作部署，坚持人民至上，坚定不移吃“改革饭”，毫不动摇走“开放路”，持之以恒打“创新牌”，以制度机制创新，服务医疗器械产业高质量发展，保障人民用械安全。

1 上海医疗器械产业发展概况

近年来，上海医疗器械产业规模稳步扩大，产业布局不断优化，创新能力持续增强。2019年，本市生物医药制造业(规模以上口径)在工业经济下行压力加大的不利背景下逆势上扬，生产规模继续保持较快增长水平，完成工业总产值1 319.88亿元，比上年增长7.3%，高于全市工业平均水平7.6个百分点；其中，医疗仪器设备和器械制造业作为支撑本市生物医药制造业稳步增长的重要支柱，工业总产值达293.39亿元，在生物医药制造业工业总产值中的比重为22.2%[1]。2019年，上海医疗器械工业总产值为426.84亿元，同比增长21.9%，5年复合增长率达14.6%；工业销售产值为395.16亿元，同比增长21.8%[2]。

上海拥有上海交通大学、复旦大学、中国科学院上海应用物理研究所、上海理工大学等一批专注于医疗器械领域的大型科研院所，以及一批医学领域的两院院士，医疗器械产业发展的人才和医疗机构资源丰富；众多具有国际水准的国家重大专项首席科学家、产业领军人物、海归学者选择来沪创业，多样化、高层次的创新人才不断集聚。上海也具备丰富的临床研究基础，上海交通大学医学院附属瑞金医院、复旦大学附属中山医院、复旦大学附属华山医院、上海交通大学医学院附属仁济医院等56家国家医疗器械临床试验机构的临床研究开展活跃，综合医疗实力和临床研究成果数量位居全国前列。上海的医疗器械生产行业具有百年历史，拥有一批具有自主知识产权的创新型企业，生产方向主要集中于高端医学影像设备、植入技术和介入治疗的设备与器械、医学诊断试剂和设备等，部分企业的生产能力已经达到国际领先水平。跨国医疗器械企业也纷纷入驻上海，为本市医疗器械的创新发展注入活力。全球资讯机构Informa集团公布的2019年全球医疗器械百强企业排名前30的医疗器械企业中，在上海设立了中国总部或办事机构的企业超过20家，设立研发中心的企业超过10家，开设生产场地的企业近10家。

同时，上海医疗器械产业发展也面临诸多挑战。上海的土地、劳动力等成本均高于其他省市，生产力资源配置受限，准入政策灵活性欠佳，医疗器械产业转化平台运作能力不足，医疗器械产品注册提前介入服务指导不到位，生物医药产业的多部门扶持政策衔接脱节而导致缺乏合力等多重因素,致使部分医疗器械研发成果和生产实地转让、外流。近年来，上海周边一些地区异军突起，从原先单纯发展生产制造业，逐步拓展了产业链条，如通过联合研发、共建实验室、设立企业研发分中心等形式，吸引了包括上海在内的高端研发资源流向当地[1]。以上均对上海生物医药产业如何持续保持创新势头、加强创新发展提出挑战。

2 以制度机制创新，服务于医疗器械产业创新的健康发展措施及其成效

基于上述分析，上海市药品监管局作为服务于生物医药产业发展的其中一环，通过制度机制创新，发挥上海创新资源优势，弥补市场资源配置方面的不足，助力医疗器械产业创新、高质量发展，满足人民群众的用械需求。

2.1 创新机制，助推本市创新医疗器械产品和应急产品注册上市

2.1.1 鼓励医疗器械研发创新 2014年，国家药品监管局发布《创新医疗器械特别审批程序(试行)》。随着国家医疗器械审评审批制度改革的推进，国家药品监管局于2018年修订发布《创新医疗器械特别审查程序》，针对具有我国发明专利、技术上具有国内首创、国际领先水平，并且具有显著临床应用价值的医疗器械设置特别审查通道，由国家药品监管部门予以优先审评审批。该程序的实施对医疗器械研发创新、新技术推广应用、产业高质量发展具有积极推动作用，也激发了医疗器械企业的参与热情。上海市药品监管局作为初审部门，加强跨前服务，按照“前期介入、专人负责、专业指导”原则，推动本市具有创新性的相关医疗器械产品进入国家创新医疗器械特别审查通道。①实施一对一辅导申报。由注册部门专人指导企业做好研发资料的整理申报，利用医疗器械创新上海服务站等平台，协同国家和上海市两级审批部门共同做好创新医疗器械技术审评相关工作，切实提高审评质量和效率。②跟踪走访。对已进入创新特别审查程序的本市企业，逐一上门调研走访，并指定专人定期跟踪，了解注册进展。③加强注册环节的指导服务。对已进入创新特别审查程序的本市企业，在注册检测、体系核查等环节，给予优先安排，并做好与相关部门的沟通。

截至2020年11月底，本市共有49项产品进入国家药品监管局创新医疗器械特别审查程序，约占全国进入此通道产品总量的17%，数量居全国第2位，一半以上的品种为血管支架类、射频消融类和医学影像类产品。目前，上述49项产品中，已有18项获批上市，部分产品技术达到国际先进水平。

2.1.2 应急审批通道助力疫情急需医疗器械产品注册上市 2020年新型冠状病毒(简称新冠)肺炎疫情暴发后，新冠病毒诊断试剂盒和医用口罩、医用防护服等成为了市场急缺产品。为满足市场急需，相关医疗器械产品经初步评估后快速进入应急审批通道。其中，新冠病毒诊断试剂盒产品，由国家药品监管局负责注册审批；医用口罩、医用防护服等产品，由省级药品监管部门负责注册审批。在与国家药品监管局应急审批新冠病毒诊断试剂盒工作的对接中，上海市药品监管局成立专门工作组，第一时间组织力量开展对每一项纳入国家医疗器械应急审批通道的本市生产新冠病毒诊断试剂盒等产品的注册质量体系核查，同时配合国家药品监管局做好注册资料的初审工作。通过全程服务、上下联动、并联审批等措施，上海之江生物科技股份有限公司生产的新冠病毒核酸检测试剂盒，成为全国首家通过应急审批通道快速获批上市的产品。目前，本市已有6家企业生产的新冠病毒检测试剂盒先后通过应急审批程序获批上市，有效保障了疫情防控工作的开展。7月27日，李克强总理在国务院常务会议上强调，要调动各方力量，加快检测时间短、灵敏度高、操作简便的产品研发上市。为此，上海市组织力量开展科研攻关，支持企业优化产品技术和工艺，加大新冠病毒诊断相关产品研发力度。目前，又有4个本市企业生产的新冠病毒检测仪器和试剂盒已进入国家药品监管局应急审批通道，如获批，新冠病毒核酸检测至出具结果用时可从近3 h缩短至<30 min，届时筛查效率将大为提高。在全力做好本市疫情急需第二类医疗器械产品应急审批方面，上海市药品监管局于2020年2月1日紧急印发《关于做好本市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间医疗器械应急审批工作的通知》，开通医疗器械应急审批通道，公布疫情防控急需医用防护用品目录；成立应急工作组，由专人对接，做好对企业的全程服务、指导、咨询；建立注册、检验、受理、审评审批联动机制，应急审批上市医用口罩、医用防护服等第二类医疗器械产品共7项，保障了疫情防控期间临床救治急需的医疗器械物资；同时加强产品上市后监管，督促落实企业主体责任，指导做好应急审批产品的规范生产。

2.2 开展医疗器械注册人制度试点，持续优化市场资源配置 为克服市场资源配置不足和准入政策灵活性不佳的弊端，上海市药品监管局在国家药品监管局的支持和指导下，于2017年制定、发布《中国(上海)自由贸易试验区内医疗器械注册人制度试点工作实施方案》(简称《方案》)，对接国际通行规则，打破医疗器械上市许可和生产企业许可“捆绑”模式，探索医疗器械产品注册与生产许可分离的管理模式。经过3年的探索试点，相关经验被国家药品监管局采纳，固化至《国家药监局关于扩大医疗器械注册人制度试点工作的通知》(国药监械注〔2019〕33号)中，并复制推广至全国。

2.2.1 坚持包容审慎 《方案》允许满足条件的研发机构等成为注册(申请)人，允许注册(申请)人将样品或产品委托生产，允许多点委托和多项委托，允许受托方凭委托方注册证申请生产许可，真正实现产品上市许可与生产许可的“解绑”，使市场资源的配置更加灵活。同时，配套出台《上海市第二类医疗器械优先审批程序》，实施优先审批、提前服务，进一步提高审评审批效率。试点过程中，上海市药品监管局将安全风险防控贯穿于制度设计始终，同步发布相应注册和生产许可办事指南、委托生产质量协议编写指南、质量管理体系实施指南、跨区联合检查程序，以及商业责任保险投保指南等一系列配套文件，使制度的操作路径更为清晰。既强化企业主体责任，也明确了政府部门的监管责任。

2.2.2 坚持可持续发展 医疗器械注册人制度一经试点，就得到了本市企业的高度关注与积极参与。但随着试点工作的推进，地域局限性也逐步凸显。试点期间不少企业反映，由于上海土地成本、人力成本较高，仅在本市寻找合适的市场资源，局限性较大，特别是许多总部设在上海的企业集团均已在全国多地开设分部，希望进一步扩大试点范围，以更好地释放制度红利。2019年8月，国家药品监管局在总结上海、广东、天津等地医疗器械注册人试点工作经验的基础上，发布《关于扩大医疗器械注册人制度试点工作的通知》，将此项制度试点范围扩大至全国21个省市，进一步拓展市场可配置资源。此后，为更好地服务长三角一体化发展国家战略，上海市药品监管局牵头，会同江苏省、浙江省、安徽省药品监管局共谋发展，联合研究发布《长江三角洲区域医疗器械注册人制度试点工作实施方案》和《长江三角洲区域医疗器械注册人制度跨区域监管暂行办法》，这也是全国首个“跨省”试点实施方案，引入了更多“放管服”的理念和措施，大胆探索了区域性协同监管的新尝试。其中，上海联影医疗科技有限公司(简称上海联影)作为注册人，委托联影(常州)医疗科技有限公司(简称常州联影)生产数字化医用X射线摄影系统，使该系统成为我国首个医疗器械注册人制度跨省试点产品。通过试点，联影医疗技术集团有限公司充分发挥长三角地区智能制造的区位优势，更加科学合理地配置集团内医疗器械生产资源，由常州联影专注于产品生产，上海联影则整合资金和空间，专注于产品创新研发、市场拓展和质量持续改进，有利于企业立足长远、谋划创新发展。

2.2.3 完善事中事后监管机制 制度创新的难点在于无先例可循，必须做到“放得开，也管得住”。注册人制度试点实施后，上海市药品监管局一方面加强对注册人履行保证医疗器械质量、上市销售与服务、不良事件监测与评价、医疗器械召回等情况的监督管理，另一方面督促受托生产企业严格管理、规范生产。同时，探索委托第三方机构对注册人和受托生产企业质量管理体系运行情况及其有效性进行评估，强化企业质量安全主体责任。

2.2.4 探索多形式组合的注册人制度模式 截至2020年11月底，上海已有20家企业的113个产品按照医疗器械注册人制度试点实施方案获得批准。期间，上海市药品监管局鼓励不同的注册人制度组合模式，探索建立多种注册人委托生产模式，并积累了一些成功案例。①优化集团公司资源配置。上海微创医疗器械(集团)有限公司的特点是子公司众多、研发能力较强，且研发方向各有侧重。因此，企业通过注册人制度试点调整布局，总公司专注于规模化生产，而集团子公司获得注册证的持有权，专注于技术研发，无需花费更多资金另建厂房。据企业自评，此举可使其节省70%的生产性成本。②实现科研企业成果转化。上海交通大学医学院附属第九人民医院戴尅戎院士团队研发的“定制式增材制造膝关节矫形器”，由上海交大知识产权管理有限公司作为注册人，产品委托上海昕健医疗技术有限公司生产，为科研机构和科研人员实施医疗器械注册人制度和参与技术创新成果转化走出了新路。③开创了进口产品本土转化新模式。美国美敦力公司集团下属的境内企业——美敦力(上海)管理有限公司作为医疗器械注册人，将进口产品通过首次注册形式取得中国境内产品注册证，并委托专业合同制造商捷普科技(上海)有限公司在本土生产，发挥了中国制造的成本优势，既缩短了产品的生产链条，降低了生产成本，也缩短了产品上市周期，更好地满足国内患者需求。④实现了紧缺抗疫物资产品快速上市。在2020年上海抗击新冠肺炎疫情期间，上海市药品监管局针对医用防护服紧缺的现状，在实地评估的基础上，同意由具有服装生产优势的上海针织九厂有限公司作为注册人，委托具有无菌产品生产质量管理经验的上海埃立孚医疗科技有限公司生产医用防护服，在确保双方权责明晰、风险可控的基础上，实施应急审批，保障了抗疫医疗产品紧急上市供应。

需要说明的是，在试点初期的制度设计中，曾规定允许由科研人员作为注册人持证，但在操作实践中发现，自然人作为持证人，承担注册人的所有责任可行性不高，可能为产品带来安全风险。因此，在国家药品监管局扩大试点的通知中，暂未将科研人员列入注册人范围。目前，医疗器械注册人制度试点还在持续推进中，待新一轮《医疗器械监督管理条例》修订出台后，此项制度将全面实施，相关配套制度将由国家药品监管局予以进一步调整优化。

3 思考与展望

综上所述，上海市药品监管局发挥上海生物医药产业创新资源优势，通过打“创新牌”，不仅助推了更多创新医疗器械产品注册上市，保障人民用械的安全性和可及性，而且有利于进一步优化创新资源配置，优化产业布局，更好地服务于产业发展。目前，在创新政策和多重因素的作用下，上海医疗器械产业的发展呈现积极态势。一是上海市委、市政府正在积极推进生物医药产业政策协同，为助推医疗器械产品特别是创新产品研发、上市和使用提供更具实效的政策环境。二是上海创新研发转化平台正从概念型向实质型转变，特别是以首席科学家、产业领军人物为代表的创新人才，依托大学、科研机构、医疗机构等研发资源，成功实现创新成果转化，这也为医疗器械创新提供了强大的技术和人才支持。三是具有高校、科研机构背景的初创型企业创新势头明显，为上海医疗器械产业发展注入活力。四是医疗器械跨国企业基于商业策略、疫情等因素，将原进口产品通过首次注册形式在上海转产落地的意愿强烈，这也为上海医疗器械产业创新、高质量发展带来了新的增长点。步入“十四五”时期，我国将进入新发展阶段，这是实现更新、更大发展的关键时期。党的十九届五中全会明确指出，要坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位。习近平总书记在浦东开发开放30周年庆祝大会上强调，要聚焦关键领域发展创新型产业，加快在集成电路、生物医药、人工智能等领域打造世界级产业集群。对上海而言，抓创新就是抓发展，谋创新就是谋未来。上海市药品监管局将认真贯彻习近平总书记对上海作出的一系列重要指示精神，按照市委、市政府的工作布署，在已有工作成果的基础上，全力服务医疗器械产业发展，加强与本市优质科研转化平台和创新中心(平台)的协同，通过技术优势搭载政策服务优势等措施，加强创新产品相关注册政策指导，助力更多具有创新元素的本土医疗器械产品脱颖而出，早日获批上市。同时，继续发挥医疗器械注册人制度的优势，在进一步优化市场资源配置的同时，持续探索释放医疗器械注册人制度红利，鼓励医疗器械企业创新，推动医疗器械产业高质量发展。